加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)與基層社會(huì)治理

○梅麗紅 容 志

兩會(huì)期間，習(xí)近平總書(shū)記參加上海代表團(tuán)審議時(shí)指出，社會(huì)治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強(qiáng)了，社會(huì)治理的基礎(chǔ)就實(shí)了。韓正同志也表示，社會(huì)治理的重心在基層，只有基層基礎(chǔ)實(shí)，工作才會(huì)實(shí)?？梢哉f(shuō)，摸清當(dāng)前基層建設(shè)中的突出問(wèn)題，大膽創(chuàng)新，銳意改革，扎實(shí)推進(jìn)基層政權(quán)建設(shè)，提升基層社會(huì)治理能力，事關(guān)上海當(dāng)前和今后一段時(shí)期改革和發(fā)展的全局。

一、改革開(kāi)放以來(lái)上海基層政權(quán)建設(shè)的歷程與經(jīng)驗(yàn)

改革開(kāi)放以后，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，上海的基層政權(quán)建設(shè)和街居管理體制進(jìn)行了若干次調(diào)整和創(chuàng)新，主要經(jīng)歷了四個(gè)階段：

第一階段是上世紀(jì)80年代到90年代初期，稱(chēng)為“回歸服務(wù)管理”階段。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐步向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，適應(yīng)“單位人”向“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變，基層政權(quán)的公共服務(wù)和社會(huì)管理功能開(kāi)始增強(qiáng)?！吧鐓^(qū)服務(wù)”以服務(wù)民政對(duì)象（孤老殘等）為主、社區(qū)居民為輔的安老、助殘、托幼以及微利的便民利民服務(wù)。社區(qū)建設(shè)從開(kāi)展社區(qū)服務(wù)為主，拓展到社區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化、衛(wèi)生、管理和治安等，形成較為系統(tǒng)和完整的框架。

第二階段從1996年到2000年，稱(chēng)為“起步階段”。在城市管理格局中統(tǒng)籌考慮基層建設(shè)問(wèn)題，進(jìn)一步激活基層管理活力。明確了“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的體制；為居委會(huì)工作人員解決了事業(yè)編制；制定了村居工作場(chǎng)所的配置標(biāo)準(zhǔn)，以及工作人員的待遇標(biāo)準(zhǔn)。

第三個(gè)階段從2000年到2012年，稱(chēng)為發(fā)展階段。這一階段核心內(nèi)容就是居民自治共治，完善了三會(huì)制度，包括三年一屆的居村換屆選舉，直選比例逐年提高，海選達(dá)到100%，村委會(huì)海選達(dá)到100%。這些都體現(xiàn)了人民群眾當(dāng)家作主，調(diào)動(dòng)了廣大居民參與社區(qū)建設(shè)的積極性，也充分發(fā)揮了群眾自治組織的作用，推進(jìn)了基層民主建設(shè)。

第四個(gè)階段就是當(dāng)前的社區(qū)治理階段，核心是創(chuàng)新基層社會(huì)治理，通過(guò)多元主體的參與、協(xié)商，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理，通過(guò)綜合施策，保證和諧、有序、活力、穩(wěn)定的基層社會(huì)秩序。

上海基層政權(quán)建設(shè)一直是與經(jīng)濟(jì)體制改革、社會(huì)轉(zhuǎn)型和特大城市發(fā)展同步前進(jìn)、相互支撐的。三十五年的變遷和發(fā)展說(shuō)明，上海一直高度重視城市基層單元的治理能力和“造血功能”，并根據(jù)時(shí)代發(fā)展的要求，不斷下移城市管理重心和資源，激發(fā)基層創(chuàng)新、創(chuàng)造活力，為公共服務(wù)高效完善提供了前提基礎(chǔ)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展提供了重要保證。

