我國保險監(jiān)管發(fā)展中存在的問題及對策選擇

張玉杰，張 勍

(1．鐵嶺師范高等專科學(xué)校，遼寧 鐵嶺 112000;2．遼寧大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，遼寧 沈陽 110136)

一、我國保險市場發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，我國保險市場穩(wěn)健發(fā)展，有效防范風(fēng)險，市場秩序趨好，積極發(fā)揮服務(wù)社會經(jīng)濟的重要作用。具體而言，現(xiàn)階段我國保險市場發(fā)展的特點主要體現(xiàn)在以下四個方面:

(一)保險業(yè)務(wù)呈現(xiàn)穩(wěn)健增長的良好態(tài)勢

2013年1－9月，我國保險市場發(fā)展趨勢平穩(wěn)，業(yè)務(wù)增速不斷攀升。保費收入13432.61億元，同比增長11.23%。在財險業(yè)務(wù)方面取得新的突破，保費收入同比增長15.8%，達到4621.3億元，增速同比提高0.9個百分點;在壽險業(yè)務(wù)方面同樣呈現(xiàn)良好態(tài)勢，業(yè)務(wù)發(fā)展企穩(wěn)回升，同比增長6.8%，增速同比提高5個百分點，保費收入達到了7589.4億元。表現(xiàn)最為突出的新單業(yè)務(wù)，一反過去幾年負增長的頹勢，2013年6－9月增速均超過3%;意外險、健康險分別實現(xiàn)保費收入364.4億元、857.5億元，同比增長19.6%和27.9%，其快速增長的態(tài)勢毋庸置疑。

(二)保險公司資金運用收益上升趨勢明顯

2013年下半年，保險公司根據(jù)資本市場的動態(tài)變化，及時調(diào)整資金配置結(jié)構(gòu)，增加權(quán)益類投資比重。截至2013年9月底，保險公司資金運用余額為74158.9億元，與年初相比增長了8.2%;資金運用收益總計達到2724.2億元，收益率同比上升1.5個百分點，達到3.82%。資金投向與上半年相比，有所調(diào)整。銀行存款和債券等固定收益類投資金額為55374.7億元，與上半年相比，資金運用余額的占比下降了1.9個百分點，達到74.7%;股票和證券投資基金等權(quán)益類投資占比則比上半年上升了0.12個百分點，達到10.2%，投資金額合計7553.1億元。

(三)保險業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)有所變化

農(nóng)業(yè)保險和責(zé)任保險發(fā)展勢頭良好。2013年1－9月，農(nóng)業(yè)保險保費收入達到267.3億元，同比分別增長28.6%，占財險公司業(yè)務(wù)的比例為5.5%，與上年同期相比增加了0.5個百分點;責(zé)任保險保費收入達到172.8億元，同比增長21.4%，占財險公司業(yè)務(wù)的比例為3.6%，比上年同期增加了0.2個百分點。壽險公司分紅險保費收入同比增長7.1%，達到6766.2億元，占壽險公司業(yè)務(wù)的78.7%，同比下降1個百分點。

(四)充分發(fā)揮風(fēng)險保障作用

2013年1－9月，保險公司賠付支出累計達到4508.8億元，同比增長32.9%，高于保費增速21.7個百分點，增幅比上年同期上升了14.8個百分點。產(chǎn)險業(yè)務(wù)賠款支出2352.1億元，同比增長20.6%。其中，農(nóng)業(yè)保險賠款145.5億元，同比增長38%。在農(nóng)業(yè)保險中，種植業(yè)保險賠款117.5億元，同比增長35.9%;壽險業(yè)務(wù)給付1796.16億元，同比增長55.6%，高于保費增速48.9個百分點;健康險業(yè)務(wù)賠款和給付282.62億元，同比增長29.1%;意外險業(yè)務(wù)賠款77.93億元，同比增長11.92%。

