高校合同管理若干問題的思考

馮俊波

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法律事務(wù)辦公室，北京 100081)

高校合同是指高校作為法律關(guān)系主體在開展教學(xué)科研、社會(huì)服務(wù)活動(dòng)中，與作為其他平等法律關(guān)系主體的自然人、法人或者其他組織之間簽訂的具有法律權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。高校的合同管理是“指高校依據(jù)法律和法規(guī)，采取法律的、行政的手段，對(duì)合同關(guān)系進(jìn)行組織、控制、協(xié)調(diào)與監(jiān)督，以保護(hù)合同當(dāng)事人的合法權(quán)益，妥善處理合同糾紛，防止和制裁違法行為，保證合同順利實(shí)施等一系列管理活動(dòng)的總稱”［1］。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和高校辦學(xué)自主權(quán)的逐步到位，高校作為獨(dú)立法人參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)十分頻繁，合同作為高校和社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活聯(lián)系的橋梁與紐帶作用愈發(fā)重要。加強(qiáng)合同管理，不僅能有效保護(hù)合同當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)益，更能為高校促進(jìn)自身發(fā)展、參與社會(huì)活動(dòng)、開展社會(huì)服務(wù)保駕護(hù)航。因此，各高校必須把合同管理作為學(xué)校管理活動(dòng)中的一項(xiàng)重要工作。

一、加強(qiáng)高校合同管理的重要性

1．加強(qiáng)高校合同管理，是實(shí)施依法治校，規(guī)范辦學(xué)行為的題中應(yīng)有之義

依法治校是依法治國方略在高校辦學(xué)活動(dòng)中的具體要求和體現(xiàn)，是新形勢(shì)下高校辦學(xué)管理的基本方略?！爱?dāng)前，隨著社會(huì)主義民主法治和政治文明建設(shè)的推進(jìn)，教育改革的不斷深化，各級(jí)各類學(xué)校的發(fā)展理念和發(fā)展方式正在發(fā)生深刻變化，迫切需要全面推進(jìn)依法治校、加快建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度”［2］。高校合同作為高校參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要行為，無論在對(duì)外社會(huì)交往還是在內(nèi)部的管理過程中，都是高校實(shí)施依法治校的重要內(nèi)容。高校通過簽訂經(jīng)濟(jì)合同，明確雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系并依法履行合同，已經(jīng)成為高校對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往的一種重要方式，例如在合作辦學(xué)、資產(chǎn)采購、工程建設(shè)等領(lǐng)域。在學(xué)校的內(nèi)部管理活動(dòng)中，高校與教職員工的人事聘用合同、勞務(wù)合同，高校與校內(nèi)各機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)權(quán)限、責(zé)任承擔(dān)等內(nèi)容也需要通過合同的方式來加以確定。因此，高校合同已經(jīng)滲透到高校管理的各個(gè)領(lǐng)域，加強(qiáng)高校合同管理，是高校規(guī)范辦學(xué)行為，實(shí)施依法治校的客觀要求。

2．加強(qiáng)高校合同管理，是提高高校管理水平和辦學(xué)能力的迫切需要

由于受傳統(tǒng)思想觀念的影響，在處理學(xué)校對(duì)外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)生的重大問題時(shí)，高校仍然熱衷于采用行政管理的手段，忽視市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，漠視國家的法律法規(guī)政策，結(jié)果導(dǎo)致教育管理者決策具有很大的“人治”痕跡，違法違規(guī)現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。受此影響，在高校管理中，部分管理人員法制意識(shí)淡薄，對(duì)合同管理不夠重視，認(rèn)為合同只是一種形式。加強(qiáng)高校合同管理，對(duì)于高校管理者而言，可以有效增強(qiáng)其法制意識(shí)，提高其依法辦事、預(yù)防法律風(fēng)險(xiǎn)能力;對(duì)于高校而言，更是學(xué)校適應(yīng)加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家要求，發(fā)揮法治在學(xué)校管理中的重要作用，提高學(xué)校治理法治化、科學(xué)化水平的迫切需要。