二、當(dāng)前上海基層建設(shè)中的幾個(gè)突出問(wèn)題

但是，也要看到，當(dāng)前上?；鶎咏ㄔO(shè)中還存在一些體制機(jī)制和方式方法的問(wèn)題，在很多方面不適應(yīng)這個(gè)特大型國(guó)際大都市人口結(jié)構(gòu)、城市發(fā)展和社會(huì)治理的新變化、新特點(diǎn)?；鶎又卫碇谐霈F(xiàn)的基層干部來(lái)源、渠道、保障、薪酬、運(yùn)作機(jī)制、力量配備等許多問(wèn)題，如果不能得到切實(shí)解決，就會(huì)直接影響到整個(gè)上海的發(fā)展活力。這些突出問(wèn)題可以概括為以下幾個(gè)方面：

第一，地區(qū)差異較大，資源配備不均衡。

雖然都是街道、鎮(zhèn)，但從全市層面看，區(qū)域面積、人口數(shù)量、人口結(jié)構(gòu)和管理難度表現(xiàn)差異很大。例如，最小的街道不到2平方公里，最大的街道可以超過(guò)20平方公里，浦東的祝橋鎮(zhèn)甚至達(dá)到154平方公里。同時(shí)，基層政權(quán)既包括了城市傳統(tǒng)社區(qū)、農(nóng)村傳統(tǒng)社區(qū)，還有新型社區(qū)、國(guó)際社區(qū)、大型居住社區(qū)等，形態(tài)各異、面臨的問(wèn)題不盡相同。目前“一刀切”的人員配置標(biāo)準(zhǔn)和管理要求，造成某些地區(qū)的資源配置與實(shí)際需要之間出現(xiàn)較大的差距。例如，靜安區(qū)7個(gè)平方公里，有2000多個(gè)公安干警，閔行區(qū)浦江鎮(zhèn)100多個(gè)平方公里，不到100個(gè)公安干警；中心城區(qū)街道的公務(wù)員編制有50個(gè)，郊區(qū)一個(gè)鎮(zhèn)的面積超過(guò)100平方公里，公務(wù)員編制還是50個(gè)，這是資源的嚴(yán)重錯(cuò)配。

由于郊縣的公共服務(wù)投入有限，近郊區(qū)域大量人口導(dǎo)入，導(dǎo)致人均公共服務(wù)嚴(yán)重不足，某些“地下服務(wù)”泛濫，嚴(yán)重影響社會(huì)安全和質(zhì)量。全市常住人口中，來(lái)滬人員與戶(hù)籍人口的比例是1:2，但是近郊地區(qū)一般顛倒過(guò)來(lái)達(dá)到2:1，極端的甚至達(dá)到10:1，三林鎮(zhèn)一個(gè)村達(dá)到16:1，雖然投入大量資金提供治安、衛(wèi)生、教育尤其是學(xué)前和義務(wù)教育等基本服務(wù)，但還是難以滿(mǎn)足需求，由此形成大量的自我服務(wù)“生態(tài)鏈”，無(wú)證攤販、黑車(chē)、黑中介、黑診所廣泛存在，如三林鎮(zhèn)有正規(guī)幼兒園10所，無(wú)證幼兒園達(dá)到36所，容納4000余人，由于缺乏足夠的力量對(duì)這些機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，留下大量的安全和質(zhì)量隱患。在公共安全方面，警力資源配置沒(méi)有考慮郊縣的具體情況，也出現(xiàn)嚴(yán)重不足的問(wèn)題。如嘉定區(qū)江橋鎮(zhèn)派出所管轄區(qū)域達(dá)到42.8平方公里，人口超過(guò)20萬(wàn)，但警力（包括交警）只有98名，是中心城區(qū)的1/20。廟行鎮(zhèn)戶(hù)籍人口2.6萬(wàn)人，外來(lái)人口2.7萬(wàn)人，但警力只有54人。九亭鎮(zhèn)平均每天的110報(bào)警電話約150個(gè)，幾乎每十分鐘就有一個(gè)，大部分是違法犯罪類(lèi)案件。

