新疆少數(shù)民族牧民定居政策的歷史演變

王江濤

新中國成立以來，為改變傳統(tǒng)的牧業(yè)生產(chǎn)方式，使牧民由游牧走向定居，國家制定了一系列政策?！笆晃濉逼陂g黨中央提出建設(shè)有中國特色的社會主義現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，畜牧業(yè)是農(nóng)業(yè)的重要組成部分，畜牧業(yè)成為牧民的重要增產(chǎn)增收方式，新疆作為牧業(yè)大省，新疆畜牧業(yè)的現(xiàn)代化關(guān)系到邊疆的穩(wěn)定和新疆的發(fā)展。雖然新疆有廣闊的草場和傳統(tǒng)牧業(yè)的經(jīng)驗，但新疆的牧業(yè)現(xiàn)代化還有較長的路要走，而牧民定居是發(fā)展現(xiàn)代牧業(yè)的重中之重。地域環(huán)境決定生產(chǎn)方式，新疆處于干旱半干旱地區(qū)，造就了新疆自古以來就是以游牧業(yè)為主要的生產(chǎn)方式。數(shù)千年來新疆各族人民在這片土地上繁衍生息，過著傳統(tǒng)的游牧生活。經(jīng)濟(jì)進(jìn)步促進(jìn)社會的發(fā)展，社會的發(fā)展又推動著生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變。新中國成立后，新疆少數(shù)民族牧民的生活方式就開始由游牧方式向定居半定居轉(zhuǎn)變。迄今為止，新疆少數(shù)民族牧民定居取得了比較豐碩的成果，其中黨和國家的政策起到了巨大的引導(dǎo)作用。

一、新疆少數(shù)民族游牧特點

新疆少數(shù)民族自古以來過著逐水草而居的游牧生活，他們居住的是易于拆卸的帳篷，這是由于需要頻繁搬家，住房就必須是能夠隨意移動的活動房，古代稱這種住房為“穹廬”“氈帳”等，俗稱氈房”“帳房”等；牛羊是他們的生產(chǎn)對象，牛羊的多少、是否興旺是他們生活是否富足的體現(xiàn)。他們每年的生活方式大致可以分為兩個階段：夏牧場階段和冬牧場階段。夏牧場階段是指每年的6月至9月，牧民們就會匯聚到這里，支起帳篷放牧和生活。夏牧場一般為高山地區(qū)，面積大、牧草豐茂、草質(zhì)好、載畜量大、氣候涼爽，是牲畜育肥的好地方。夏季牧場一般可利用60-120天，是牧民進(jìn)行牧業(yè)生產(chǎn)的最好時光，為了使牛羊快速的生長，牧民趕著牛羊過著逐水草而居的生活。

二、少數(shù)民族定居政策發(fā)展歷程

新中國成立以后，國家為改變牧區(qū)的落后狀況和維護(hù)邊疆地區(qū)的穩(wěn)定，制定了一系列的牧民定居政策，并不斷根據(jù)歷史現(xiàn)實進(jìn)行調(diào)整。截止到“十一五”計劃完成時，新疆牧區(qū)大部分牧民實現(xiàn)了定居，牧民定居政策取得了可觀的成效。

1.50年代牧民定居政策的提出。新中國成立后，社會上興起牧業(yè)落后”的觀念，為改變牧民落后的生方式和增加收入、照顧牧民生活，國家提出了牧民定居觀念，制定了相關(guān)政策，并多次在黨和國家重要會議上提及。如，周恩來在1950年6月的《關(guān)于西北地區(qū)的民族工作》中提出：“應(yīng)該照顧牧民生活，讓他們逐步由游牧走向定居”[1]。

有些干部武斷地認(rèn)為游牧是落后的生產(chǎn)方式，不利于社會主義建設(shè)，盲目地提倡牧民放棄游牧走向定居，牧業(yè)生產(chǎn)遭到嚴(yán)重破壞。尼勒克縣吉仁臺鄉(xiāng)二大隊在1952年有253牧民，到1954年有89戶牧民放棄游牧走向定居，牧業(yè)生產(chǎn)遭到大幅度破壞。50年代后伴隨著“一化三改”，新疆牧業(yè)走向合作化道路，1956年新疆牧業(yè)基本實現(xiàn)牧業(yè)生產(chǎn)合作化；但這種一味的“牧業(yè)落后論”造就了重農(nóng)輕牧，一刀切地實行牧民定居嚴(yán)重的挫傷了牧民的積極性，盲目的定居政策給新疆農(nóng)牧業(yè)造成了嚴(yán)重的破壞。究其原因主要有兩點：第一，缺乏牧民定居工作的經(jīng)驗，脫離了實際。第二，大部分干部沒有深入牧區(qū)了解牧民生活現(xiàn)狀，盲目追求政績。但無論如何牧民定居政策的提出是大勢所趨，是牧業(yè)現(xiàn)代化的需要，是提高牧民生活水平的需要。