3．加強(qiáng)高校合同管理，是擴(kuò)大高校自主權(quán)，有效參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的必然要求

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，高等教育統(tǒng)一由國家教育行政部門或者業(yè)務(wù)部門投資興辦，高校統(tǒng)一接受教育行政部門的領(lǐng)導(dǎo)，高校作為一個(gè)“小社會(huì)”，基本上處于一個(gè)相對(duì)封閉的狀態(tài)，很少參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。后來隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，行政部門逐步放松了對(duì)高校的行政管理，高校逐步獲得一定的自主辦學(xué)權(quán)，或多或少地開始對(duì)外參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，越來越需要通過簽訂經(jīng)濟(jì)合同明確學(xué)校和相對(duì)方的權(quán)利義務(wù)。加強(qiáng)合同管理，規(guī)范合同的簽訂、履行，使高校作為民事主體在參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中獲得更大的自主權(quán)，擺脫傳統(tǒng)的政府附屬機(jī)構(gòu)的意識(shí)，能擴(kuò)大社會(huì)經(jīng)濟(jì)交往的深度和廣度，更靈活地參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，提高為社會(huì)服務(wù)的能力。

4．加強(qiáng)高校合同管理，是提高高校風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，維護(hù)合法權(quán)益的客觀要求

高校合同作為高校參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要紐帶和橋梁，規(guī)定了高校必須履行的義務(wù)以及違約應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，如果在簽訂經(jīng)濟(jì)合同中，對(duì)法律法規(guī)的研究不夠，沒有仔細(xì)斟酌合同的具體條款，沒有全面審核合同的文本，沒有約定合同產(chǎn)生爭議時(shí)的違約責(zé)任，必然會(huì)給高校帶來不必要的經(jīng)濟(jì)損失，影響高校的社會(huì)聲譽(yù)。因此，加強(qiáng)高校合同管理，從合同的簽訂環(huán)節(jié)加以防范，履行過程加以控制，出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)及時(shí)應(yīng)對(duì)，能有效保障和維護(hù)高校的合法權(quán)益。

二、我國高校合同管理中存在的主要問題

1．高校行政管理人員素質(zhì)參差不齊，法制意識(shí)相對(duì)淡薄

隨著依法治國方略的逐步實(shí)施，我國公民的法制意識(shí)逐步增強(qiáng)，但是“由于受高等教育是政府附屬物的慣性思維影響，部分高校管理人員中還存在著法制意識(shí)不強(qiáng)、法制觀念淡薄的現(xiàn)象，無法適應(yīng)新時(shí)期高校工作的需要”［3］。他們?cè)趯?shí)際工作中，往往更傾向于采用行政命令的方式處理高校管理過程中出現(xiàn)的問題，而忽視了法律的思維和方式或者根本就不具有法律意識(shí)，在高校合同管理中尤其如此，他們意識(shí)不到高校簽訂合同對(duì)于保障學(xué)校合法權(quán)益的重要意義。如果合同管理者本身就不了解合同的基本條款，不具有專業(yè)的法律知識(shí)，不具有強(qiáng)烈的法制意識(shí)，那么，高校合同管理肯定形同虛設(shè)。

2．高校內(nèi)部管理職權(quán)模糊不清，合同管理的機(jī)構(gòu)比較混亂

新中國成立后，我國的高等教育體制照搬了“蘇聯(lián)模式”，長期以來，高校作為政府的附屬物，行政機(jī)關(guān)對(duì)高校的管理以行政管理為主，學(xué)校幾乎沒有自主辦學(xué)權(quán)，在學(xué)校內(nèi)部，管理體制也是下級(jí)服從上級(jí)的權(quán)力模式，行政機(jī)構(gòu)比較龐大，各部門之間職權(quán)不清、分工模糊。具體到高校合同管理，部分高校還沒有設(shè)立專門的合同管理機(jī)構(gòu)，對(duì)各部門簽訂的合同沒有明確的指導(dǎo)或者監(jiān)督機(jī)構(gòu)，這就導(dǎo)致各部門都可以學(xué)校的名義簽訂合同，但是如果合同執(zhí)行出現(xiàn)問題，各部門又都退避三舍，最后只能由學(xué)校來承擔(dān)不利后果。部分高校雖然設(shè)置了合同管理機(jī)構(gòu)，但在實(shí)際工作中往往僅限于合同的登記備案，并不能真正對(duì)合同的簽訂、履行過程進(jìn)行監(jiān)督。