第二，條塊機(jī)制不順，基層權(quán)責(zé)嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)。

當(dāng)前基層是有限權(quán)力和無(wú)限責(zé)任。有些問(wèn)題明明出在條上，但最后都成了塊上的事情，“條”反過(guò)來(lái)還要考核“塊”。塊上的同志形容自己“權(quán)力小小的，資源少少的，責(zé)任大大的，心里苦苦的”，這個(gè)問(wèn)題非常突出。

在目前體制下，街鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)治理和公共服務(wù)方面都有任務(wù)，而且對(duì)社會(huì)治安、安全生產(chǎn)、維穩(wěn)等問(wèn)題還負(fù)有全責(zé)，動(dòng)輒被“一票否決”。但是，由于條塊分割的老問(wèn)題，以及近年來(lái)權(quán)力向條線上移，造成基層政府權(quán)力資源與行政責(zé)任之間出現(xiàn)嚴(yán)重不均衡。基層管理權(quán)力出現(xiàn)碎片化的傾向。隨著綜合執(zhí)法權(quán)的上收，“看得見(jiàn)的不能管，管得到的看不見(jiàn)”式的悖論隨處可見(jiàn)。對(duì)于流動(dòng)攤販，城管要管理他，從拍照取證到處理，按照現(xiàn)有程序走完要73天，這種執(zhí)法程序和要求幾乎成了笑談，讓基層無(wú)所適從，無(wú)從管理?，F(xiàn)在基層最頭痛的就是信訪問(wèn)題、三違整治、三無(wú)問(wèn)題等一系列問(wèn)題。

再比如，現(xiàn)有社區(qū)管理與公共服務(wù)隊(duì)伍的主要管理機(jī)制是條聘塊管、聘管分離。條口負(fù)責(zé)組建機(jī)構(gòu)、規(guī)定職責(zé)，并提供經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，“費(fèi)隨人轉(zhuǎn)”。具體管理責(zé)任往往由塊承擔(dān)。這導(dǎo)致多頭管理，責(zé)任不清，聘用、使用、考核脫節(jié)，也造成了街道統(tǒng)籌協(xié)調(diào)專(zhuān)業(yè)管理與綜合管理、合理配置人力資源的難度。

第三、基層活力不強(qiáng)，行政化程度越來(lái)越高。

首先是社區(qū)居民的參與度不夠?，F(xiàn)在社區(qū)里較活躍的主要是“白發(fā)”和“垂髫”，而青年人、中年人明顯不足。很多人還是“單位人”，并沒(méi)有真正融入到“社區(qū)”這個(gè)大社會(huì)中來(lái)，對(duì)社區(qū)參與的積極性還是不夠。

其次是社會(huì)組織的參與度不夠，應(yīng)該說(shuō)，上海的社會(huì)組織培育較早，發(fā)展較快，社會(huì)組織在參與社區(qū)服務(wù)方面也是全國(guó)領(lǐng)先。但是也要看到，無(wú)論是與發(fā)達(dá)國(guó)家地區(qū)相比，還是與經(jīng)濟(jì)社會(huì)日新月異的發(fā)展形勢(shì)相比，我們的差距還是明顯的。各類(lèi)社會(huì)組織參與社區(qū)治理的自主性和積極性不強(qiáng)，往往是被動(dòng)響應(yīng)政府的動(dòng)員和組織。造成這種現(xiàn)象的一個(gè)重要原因是社會(huì)組織缺乏必要的扶持和寬松環(huán)境，發(fā)展較為艱難。