二、我國保險監(jiān)管發(fā)展現(xiàn)狀和存在的主要問題

(一)我國保險監(jiān)管發(fā)展現(xiàn)狀

1.突出風(fēng)險防范的重要作用。防范風(fēng)險是保險監(jiān)管的核心任務(wù)，對我國保險業(yè)可持續(xù)發(fā)展有著深遠的影響，因此，我國保險監(jiān)管將加強風(fēng)險防范特別是系統(tǒng)性區(qū)域性風(fēng)險防范作為突出的重點，采取了一系列的重要措施:首先，強化宏觀審慎監(jiān)管。及時掌握宏觀經(jīng)濟、金融市場動態(tài)變化，分析影響經(jīng)濟金融環(huán)境的相關(guān)因素，根據(jù)情況的變化有針對性地調(diào)整監(jiān)管政策，做到有的放矢，逐步完善我國保險市場宏觀審慎監(jiān)管機制。其次，推動風(fēng)險評估和預(yù)警機制的發(fā)展。特別是突出非現(xiàn)場監(jiān)管的重要作用，及時掌握國際經(jīng)濟金融環(huán)境變化對我國保險業(yè)的沖擊和影響，完善風(fēng)險動態(tài)監(jiān)測體系，利用償付能力分析、壓力測試等先進方法加強風(fēng)險預(yù)測、評估和預(yù)警工作。增強風(fēng)險應(yīng)急處理能力，完善風(fēng)險應(yīng)急預(yù)案體系，不斷提高應(yīng)對風(fēng)險的快速反應(yīng)能力。

2.不斷完善我國第二代償付能力監(jiān)管制度體系整體框架的構(gòu)建。2012年4月，我國正式啟動保險業(yè)第二代償付能力監(jiān)管制度體系的建設(shè)工作。2013年5月，保監(jiān)會主席簽發(fā)了《中國第二代償付能力監(jiān)管制度體系整體框架》。該框架確立了我國保險業(yè)第二代償付能力監(jiān)管制度體系的建設(shè)目標(biāo)和基本原則，強調(diào)定量資本要求、定性監(jiān)管要求、市場約束機制“三支柱”的框架結(jié)構(gòu)，為具體技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的測試提供了可靠的依據(jù)，對我國保險監(jiān)管制度的完善意義重大、影響深遠。

《中國第二代償付能力監(jiān)管制度體系整體框架》特點鮮明，既強調(diào)與保險監(jiān)管國際規(guī)則的一致性，也突出了我國保險監(jiān)管本土化的特征。在與保險監(jiān)管國際規(guī)則相一致方面，主要包括監(jiān)管基本原則與核心思想與國際監(jiān)管規(guī)則趨同、“三支柱”框架結(jié)構(gòu)涵蓋定性監(jiān)管、定量監(jiān)管和市場約束等內(nèi)容，反映了國際償付能力監(jiān)管模式的最新發(fā)展趨勢和方向。同時，與銀行業(yè)“巴塞爾協(xié)議”的監(jiān)管要求相適應(yīng)。在突出我國保險監(jiān)管本土化的特征方面，一是強調(diào)全國統(tǒng)一監(jiān)管，與發(fā)達國家的分散監(jiān)管體制區(qū)別明顯，有利于簡化監(jiān)管機構(gòu)、降低監(jiān)管成本、提升監(jiān)管效率;二是強調(diào)我國作為新興市場監(jiān)管體系的特征，重視定性監(jiān)管協(xié)同作用的發(fā)揮，強調(diào)監(jiān)管政策的可操作性、市場適應(yīng)性，注重監(jiān)管政策的執(zhí)行效果;三是突出風(fēng)險導(dǎo)向，兼顧價值。該整體框架強調(diào)以風(fēng)險為導(dǎo)向，重視對風(fēng)險的預(yù)測、識別和防范，特別是強調(diào)對系統(tǒng)性區(qū)域性風(fēng)險的防范。在此基礎(chǔ)上兼顧保險業(yè)資本使用效率，推動保險公司個體價值的增加和保險行業(yè)整體核心競爭力的提升。