3．高校的制度化建設(shè)進(jìn)程緩慢，合同管理的制度有待加強(qiáng)

制度化建設(shè)是發(fā)展現(xiàn)代高等教育的必然要求，但是由于我國高校制度化建設(shè)的起步較晚，高校行政管理者往往采用上級(jí)命令或者個(gè)人權(quán)威來處理學(xué)校發(fā)展進(jìn)程中的重大問題，沒有完善的制度可循。有的高校雖然建立了相關(guān)制度，但是由于這些制度或者沒有與法律、法規(guī)保持一致，或者沒有結(jié)合學(xué)校實(shí)際不具有可操作性，沒有真正發(fā)揮制度的規(guī)范作用。高校合同管理制度更是如此，合同的審簽、備案、執(zhí)行監(jiān)督都沒有具體的制度，造成了合同管理比較混亂的現(xiàn)狀。

三、加強(qiáng)高校合同管理的幾點(diǎn)對(duì)策

1．觀念層面:提高依法治校理念，明確合同管理是依法治校實(shí)現(xiàn)的重要途徑，從思想觀念上重視高校合同管理

依法治校是依法治國方針在教育領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，是適應(yīng)教育發(fā)展新形勢(shì)，提高管理水平與效益，實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的重要保障。高校管理者尤其是高層管理者一定要增強(qiáng)法制意識(shí)，自覺運(yùn)用法律方式和手段來管理學(xué)校事務(wù)。高校合同是學(xué)校作為獨(dú)立法人行使民事權(quán)利和參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本手段，是保障學(xué)校合法權(quán)益的重要方式，是依法治校實(shí)現(xiàn)的重要途徑。合同管理者首先要在思想上高度重視合同管理，要自覺適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，樹立法制意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。其次，高校要通過培訓(xùn)、座談或者經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)等形式積極開展合同法律知識(shí)的宣傳教育活動(dòng)，引導(dǎo)大家認(rèn)真學(xué)習(xí)合同法、教育法、公司法等相關(guān)法律知識(shí)，掌握合同簽訂和管理的方法和技巧，提高合同管理的質(zhì)量。最后，合同管理者要積極探索合同管理的新思路、新機(jī)制，使合同管理事務(wù)逐漸規(guī)范有序，保障學(xué)校在對(duì)外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的合法權(quán)益。