還有，社區(qū)自治和服務(wù)功能不強(qiáng)。一是目前居委會(huì)行政化色彩太濃，成為基層政權(quán)的手和腳，每天忙著“記臺(tái)賬”、“填報(bào)表”，哪還有時(shí)間和精力走進(jìn)百姓、打成一片？還有的地方以社工站替代居委會(huì)，把居委會(huì)邊緣化了。有的商品房小區(qū)、高檔小區(qū)用業(yè)委會(huì)代替居委會(huì)。在現(xiàn)實(shí)中間，居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)這三者之間的關(guān)系沒(méi)有很好理順，矛盾沖突時(shí)時(shí)發(fā)生。二是社區(qū)自治、共治的具體實(shí)現(xiàn)形式還需要不斷探索。有的地方聽(tīng)證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、評(píng)議會(huì)的“三會(huì)制度”成為擺設(shè)，只有形式，缺乏內(nèi)容，居民的參與熱情和積極性受到制約。

第四、區(qū)域規(guī)劃滯后，服務(wù)管理資源嚴(yán)重不足。

現(xiàn)在的規(guī)劃編制相對(duì)于城市化發(fā)展速度來(lái)說(shuō)明顯滯后。比如新城建設(shè)、大型居住社區(qū)建設(shè)，房子建成了，人進(jìn)去了，但配套建設(shè)滯后，看病、上學(xué)、出行、買(mǎi)菜都成了問(wèn)題。特別是在浦東閔行還發(fā)生過(guò)“一地兩府”的問(wèn)題。一個(gè)大型居住社區(qū)地跨兩個(gè)行政區(qū)劃，幾任區(qū)長(zhǎng)都在協(xié)調(diào)這件事情。這說(shuō)明，規(guī)劃建設(shè)一定要尊重區(qū)劃，否則后面的事情很難辦。再如，難點(diǎn)村的治理，就出現(xiàn)了進(jìn)退兩難的境地。當(dāng)初項(xiàng)目征地的時(shí)候，整塊土地都拿走了，留下的是邊角料?，F(xiàn)在這些“邊角料”達(dá)不到征用標(biāo)準(zhǔn)，既不能動(dòng)遷，恢復(fù)選舉又沒(méi)有人氣。這些問(wèn)題都是我們做規(guī)劃時(shí)沒(méi)有前瞻性考慮帶來(lái)的遺留問(wèn)題。

第五、人才隊(duì)伍弱化，出現(xiàn)后繼乏人的隱憂。

上個(gè)世紀(jì)九十年代，適應(yīng)國(guó)有企業(yè)改制和社會(huì)轉(zhuǎn)型，上海出現(xiàn)過(guò)一批“黃菊”干部，事實(shí)證明，他們?cè)诨鶎又卫砗头?wù)中發(fā)揮了非常突出和重要的作用。隨著時(shí)間推移，這批人員已快退休，但后繼乏人問(wèn)題凸顯：一是村居干部的身份定位模糊，有的說(shuō)是社工，有的說(shuō)是居民區(qū)干事，有的說(shuō)是志愿者，有的說(shuō)應(yīng)該是事業(yè)編制。名不正則言不順。身份都沒(méi)有確定清楚，招錄、考核、待遇、發(fā)展空間等都會(huì)出問(wèn)題。很多好的“苗子”工作兩三年就考公務(wù)員走了，留不住人才。二是年輕人多，經(jīng)驗(yàn)不足。很多是剛剛走出大學(xué)門(mén)，就進(jìn)入社區(qū)，社會(huì)閱歷和處事經(jīng)驗(yàn)都不夠。這個(gè)人群是社會(huì)治理的根基，應(yīng)該有體面的收入、良好的形象和過(guò)硬的本領(lǐng)，才能真正服務(wù)好基層百姓。