3.進一步加大消費者權(quán)益保護工作的力度。2011年10月，保監(jiān)會頒布《關(guān)于設(shè)立保險消費者權(quán)益保護局及對部分內(nèi)設(shè)機構(gòu)職責(zé)、處室設(shè)置進行調(diào)整的通知》，標(biāo)志著我國保險消費者權(quán)益保護局正式成立。這是我國在金融監(jiān)管領(lǐng)域成立的第一個消費者權(quán)益保護機構(gòu)。2011年11月，保監(jiān)會開展了一系列有關(guān)保險消費者權(quán)益保護的調(diào)研工作。2012年1月，保監(jiān)會印發(fā)《關(guān)于做好保險消費者權(quán)益保護工作的通知》，全面部署保險消費者權(quán)益保護工作。2012年3月，保監(jiān)會要求各省市保監(jiān)局全面建立社會監(jiān)督員制度，增強社會監(jiān)督力度。2012年12月，最高人民法院與中國保監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)通知，決定在全國30余個省、市、自治區(qū)建立保險糾紛訴訟與調(diào)解對接機制試點，有效保護保險消費者權(quán)益，及時地解決各類矛盾糾紛。

2013年，我國保險監(jiān)管在進一步加大消費者權(quán)益保護工作力度方面，繼續(xù)推進解決銷售誤導(dǎo)和理賠難等難題。推進保險產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，完善保險服務(wù)監(jiān)管的措施，規(guī)范最低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。進一步健全保險糾紛調(diào)節(jié)和處理機制，完善糾紛處理中跨行業(yè)機構(gòu)間溝通協(xié)調(diào)和信息共享機制。促進保險市場經(jīng)營主體提高服務(wù)質(zhì)量和水平，加大對保險市場經(jīng)營主體服務(wù)承諾履行的監(jiān)督力度。強化對保險知識的普及和宣傳工作，推動保險消費者教育工作的深化。

4.有效規(guī)范保險市場秩序。針對虛列手續(xù)費、虛假理賠、不真實提取準(zhǔn)備金等突出問題，深入開展綜合治理，整治各類非理性競爭行為。加強綜合性檢查，重點關(guān)注償付能力、資金安全和準(zhǔn)備金提取等內(nèi)容。針對重點領(lǐng)域和重點企業(yè)，充分發(fā)揮現(xiàn)場檢查的監(jiān)督作用，嚴(yán)格處罰各項違規(guī)違法行為，提高市場行為監(jiān)管的有效性，為我國保險業(yè)發(fā)展提供良好的環(huán)境和條件。

(二)我國保險監(jiān)管發(fā)展中存在的主要問題

1.保險監(jiān)管模式選擇不合理。保險監(jiān)管制度變遷的路徑表明，保險監(jiān)管模式包括市場行為監(jiān)管和償付能力監(jiān)管。發(fā)達國家保險監(jiān)管模式選擇呈現(xiàn)強化償付能力監(jiān)管、放松市場行為監(jiān)管的趨勢。我國保險監(jiān)管以強調(diào)政府監(jiān)管為主，保監(jiān)會在監(jiān)管體系中，占據(jù)了核心的地位，發(fā)揮了主導(dǎo)的作用，對保險市場行為進行了全程監(jiān)管。近年來，我國保險監(jiān)管的基本原則是既不斷強化償付能力監(jiān)管，也加大了對市場行為的監(jiān)管力度，形成了雙管齊下、并駕齊驅(qū)的格局。在保險市場發(fā)展的初級階段，這樣的監(jiān)管模式有利于維護市場秩序、規(guī)范市場主體的經(jīng)營行為，創(chuàng)造良好的競爭環(huán)境，但隨著保險市場的不斷發(fā)展，這種監(jiān)管格局的弊端逐漸顯露出來。

