我國因工傷害預(yù)防政策與國際經(jīng)驗(yàn)研究*

■張軍 武玉寧 劉璐

引言

因工傷害是指因工作原因?qū)€(gè)人造成的傷害，一般會(huì)產(chǎn)生三種后果，一是經(jīng)醫(yī)療后可痊愈；二是經(jīng)治療后仍有部分或全部勞動(dòng)能力喪失，按照工傷保險(xiǎn)評(píng)殘標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到傷殘等級(jí)；三是導(dǎo)致死亡。2013年，我國因工致傷享受傷殘等級(jí)待遇的職工約80萬人?？傮w來說，我國正處于事故多發(fā)時(shí)期，職業(yè)傷害形勢嚴(yán)峻，開展因工傷害預(yù)防工作非常必要，也十分重要。按照傷害致殘預(yù)防體系劃分，預(yù)防分為三級(jí)，一級(jí)預(yù)防是從源頭防止傷害發(fā)生，預(yù)防和減少導(dǎo)致殘疾的傷害；二級(jí)預(yù)防是發(fā)生傷害時(shí)盡量避免和防止造成損害或可能導(dǎo)致殘疾的重度創(chuàng)傷；三級(jí)預(yù)防是在傷害發(fā)生后降低、減輕和消除傷害帶來的后果，防止傷害（創(chuàng)傷）導(dǎo)致殘疾。傷害致殘預(yù)防體系目的是通過干預(yù)手段，最大程度地減少對(duì)人的傷害，減控殘疾發(fā)生。工傷預(yù)防既是傷害預(yù)防體系的主要組成部分，也是工傷保險(xiǎn)制度的重要內(nèi)容。國際勞工組織曾經(jīng)估算過，全球每年因工傷和職業(yè)病帶來的經(jīng)濟(jì)損失占全球GDP的4%。工傷預(yù)防可以從根本上保障職工的生命權(quán)和健康權(quán)，有效地減少殘疾的發(fā)生，降低人力資源和經(jīng)濟(jì)資源的浪費(fèi)。因此，制定因工傷害防控政策和機(jī)制不僅體現(xiàn)了以人為本的工傷保險(xiǎn)理念，同時(shí)也具有重要的社會(huì)意義。

1 我國因工傷害預(yù)防政策發(fā)展及現(xiàn)狀分析

1.1 工傷預(yù)防政策演變與發(fā)展

工傷保險(xiǎn)發(fā)展以《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》《工傷保險(xiǎn)條例》3個(gè)法律法規(guī)的頒布實(shí)施為主線，可劃分為4個(gè)階段。由于各個(gè)階段的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景和制度模式不同，對(duì)工傷預(yù)防工作也有著不同的理解和定位[1]。

1.1.1 第一階段：《勞保條例》實(shí)為企業(yè)保險(xiǎn)，工傷預(yù)防的責(zé)任在企業(yè)。有關(guān)工傷保險(xiǎn)方面的法律規(guī)定最早來自1951年《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》。這是一部綜合性法規(guī)，對(duì)工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老、生育和職工應(yīng)該享受的福利待遇都做了規(guī)定，同時(shí)也規(guī)定了《勞保條例》所確定的待遇主要由企業(yè)負(fù)責(zé)。這個(gè)時(shí)期，我國的勞動(dòng)保險(xiǎn)實(shí)際上是企業(yè)保險(xiǎn)，企業(yè)要承擔(dān)職工因工負(fù)傷、殘疾、死亡等一切待遇的賠付責(zé)任。經(jīng)濟(jì)付出自然形成一種約束作用，促使企業(yè)重視安全生產(chǎn)，盡量減少傷亡事故發(fā)生。在企業(yè)自我保險(xiǎn)的背景下，《勞保條例》和1953年的實(shí)施細(xì)則修正草案中，把工傷保險(xiǎn)的重點(diǎn)放在了待遇補(bǔ)償方面，對(duì)有關(guān)工傷預(yù)防和職業(yè)安全內(nèi)容并沒有涉及。但這一時(shí)期，國家頒布了一系列相關(guān)法規(guī)，對(duì)企業(yè)的安全生產(chǎn)行為和勞動(dòng)保護(hù)進(jìn)行了規(guī)范，如1956年國務(wù)院發(fā)布了“工廠安全衛(wèi)生規(guī)程”，對(duì)廠院、工作場所、機(jī)械設(shè)備、電氣設(shè)備、鍋爐和氣瓶、供水、生產(chǎn)輔助設(shè)施和個(gè)人防護(hù)用品等做了要求和規(guī)定，使安全生產(chǎn)和工傷預(yù)防工作有章可循，有法可依。