2.六七十年代牧民定居政策的波動。20世紀(jì)六七十年代全國牧區(qū)進(jìn)入“公社化”時期，牧民定居狀況有了較大幅度的發(fā)展。在這個時期牧民定居政策是在“開荒興農(nóng)”的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，牧民定居政策在不斷的變動中進(jìn)行調(diào)整。在1958年開展的“大躍進(jìn)”活動和1960年開展的“全民大辦糧食”活動中，為了增加糧食產(chǎn)量，新疆牧區(qū)掀起了新一輪的“開荒興農(nóng)”運動。究其原因，一方面，牧區(qū)牧民為了方便農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，逐漸在靠近農(nóng)田的地方建造房屋，走向定居；另一方面，因為推崇“牧業(yè)落后”理論和“全民大辦糧食”運動，大量草場被開墾為農(nóng)田，草場面積大量減少，牧民牲畜數(shù)量大幅度減少?！坝行┠羺^(qū)生產(chǎn)上放棄了‘以牧為主’的方針，認(rèn)為農(nóng)業(yè)先進(jìn)，畜牧業(yè)落后，企圖以農(nóng)業(yè)改造牧業(yè)，變牧業(yè)區(qū)為農(nóng)業(yè)區(qū)，盲目地大量開墾牧區(qū)草原，嚴(yán)重地破壞了牧場，使許多地方畜群的冬春窩子無安排?！盵2]牧區(qū)發(fā)展農(nóng)業(yè)一定程度上也是改變牧區(qū)貧困狀況的必然趨勢，但牧業(yè)生產(chǎn)變動比較大，畜產(chǎn)品產(chǎn)量不穩(wěn)定，造成牧民收入波動較大，一旦發(fā)生自然災(zāi)害，牧民牲畜遭到嚴(yán)重?fù)p失，牧民生活將陷入極端困難的境地。

70年代初，為改變牧區(qū)生產(chǎn)方式單一、收入來源少的問題，自治區(qū)黨委明確要求：“逐步建立飼料基地，修建棚圈，創(chuàng)造人工養(yǎng)畜的條件”“改變逐水草放牧、安于做大自然奴隸的狀態(tài)”“牧業(yè)隊有條件的要發(fā)展些農(nóng)業(yè)，逐步做到口糧、飼料自給”并且要求保護(hù)草原，嚴(yán)格制止亂開草場。但牧業(yè)隊口糧自給較為困難，國家對牧區(qū)實行糧食“一定五年”的政策后，則要求“以農(nóng)促牧”。[3]在新的牧民政策下，部分牧民在有些地方建立磚瓦材質(zhì)的房屋，發(fā)展成為半農(nóng)半牧的半定居狀態(tài)，牲畜的過冬草料和牧民的口糧有了保障，牧民收入來源交易前有了以前相比有了較大幅度的提高，但這種生活方式的牧民只占牧民總量的20%-30%。

為保證牧業(yè)的發(fā)展，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。1975年召開了全國牧區(qū)畜牧業(yè)工作會議，這次會議的主要以議程是“禁止開荒，保護(hù)牧場”。在這項政策的引導(dǎo)下，牧區(qū)牧民盡管已經(jīng)在定居點建立了房屋，為了實行牧場的輪換，牧民又重新回到了定期更換牧場、逐水草而居的游牧生活，這實質(zhì)上和50年代以前的定居游牧沒有差別。

3.改革開放后牧民定居政策的確定。改革開放后，在包產(chǎn)到戶政策實施的背景下，1983-1984年新疆牧區(qū)也開始了對牧區(qū)的改革，改變公社化的生產(chǎn)方式，由牧民承包草場和牲畜進(jìn)行生產(chǎn)，牧民獲得草場的使用權(quán)。新疆1986年召開“加快發(fā)展北疆牧區(qū)經(jīng)濟(jì)工作會議”，自治區(qū)黨委和人民政府確定了牧民定居的方向，“提出了應(yīng)該從實際出發(fā)，因地制宜，量力而行，逐步實施并且在統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、大分散、小集中、有利于生產(chǎn)的思想指導(dǎo)下安排定居的原則，還作了規(guī)劃部署”[4]。1986年召開的新疆維吾爾自治區(qū)牧區(qū)工作會議和1987年召開的全國牧區(qū)會議確定以建設(shè)牧民定居點和建立相關(guān)輔助設(shè)施的方式，確保定居點達(dá)到有水源、有道路、有住房、有牲畜、有棚圈、有耕地、有草場、有學(xué)校、有醫(yī)院、有文化與技術(shù)推廣站的“十有”目標(biāo)?！熬盼濉逼陂g制定了保證定居點“三通”“四有”“五配套”“三化”“兩不轉(zhuǎn)”目標(biāo)。并按照“三通四有五配套”“兩不轉(zhuǎn)”的要求，切實改善草料地配套水利設(shè)施、人畜飲水、牧道及公共事業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施條件，積極促進(jìn)草畜平衡，使牧民定居工程發(fā)揮了綜合效益。在自治區(qū)統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)下，新疆牧民定居工作得到切實的實施，1990年定居半定居牧民占總牧戶的 43.3%，“1994年達(dá)到49%”[5]?！熬盼濉庇媱澠陂g達(dá)到80%[6]。在這一時期新疆的牧民定居政策得到長足的發(fā)展。