三、加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)、提升基層治

解決這些問(wèn)題，深化體制機(jī)制改革，實(shí)現(xiàn)基層治理的“有序”和“活力”，需要堅(jiān)持“轉(zhuǎn)變職能”、“統(tǒng)籌設(shè)計(jì)”和“上下聯(lián)動(dòng)”的原則。所謂“轉(zhuǎn)變職能”，是要明確政府特別是基層政權(quán)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的功能定位，理順條塊關(guān)系，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)。所謂“統(tǒng)籌設(shè)計(jì)”，是要堅(jiān)持系統(tǒng)化觀點(diǎn)，不能簡(jiǎn)單地看街、居兩個(gè)層面的問(wèn)題，而是要把條和塊、制度之間的問(wèn)題聯(lián)系起來(lái)研究。所謂“上下聯(lián)動(dòng)”，是要統(tǒng)籌好市、區(qū)和街鎮(zhèn)之間的關(guān)系，市里精簡(jiǎn)百分之十的編制要真正充實(shí)到基層，真正解決基層問(wèn)題，不能在一片加強(qiáng)基層建設(shè)的呼喊聲中削弱基層能力。具體來(lái)說(shuō)，包括以下幾個(gè)方面：

第一，定位要準(zhǔn)。

要從全市的層面考慮，進(jìn)一步明確街（鎮(zhèn)）的職能、權(quán)力和責(zé)任，并形成法律法規(guī)。從縱向上說(shuō)，市政府、區(qū)政府、街道辦事處、各職能部門(mén)之間，職能不要交叉重疊，要有管理能級(jí)、重點(diǎn)的差異和區(qū)別。街（鎮(zhèn)）要有權(quán)力的負(fù)面清單，要明確說(shuō)明哪些是你做的，哪些不是你做的。在此基礎(chǔ)上，明確“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”中各主體的具體責(zé)任和權(quán)力，使“權(quán)力”和“責(zé)任”對(duì)應(yīng)起來(lái)。從橫向說(shuō)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境下，要進(jìn)一步明確政府、社會(huì)和市場(chǎng)的邊界，通過(guò)政府職能轉(zhuǎn)變，將政府管不好、不好管的事務(wù)轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)與社會(huì)來(lái)完成，激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)的活力，調(diào)動(dòng)社會(huì)組織的積極性和創(chuàng)造性。

第二，資源要實(shí)。

在公共服務(wù)方面，加大市級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌力度，提高市級(jí)財(cái)政在基礎(chǔ)教育、基本社會(huì)保障和民生保障房建設(shè)中的投入比例。為限制基層政府的機(jī)構(gòu)膨脹同時(shí)促進(jìn)公共服務(wù)發(fā)展，應(yīng)由區(qū)縣、街鎮(zhèn)政府承擔(dān)公共服務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，市級(jí)承擔(dān)專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)資金，在專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)資金中預(yù)先考慮項(xiàng)目建成后管理和運(yùn)轉(zhuǎn)的資金需求，通過(guò)基本公共服務(wù)投入責(zé)任上移，形成穩(wěn)定而持續(xù)的公共服務(wù)籌資機(jī)制。區(qū)縣堅(jiān)持公共財(cái)政支出安排“先用于民生改善”的原則，力爭(zhēng)做到新增財(cái)政收入的三分之二“投向民生”。

在社會(huì)治理方面，管理資源下移，創(chuàng)新基層政府管理體制。繼續(xù)夯實(shí)“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制，強(qiáng)化街鎮(zhèn)的管理權(quán)限：一是擴(kuò)權(quán)，根據(jù)權(quán)責(zé)一致的原則，合力規(guī)范街鎮(zhèn)政府的權(quán)力責(zé)任，將部分執(zhí)法權(quán)和社會(huì)管理權(quán)限下放，搭建更多有效的管理平臺(tái)，整合部門(mén)資源，加強(qiáng)部門(mén)協(xié)同。二是讓利，在用地、財(cái)政、項(xiàng)目等方面加大政策扶持力度，或者將部分投入較大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)職責(zé)收歸市、區(qū)政府承擔(dān)，以減輕街鎮(zhèn)的壓力。三是配強(qiáng)，根據(jù)地區(qū)面積和實(shí)有人口管理的要求，配強(qiáng)配足這一地區(qū)的管理力量。四是管人，區(qū)派駐街鎮(zhèn)雙管單位的正職人事任命需書(shū)面征求街鎮(zhèn)黨委同意，后者對(duì)其實(shí)行年度評(píng)議，評(píng)價(jià)結(jié)果作為區(qū)對(duì)部門(mén)考核的重要依據(jù)。五是劃小，將郊區(qū)某些城市化程度較高、面積相對(duì)較大的居民區(qū)劃出，獨(dú)立設(shè)置街道，以減輕現(xiàn)有壓力。