在這一監(jiān)管模式下，我國保險行政審批內(nèi)容過于煩瑣。當(dāng)前，我國對保險市場行為的監(jiān)管突出表現(xiàn)為加強市場行為監(jiān)管的有效性和針對性。保監(jiān)會的行政審批內(nèi)容過多，涵蓋保險費率的厘定、營業(yè)場所的變更、分支機構(gòu)的設(shè)立、合同條款的內(nèi)容。無論在市場準(zhǔn)入方面、經(jīng)營內(nèi)容方面，監(jiān)管要求都較為嚴(yán)格。如保險公司的注冊資本最低限額為實繳貨幣資本2億元，不允許保險公司同時兼營財產(chǎn)保險和人身保險業(yè)務(wù)等等。在審批過程中，監(jiān)管機構(gòu)牽扯了較多的人力、物力、財力，由于自身資源的有限，可能影響償付能力監(jiān)管的力度或由于監(jiān)管資源的匱乏，導(dǎo)致監(jiān)管真空的出現(xiàn)。同時對保險市場行為的監(jiān)管要求過于嚴(yán)苛，可能導(dǎo)致市場經(jīng)營主體對償付能力監(jiān)管忽視，盲目追求保險業(yè)務(wù)規(guī)模的擴張，忽略成本費用的控制，從而為保險市場持續(xù)、健康發(fā)展埋下隱患。

需要注意的是，保險市場行為監(jiān)管從維護市場秩序和保護消費者利益的角度，更多的是一種被動型的事后監(jiān)管，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，治標(biāo)而不治本。這種監(jiān)管在經(jīng)營主體實施違規(guī)經(jīng)營行為之前難以采取行動。而且保險市場行為監(jiān)管無法有效防范保險公司破產(chǎn)這一對保險消費者利益最大的侵害。

2.未能理清保險產(chǎn)品定價機制與保險監(jiān)管的內(nèi)在聯(lián)系。現(xiàn)階段保險市場飽受詬病的主要問題如保險理賠難、銷售誤導(dǎo)等，消費者反映非常強烈，就就其本質(zhì)而言，上述問題的存在往往都與產(chǎn)品本身的不合理性特別是定價機制存在的問題有著千絲萬縷的聯(lián)系。我國保險產(chǎn)品定價缺乏靈活性，使費率傳導(dǎo)機制無法有效發(fā)揮作用，未能真實反映市場供求關(guān)系。很多國家的保險監(jiān)管機構(gòu)考慮到保險合同自身高度的復(fù)雜性和專業(yè)性，往往通過對保險產(chǎn)品實施監(jiān)管來保護保險消費者的合法權(quán)益。目前，我國對保險產(chǎn)品的監(jiān)管體系有待完善，產(chǎn)品監(jiān)管資源嚴(yán)重不足。今后應(yīng)明確保險產(chǎn)品監(jiān)管的內(nèi)容、方法，突出體現(xiàn)保護消費者權(quán)益的特點，強調(diào)穩(wěn)步推進費率形成機制改革，使保險費率水平趨于合理。推動保險產(chǎn)品定價機制的健全和完善，積極鼓勵保險產(chǎn)品創(chuàng)新，滿足消費者多樣化保險需求。

3.分業(yè)監(jiān)管體制無法適應(yīng)未來保險業(yè)混業(yè)發(fā)展趨勢的要求。在我國金融監(jiān)管體系中，長期以來始終堅持“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)管理”的基本原則，證監(jiān)會、保監(jiān)會和銀監(jiān)會三駕馬車并駕齊驅(qū)，分工明確、各司其職。這一方式的優(yōu)點在于重點突出、針對性強，各類監(jiān)管機構(gòu)在自己的監(jiān)管領(lǐng)域中優(yōu)勢明顯。缺點在于在經(jīng)濟金融一體化、全球化的發(fā)展趨勢下，各類金融業(yè)務(wù)相互滲透，銀行、保險、證券混業(yè)經(jīng)營成為主流。我國保險監(jiān)管分業(yè)監(jiān)管的模式，可能帶來監(jiān)管資源的重復(fù)使用和浪費，導(dǎo)致監(jiān)管重復(fù)或監(jiān)管真空的存在，監(jiān)管成本上升，監(jiān)管效率下降，無法適應(yīng)保險業(yè)未來混業(yè)發(fā)展的要求。