2．制度層面:加強(qiáng)合同管理體系和制度建設(shè)，完善合同履行監(jiān)督機(jī)制，確保合同管理落到實(shí)處

“不以規(guī)矩，無以成方圓。合同的規(guī)范管理需要一套健全的規(guī)章制度體系”［4］。建立和完善現(xiàn)代大學(xué)制度，是依法治校的基礎(chǔ)，也是加強(qiáng)合同管理的基礎(chǔ)。只有法制化、科學(xué)化、制度化的實(shí)施機(jī)制作為制度保障，合同管理才能真正發(fā)揮作用。因此，各高校要依據(jù)法律法規(guī)結(jié)合本學(xué)校的實(shí)際情況，制定一套切實(shí)可行的管理制度，減少合同糾紛。合同管理制度是高校管理制度的重要組成部分，健全和完善合同管理制度，主要包括:一是合同簽署的報(bào)告制度。校內(nèi)各業(yè)務(wù)部門簽訂合同時(shí)，首先要向?qū)W校提出申請(qǐng)，闡明簽訂合同的理由，經(jīng)有關(guān)部門提出意見后報(bào)領(lǐng)導(dǎo)審批后，才可以著手合同簽訂的準(zhǔn)備工作。二是合同簽署的委托授權(quán)制度。合同是具有獨(dú)立法人資格的高校參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要途徑，合同簽訂必須由具有法人資格的高校簽訂。因此，校內(nèi)各部門對(duì)外簽訂合同時(shí)，必須得到學(xué)校的授權(quán)，未經(jīng)授權(quán)，校內(nèi)任何部門或者個(gè)人不得以學(xué)校的名義對(duì)外簽訂合同。授權(quán)必須明確代理權(quán)限以及有效期限。三是合同的審簽制度。以學(xué)校名義對(duì)外簽訂合同，必須要經(jīng)過學(xué)校有關(guān)部門的審查與會(huì)簽。通常來說，一份經(jīng)濟(jì)合同要經(jīng)過財(cái)務(wù)部門、技術(shù)部門和法律事務(wù)部門的會(huì)簽。財(cái)務(wù)部門主要負(fù)責(zé)對(duì)合同財(cái)務(wù)條款的審查，技術(shù)部門則要對(duì)合同中涉及本部門業(yè)務(wù)的條款進(jìn)行可行性審查，法律事務(wù)部門主要負(fù)責(zé)對(duì)合同的合法性、合規(guī)性進(jìn)行審查。四是合同履行的監(jiān)督制度?！昂贤炗喓螅芊竦玫酵耆男?，是否發(fā)生合同糾紛以及如何處理合同糾紛，這就需要建立合同的監(jiān)督履行制度”［5］。合同承辦部門在簽訂合同后，應(yīng)按照合同約定誠實(shí)信用全面履行合同規(guī)定的義務(wù)。五是合同的歸檔制度。合同簽署是高校參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要手段，規(guī)定著學(xué)校的權(quán)利和義務(wù)，是十分重要的文檔資料。合同簽訂后，承辦部門應(yīng)及時(shí)將合同及背景材料存檔。

3．組織層面:設(shè)立專門的合同管理機(jī)構(gòu)，為合同管理提供組織上的保障

加強(qiáng)合同管理，機(jī)構(gòu)設(shè)置是關(guān)鍵，高校應(yīng)設(shè)置專門的管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)合同管理。結(jié)合我國高等教育的發(fā)展實(shí)際，成立法律事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組或者合同管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，具體負(fù)責(zé)依法治校各方面的法律事務(wù)，尤其是合同的管理工作。該領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)由分管校領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，包括學(xué)校辦公室、財(cái)務(wù)處、審計(jì)處、資產(chǎn)處以及法學(xué)領(lǐng)域的專家學(xué)者等，該領(lǐng)導(dǎo)小組的常設(shè)機(jī)構(gòu)為法律事務(wù)辦公室，具體負(fù)責(zé)合同的形式審查和實(shí)質(zhì)審查，參與招標(biāo)談判工作，審查合同文本的合法性、嚴(yán)謹(jǐn)性及可行性，并牽頭負(fù)責(zé)合同的會(huì)簽、監(jiān)督、歸檔等管理工作。鑒于合同管理工作的專業(yè)性，法律事務(wù)辦公室應(yīng)有法學(xué)背景的行政管理人員，必要時(shí)應(yīng)聘請(qǐng)律師事務(wù)所來加強(qiáng)合同的合法性審查。

加強(qiáng)合同管理，既是進(jìn)一步提高依法治校水平，保障學(xué)校的合法權(quán)益有效切入點(diǎn)，又是擴(kuò)大高校對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往、提高社會(huì)服務(wù)水平的必然要求。因此，高校管理者一定要增強(qiáng)法治意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，規(guī)范做好合同管理工作，為我國高等教育事業(yè)的發(fā)展提供保障。

［1］史為業(yè).高校合同管理的路徑探析［J］.會(huì)計(jì)之友，2010(10).

［2］教育部.全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要［Z］.2012.

［3］段艷華.論高校合同的法律風(fēng)險(xiǎn)管理［J］.西南科技大學(xué)高教研究，2010(4).

［4］趙化建.高校合同管理現(xiàn)狀及對(duì)策研究［J］.法制與經(jīng)濟(jì)，2012(4).

［5］王婧瑤.高校合同管理存在的問題及對(duì)策［J］.價(jià)值工程，2011(17).