第三，空間要大。

基層要加強(qiáng)平臺(tái)建設(shè)，整合區(qū)域公共服務(wù)資源，形成社會(huì)協(xié)同的公共服務(wù)和社會(huì)治理模式。基層政府的資源永遠(yuǎn)是有限的，因此還要善于利用各種平臺(tái)整合多方資源用于公共服務(wù)。首先是利用社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)，橫向整合條線派出部門(mén)集中“一門(mén)式”辦公，進(jìn)一步統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和考核體系，整合條線網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，提高便民服務(wù)效率，方便群眾辦事；其次，充分利用基層黨建、聯(lián)誼等方式縱向整合轄區(qū)內(nèi)的駐區(qū)單位、兩新組織和條線部門(mén)，以聯(lián)建共建為抓手，以聯(lián)誼會(huì)等為組織平臺(tái)，加強(qiáng)溝通交流，形成合力與協(xié)同，共同服務(wù)于社區(qū)居民和基層百姓。形成基層政府與駐區(qū)單位“組織共建、支部共結(jié)、活動(dòng)共辦、資源共享、機(jī)制共筑”，探索形成“開(kāi)放互通、功能互補(bǔ)”的區(qū)域性基層黨建格局。加強(qiáng)志愿者隊(duì)伍長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，加大志愿者培訓(xùn)，提高志愿者服務(wù)意識(shí)和水平。通過(guò)搭建平臺(tái)，把社會(huì)公眾調(diào)動(dòng)起來(lái)，讓老百姓由“看戲”變成“唱戲”，把基層政府從封閉、垂直式的治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向開(kāi)放、扁平化的治理機(jī)構(gòu)。

第四，隊(duì)伍要強(qiáng)。

加強(qiáng)基層人員隊(duì)伍建設(shè)是重中之重。將社區(qū)工作者納入“社會(huì)工作者”職業(yè)序列，實(shí)行社區(qū)工作者的職業(yè)化和專(zhuān)業(yè)化管理。鼓勵(lì)社區(qū)工作者立足崗位，自學(xué)成才。加大從優(yōu)秀社區(qū)黨組織和居民委員會(huì)成員、社區(qū)專(zhuān)職工作人員中考錄公務(wù)員和選任街鎮(zhèn)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部的力度。采取上掛、輪崗等方式，加大社區(qū)工作者培養(yǎng)、使用力度，大力宣傳、及時(shí)表彰工作成績(jī)突出、居民群眾滿(mǎn)意的社區(qū)工作者。

提高社區(qū)工作者的收入待遇，建立合理的薪酬機(jī)制，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定參加基本養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、生育、工傷保險(xiǎn)。采取學(xué)歷、資歷、資格、業(yè)績(jī)、崗位等多種指標(biāo)相結(jié)合，按照以崗定薪、以績(jī)定獎(jiǎng)、按勞取酬的原則，實(shí)現(xiàn)薪酬機(jī)制的合理化。

目前一些大型任務(wù)，社區(qū)往往承擔(dān)雙倍甚至三倍的工作量，因此，可以根據(jù)需要，建立臨時(shí)招聘制度，比如臨時(shí)招聘一些未就業(yè)大學(xué)生、未分配退伍軍人，以補(bǔ)充社區(qū)工作人員的不足。

（責(zé)任編輯 譚 力）