1.1.2 第二階段：《試行辦法》確立工傷保險(xiǎn)為社會(huì)保險(xiǎn)模式，工傷預(yù)防受到重視。1996年，原勞動(dòng)部頒發(fā)了《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》，標(biāo)志著我國工傷保險(xiǎn)在經(jīng)歷40多年的企業(yè)保險(xiǎn)后，進(jìn)入了社會(huì)保險(xiǎn)階段，工傷保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌，進(jìn)行社會(huì)化管理。由于工傷保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)模式，因此在《試行辦法》中突出強(qiáng)調(diào)了工傷預(yù)防的作用?！对囆修k法》明確提出“工傷保險(xiǎn)要與事故預(yù)防、職業(yè)病預(yù)防相結(jié)合。企業(yè)和職工必須貫徹‘安全第一，預(yù)防為主’的方針，遵守勞動(dòng)安全衛(wèi)生法規(guī)制度，嚴(yán)格執(zhí)行國家安全衛(wèi)生規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)，防止勞動(dòng)過程中的事故，減少職業(yè)危害”。同時(shí)，在工傷保險(xiǎn)基金中允許事故預(yù)防費(fèi)、安全獎(jiǎng)勵(lì)金、宣傳和科研費(fèi)等有關(guān)工傷預(yù)防方面的費(fèi)用支出。在工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的職責(zé)中也規(guī)定要“開展工傷保險(xiǎn)和工傷預(yù)防的宣傳、教育和咨詢”。

1.1.3 第三階段：由于部門職責(zé)調(diào)整，《工傷保險(xiǎn)條例》中弱化了工傷預(yù)防的內(nèi)容。2003年，國務(wù)院頒布了《工傷保險(xiǎn)條例》。《條例》的頒布是在我國機(jī)構(gòu)改革、部門職責(zé)調(diào)整之后，因此在工傷預(yù)防方面和前兩個(gè)時(shí)期有所不同。機(jī)構(gòu)改革后，由于安全生產(chǎn)管理監(jiān)督部門承擔(dān)了企業(yè)安全生產(chǎn)的監(jiān)察和管理職能，因此，在《工傷保險(xiǎn)條例》中工傷預(yù)防的內(nèi)容被大量削減，在提法上也更加原則化。如第一條中規(guī)定，工傷保險(xiǎn)的目的是“為了保障因工作遭受事故或患職業(yè)病的職工獲得醫(yī)療救治和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，促進(jìn)工傷預(yù)防和職業(yè)康復(fù)，分散用人單位的工傷風(fēng)險(xiǎn)”[2]。同時(shí)，在第四條中規(guī)定“用人單位和職工應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)安全生產(chǎn)和職業(yè)病防治的法律法規(guī)，執(zhí)行安全衛(wèi)生規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)防工傷事故發(fā)生，避免和減少職業(yè)病危害?！背艘酝?，在《工傷保險(xiǎn)條例》中并不見有關(guān)工傷預(yù)防的更詳盡規(guī)定。在工傷保險(xiǎn)基金的項(xiàng)目支出中取消了有關(guān)工傷預(yù)防方面的支出。

1.1.4 第四階段：《工傷保險(xiǎn)條例》修訂后，工傷預(yù)防內(nèi)容重新納入法律范圍內(nèi)。2010年12月，新修訂的《工傷保險(xiǎn)條例》頒布實(shí)施，明確工傷保險(xiǎn)基金可用于工傷預(yù)防的宣傳、培訓(xùn)等費(fèi)用的支出。第十二條規(guī)定，“工傷保險(xiǎn)基金——用于本條例規(guī)定的工傷保險(xiǎn)待遇，勞動(dòng)能力鑒定，工傷預(yù)防的宣傳、培訓(xùn)等費(fèi)用，以及法律、法規(guī)規(guī)定的用于工傷保險(xiǎn)的其他費(fèi)用的支付?！睆姆晌谋究矗@項(xiàng)修訂既是對(duì)自2004年1月1日實(shí)施的《工傷保險(xiǎn)條例》沒有安排工傷預(yù)防支出項(xiàng)目的彌補(bǔ)，又是對(duì)1996年10月1日實(shí)施的《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》（2004年1月終止）規(guī)定工傷預(yù)防項(xiàng)目的完善。2013年，人社部頒布《人力資源社會(huì)保障部關(guān)于進(jìn)一步做好工傷預(yù)防試點(diǎn)工作的通知》，要求各地進(jìn)行工傷預(yù)防試點(diǎn)。人社部根據(jù)各?。▍^(qū)、市）上報(bào)的工傷預(yù)防試點(diǎn)城市名單，按照符合條件、地方自愿的原則，審查確認(rèn)了天津市等50個(gè)城市（統(tǒng)籌地區(qū)）為工傷預(yù)防試點(diǎn)城市。同時(shí)，規(guī)定工傷預(yù)防費(fèi)控制在本統(tǒng)籌地區(qū)上年度工傷保險(xiǎn)基金收入的2%左右，主要用于開展工傷預(yù)防的宣傳、培訓(xùn)以及法律、法規(guī)規(guī)定的其他工傷預(yù)防項(xiàng)目。