4.保險監(jiān)管法律法規(guī)體系有待完善?，F(xiàn)階段，我國保險監(jiān)管法律法規(guī)制度尚不健全，缺乏系統(tǒng)性和全面性，具體表現(xiàn)為:不同級別、不同層次的法規(guī)制度存在沖突，同級別的監(jiān)管規(guī)范協(xié)調(diào)性有待提升。保險監(jiān)管的法律體系內(nèi)容尚不全面，格式不盡規(guī)范，相關(guān)的規(guī)章制度、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不平衡，無法完全適應(yīng)保險監(jiān)管的要求，不利于我國保險業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展。今后為完善我國保險監(jiān)管法律法規(guī)體系，需要對法律體系的漏洞查缺補漏，填補空白，更好地為保險市場和保險監(jiān)管服務(wù)。同時，整合完善各級別規(guī)章制度，提高其協(xié)調(diào)性和針對性。完善規(guī)范性文件的審核制度，提高規(guī)范性文件制定過程的公開性。對保險監(jiān)管規(guī)范中涉及的違法違規(guī)行為，進一步明確法律責(zé)任，形成保險法規(guī)制度體系不斷健全的長效機制。

5.保險行業(yè)自律組織和社會監(jiān)督機構(gòu)作用發(fā)揮有限。從發(fā)達國家保險監(jiān)管的經(jīng)驗來看，多層次的保險監(jiān)管體系由政府監(jiān)督、行業(yè)自律和社會監(jiān)督共同組成，三者缺一不可。在我國，由于行業(yè)自律組織和社會監(jiān)督機構(gòu)建立時間相對較晚，社會公眾缺乏對上述機構(gòu)的了解和認識，導(dǎo)致二者在監(jiān)管體系中影響較小。目前，我國保險監(jiān)管突出強調(diào)保監(jiān)會作為政府監(jiān)管部門的核心地位和主導(dǎo)作用，而行業(yè)自律組織和社會監(jiān)督機構(gòu)的作用并不顯著。

三、完善我國保險監(jiān)管體系的對策建議

(一)充分發(fā)揮保險償付能力監(jiān)管的核心作用

我國保險監(jiān)管體系在完善的過程中，應(yīng)根據(jù)保險市場發(fā)展水平、市場特點以及宏觀經(jīng)濟環(huán)境來選擇保險監(jiān)管的內(nèi)容、范圍以及模式。因地制宜建立和完善與保險市場和保險制度相適應(yīng)的保險監(jiān)管體系。充分發(fā)揮保險償付能力監(jiān)管的核心作用，完善相應(yīng)的保險監(jiān)管法律法規(guī)，明確監(jiān)管目標(biāo)、優(yōu)化監(jiān)管規(guī)則，將政府監(jiān)管限定在對核心內(nèi)容的監(jiān)管上，理清監(jiān)管邊界，采取多樣化的監(jiān)管方式和手段，促進償付能力監(jiān)管真正發(fā)揮作用，建立有效的保險監(jiān)管制度。

(二)促進市場經(jīng)營主體公司治理結(jié)構(gòu)的完善

如果保險市場經(jīng)營主體自律機制健全，內(nèi)控嚴(yán)密、制度健全，公司治理結(jié)構(gòu)完善，將不會選擇違法違規(guī)的市場行為。因此，完善市場經(jīng)營主體的公司治理結(jié)構(gòu)，有助于保險監(jiān)管關(guān)口的前移，有利于提高保險監(jiān)管效率、降低保險監(jiān)管成本。同時，市場經(jīng)營主體具備完善的公司治理結(jié)構(gòu)，能夠提高公司的靈敏度，對瞬息萬變的市場現(xiàn)象及時做出反應(yīng)，發(fā)現(xiàn)其中的機遇與風(fēng)險，從而做好風(fēng)險的預(yù)警與防范。