4.新世紀(jì)牧民定居政策的推進(jìn)。牧民定居經(jīng)過改革開放二十余年的發(fā)展，對新世紀(jì)新疆牧民定居提出了更高的要求?！笆濉庇媱澴灾螀^(qū)制定了更加深入的牧民定居政策。自治區(qū)黨委和政府要求各級政府要在“三通四有五配套”“兩不轉(zhuǎn)”要求的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)牧民定居點的建設(shè)。確保牧民定居點牧民能夠就近地享受到經(jīng)濟(jì)、醫(yī)療、教育、技術(shù)等方面的基礎(chǔ)設(shè)施。在定居方式上，采取建立集聚式的定居點或靠近公路插花式的安置方式，以方便牧民為主要依據(jù)。溫家寶總理在第十一屆全國人民代表大會中做的政府工作報告提到，牧民定居關(guān)系到邊疆的穩(wěn)定和新農(nóng)村的建設(shè)，要求畜牧大省各級政府要認(rèn)真落實中央關(guān)于牧民定居的政策，切實保證中央關(guān)于少數(shù)民族和針對少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展的措施落實到實處。加強(qiáng)邊疆地區(qū)少數(shù)民族牧民居住環(huán)境的改造，確保少數(shù)民族牧民居有定所，通過各級努力為牧民定居開創(chuàng)新局面。2010年以來，國家和自治區(qū)設(shè)立專項基金，對牧民建房給予補(bǔ)貼，即對牧民建房和牲畜棚圈建設(shè)給予30%-50%的補(bǔ)助，這項政策大大減輕了牧民的負(fù)擔(dān)，牧民傾向定居，截止到2010年90%以上的牧民實現(xiàn)了定居。新疆少數(shù)民族牧民地區(qū)形成了基礎(chǔ)設(shè)施齊全、道路順暢、鄰里關(guān)系和睦的牧民定居點，牧民在這里安居樂業(yè)。

三、牧民定居政策的總結(jié)

新中國成立以來，黨和國家開始制定牧民定居政策，并在各個時期不斷做出調(diào)整。盡管牧民定居政策在歷史的有些時期走得有些曲折，但在總體方向是正確的，牧民定居政策得到了貫徹。尤其是改革開放之后，中央和自治區(qū)不斷制定有利于牧民的牧民定居政策；牧民定居水平不斷提高，在新疆牧業(yè)縣形成了設(shè)施齊全的牧民定居點，牧民能夠享受到生產(chǎn)、教育、醫(yī)療、技術(shù)等各方面的便利，牧民生活更加富足，受教育年限增加，知識層次明顯提高。相信在有利于牧民定居政策的不斷推進(jìn)中，社會主義現(xiàn)代化牧業(yè)終將建成，牧民將共享社會主義建設(shè)的成果。同時也必將推進(jìn)新疆的民族團(tuán)結(jié)和邊疆穩(wěn)定。

[1]國家民族事務(wù)委員會，中共中央文獻(xiàn)研究室.新時期民族工作文獻(xiàn)選編[M].中央文獻(xiàn)出版社，1990.

[2]中共中央黨史研究室科研管理部，國家民族事務(wù)委員會民族問題研究中心.中國共產(chǎn)黨民族工作歷史經(jīng)驗研究[C].北京：中共黨史出版社，2009.

[3]吐爾遜娜依·熱依木.牧民定居現(xiàn)狀分析與發(fā)展對策研究[D].烏魯木齊.新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)，2004（27）.

[4]新疆維吾爾自治區(qū)地方志編纂委員會編.新疆通志（第三十四卷）畜牧志[M].烏魯木齊：新疆人民出版社，1996.

[5][6]新疆維吾爾自治區(qū)地方志編纂委員會編.新疆統(tǒng)計年鑒（2000）[M].烏魯木齊：新疆年鑒社，2000.