1.2 工傷預(yù)防工作的實(shí)施探索情況

在工傷保險(xiǎn)領(lǐng)域開展預(yù)防工作存在過爭議，工傷預(yù)防工作曾一度處于停滯狀態(tài)，但由于工傷保險(xiǎn)自1996年開始實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌以來運(yùn)行了十多年，各地在實(shí)踐中充分認(rèn)識(shí)到了工傷預(yù)防工作的重要性，因此部分省市一直堅(jiān)持“安全第一 預(yù)防為主”的方針，高度重視工傷預(yù)防。新修訂的《工傷保險(xiǎn)條例》實(shí)施后，各地工傷預(yù)防工作有了新的進(jìn)展。

1.2.1 工傷預(yù)防經(jīng)費(fèi)有保障。廣東、海南、河南3省以省頒條例的形式明確了工傷預(yù)防費(fèi)的提取比例和使用范圍，并就費(fèi)用撥付使用程序、監(jiān)管等問題做出規(guī)定。其他各省以不超過當(dāng)年工傷保險(xiǎn)基金實(shí)際收繳總額的一定比例提取工傷預(yù)防費(fèi),也有部分城市做出了提取工傷預(yù)防費(fèi)的規(guī)定，此外，還有部分省市規(guī)定一攬子提取工傷預(yù)防費(fèi)、工傷認(rèn)定調(diào)查核實(shí)費(fèi)、勞動(dòng)能力鑒定費(fèi)，未單獨(dú)規(guī)定工傷預(yù)防費(fèi)的提取比例。

1.2.2 工傷預(yù)防內(nèi)容主要為宣傳、培訓(xùn)。目前開展工傷預(yù)防的地區(qū)主要以工傷保險(xiǎn)的宣傳、培訓(xùn)為主，通過宣傳等手段，提高職工的安全生產(chǎn)意識(shí)和防控事故的能力，進(jìn)而減少傷亡事故和職業(yè)病的發(fā)生。

少數(shù)地區(qū)把安全生產(chǎn)獎(jiǎng)勵(lì)、健康體檢、三級(jí)預(yù)防體系、技術(shù)設(shè)備檢測改造納入工傷預(yù)防內(nèi)容。廣東省將70%的工傷預(yù)防費(fèi)用于安全生產(chǎn)獎(jiǎng)勵(lì)，建立了“安全生產(chǎn)獎(jiǎng)勵(lì)制度”。湖南省長沙市規(guī)定從當(dāng)年征集的工傷保險(xiǎn)基金中提取8%作為安全獎(jiǎng)勵(lì)基金，其中6.8%獎(jiǎng)勵(lì)企業(yè)，用于企業(yè)安全生產(chǎn)宣傳和職工安全生產(chǎn)教育培訓(xùn)；1.2%用于獎(jiǎng)勵(lì)企業(yè)安全生產(chǎn)管理有功人員。山西省首次把參加工傷保險(xiǎn)和崗前培訓(xùn)列入驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)中，并把為職業(yè)病高發(fā)崗位職工體檢列入工傷預(yù)防內(nèi)容。海南省規(guī)定對(duì)從事有毒有害工種的參保人員，每3年進(jìn)行一次職業(yè)健康檢查。

廣州市對(duì)從事職業(yè)危害風(fēng)險(xiǎn)大的工業(yè)行業(yè)的職工進(jìn)行勞動(dòng)安全衛(wèi)生宣傳教育，并與職業(yè)醫(yī)學(xué)中的早期檢測、早期診斷、早期治療，以及高危人群的健康監(jiān)護(hù)等結(jié)合起來，建立監(jiān)測機(jī)制，共同組成了完整的勞動(dòng)安全衛(wèi)生三級(jí)預(yù)防體系。南昌市的事故預(yù)防主要是對(duì)大型危險(xiǎn)設(shè)備進(jìn)行檢測檢驗(yàn)，定期向檢測檢驗(yàn)單位下達(dá)工作目標(biāo)和任務(wù)，并建立大型特種設(shè)備、有毒有害作業(yè)點(diǎn)資料檔案，對(duì)部分存在事故隱患的設(shè)備，要求企業(yè)進(jìn)行定期檢測。