(三)加強行業(yè)自律監(jiān)督

根據(jù)發(fā)達國家保險監(jiān)管的經(jīng)驗，充分發(fā)揮行業(yè)組織的自律功能，有助于強化保險監(jiān)管的市場約束、完善監(jiān)管體系建設(shè)。為加強我國保險行業(yè)協(xié)會的監(jiān)督作用，應(yīng)完善其機構(gòu)設(shè)置、明確其道德準(zhǔn)則，通過詳細、全面、針對性強，具有可操作性的市場規(guī)范和監(jiān)察程序約束市場經(jīng)營主體。對市場經(jīng)營主體違規(guī)經(jīng)營行為的監(jiān)督監(jiān)察方式和懲罰措施，應(yīng)設(shè)計合理，確保其有效性，實現(xiàn)和政府監(jiān)管的相輔相成，相互補充，填補政府監(jiān)管的空白地帶，促進保險監(jiān)管體系的完善和健全。

(四)加強信息披露制度的建設(shè)

就保險監(jiān)管而言，完善的信息披露制度有利于保護保險消費者的權(quán)益，加強投資者和消費者對市場主體經(jīng)營行為的外部監(jiān)督，有利于監(jiān)管機構(gòu)維護保險市場秩序，促進保險業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展。只有建立了完善的信息披露制度，市場主體才會在這一制度體系的約束下對公司相關(guān)信息進行真實、全面、客觀的披露。在信息披露制度中應(yīng)清晰地界定保險信息披露的范圍、程序、內(nèi)容、時效和相關(guān)責(zé)任。上述規(guī)定既要借鑒國外成功經(jīng)驗，與國際通行慣例接軌，也另一方面應(yīng)考慮我國保險市場發(fā)展的具體情況，符合我國國情，體現(xiàn)本土化的特征。針對信息披露中的違規(guī)行為，應(yīng)加大懲罰力度。對披露虛假信息、隱瞞應(yīng)披露的重要事項，誤導(dǎo)投資者和消費者，給當(dāng)事人造成重大經(jīng)濟損失的市場主體，保險監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)依法追究其責(zé)任。在信息披露建設(shè)中，應(yīng)充分發(fā)揮社會中介機構(gòu)的作用，積極促進信用評級機構(gòu)、會計師事務(wù)所、審計師事務(wù)所、精算師事務(wù)所等社會中介機構(gòu)的發(fā)展，推動中介機構(gòu)積極參與保險信息披露過程的各個環(huán)節(jié)，從而建立保險信息披露的社會監(jiān)督機制。

(五)推動保險監(jiān)管文化建設(shè)

強化保險監(jiān)管文化建設(shè)，是推動保險監(jiān)管工作取得突破、提升保險監(jiān)管效率的有力措施，是促進保險市場繁榮發(fā)展的重要途徑。在這一過程中，能充分發(fā)揮文化在保險監(jiān)管中的激勵、凝聚和導(dǎo)向作用，為保險業(yè)發(fā)展提供強有力的精神支持。

保險監(jiān)管的核心價值理念是監(jiān)管文化的靈魂。2013年3月，保監(jiān)會正式發(fā)布保險監(jiān)管核心價值理念，即“為民監(jiān)管、依法公正、科學(xué)審慎、務(wù)實高效”。這一核心價值理念，確立了保險監(jiān)管的根本宗旨、基本原則、精神要義和時代要求。要加強監(jiān)管文化建設(shè)，就應(yīng)將這一核心價值理念充分融入到保險監(jiān)管的各個環(huán)節(jié)，滲透到監(jiān)管評價體系中，通過強化制度執(zhí)行，確保保險監(jiān)管核心價值理念的貫徹落實，使其成為監(jiān)管主體普遍認同、嚴(yán)格遵守的價值取向和行為準(zhǔn)則。將保險監(jiān)管的核心價值理念和具體的監(jiān)管工作有機結(jié)合在一起，成為推動保險監(jiān)管發(fā)展的內(nèi)生動力和力量源泉。通過監(jiān)管文化建設(shè)，改進監(jiān)管隊伍的工作作風(fēng)，充分發(fā)揮團隊協(xié)作精神，增強監(jiān)管工作的使命感、責(zé)任感、榮譽感，提高依法履職的能力。通過監(jiān)管文化建設(shè)的規(guī)范化、制度化，來發(fā)揮其激勵和導(dǎo)向作用，推動監(jiān)管文化建設(shè)工作長期持續(xù)開展，建立健全監(jiān)管文化建設(shè)的長效機制。

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