1.2.3 強(qiáng)化費(fèi)率經(jīng)濟(jì)杠桿作用，強(qiáng)化工傷預(yù)防功能。天津等多省市實(shí)施了浮動(dòng)費(fèi)率政策，在支繳率基礎(chǔ)上，將工傷發(fā)生率、死亡人數(shù)、安全生產(chǎn)達(dá)標(biāo)、職業(yè)危害因素監(jiān)測等指標(biāo)納入浮動(dòng)費(fèi)率考核體系，強(qiáng)化費(fèi)率經(jīng)濟(jì)杠桿作用，對(duì)于高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)實(shí)行高費(fèi)率，以促使企業(yè)重視安全生產(chǎn)，降低工傷事故。

上海市將用人單位安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和創(chuàng)建和諧勞動(dòng)關(guān)系示范單位等相關(guān)指標(biāo)納入工傷保險(xiǎn)浮動(dòng)費(fèi)率考核辦法。

廣州市根據(jù)用人單位上期實(shí)際發(fā)生工傷保險(xiǎn)費(fèi)用占所繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的比例劃分檔次，收支率在60%以下的降低繳費(fèi)率；在61%～70%之間的繳費(fèi)率不變；在71%以上的提高繳費(fèi)率。提高和降低參保單位繳費(fèi)率的幅度最高分別為本行業(yè)差別費(fèi)率的35%和30%。浮動(dòng)費(fèi)率每年調(diào)整一次，每年7月根據(jù)上年單位工傷保險(xiǎn)費(fèi)用收支情況，在規(guī)定該行業(yè)差別費(fèi)率的基礎(chǔ)上進(jìn)行增減，不實(shí)行累計(jì)浮動(dòng)費(fèi)率。

南昌市根據(jù)工傷事故風(fēng)險(xiǎn)類別和職業(yè)病危害程度，確定6個(gè)檔次的行業(yè)差別費(fèi)率。在6個(gè)差別費(fèi)率的基礎(chǔ)上，根據(jù)安全生產(chǎn)考核指標(biāo)，視事故發(fā)生、職業(yè)病防治和工傷保險(xiǎn)繳費(fèi)、待遇支付情況，實(shí)行企業(yè)定期浮動(dòng)費(fèi)率。浮動(dòng)費(fèi)率依照事故點(diǎn)數(shù)和基金收支率確定。

1.2.4 重點(diǎn)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)和職業(yè)病高發(fā)行業(yè)進(jìn)行監(jiān)控。針對(duì)職業(yè)病危害大但早期預(yù)防效果好、以及工傷事故多發(fā)于高危行業(yè)的特點(diǎn)，廣東省勞動(dòng)保障部門將噪音、粉塵、有毒有害等職業(yè)危害大、勞動(dòng)保護(hù)落后的企業(yè)，以及建筑、礦山、危險(xiǎn)化學(xué)品等高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)列為工傷預(yù)防監(jiān)控的重點(diǎn)，加大預(yù)防監(jiān)控力度，取得“事半功倍”的良好效果。比如韶關(guān)市是老工業(yè)城市，采礦、冶煉等企業(yè)比重較大，職業(yè)病的發(fā)生率較高。韶關(guān)市規(guī)定，用人單位參加工傷保險(xiǎn)時(shí)，必須對(duì)即將從事接觸職業(yè)危害工作的新員工進(jìn)行上崗前的職業(yè)健康檢查，且上崗后要定期進(jìn)行健康檢查，檢查結(jié)果交工傷保險(xiǎn)管理部門備案存檔。如果用人單位未對(duì)從事接觸職業(yè)危害的作業(yè)人員進(jìn)行健康檢查或讓已患有職業(yè)病的人員繼續(xù)從事接觸職業(yè)危害性工作，其職業(yè)病人員的工傷保險(xiǎn)待遇由用人單位承擔(dān)。通過這一措施，促使企業(yè)作好職業(yè)病的防治工作。

1.2.5 個(gè)別地區(qū)建立了工傷預(yù)防組織機(jī)構(gòu)。南昌市在工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部成立了工傷預(yù)防科，抽調(diào)和聘用企業(yè)安全生產(chǎn)的管理人員為工傷預(yù)防監(jiān)督員。主要職責(zé)是對(duì)參保企業(yè)工傷預(yù)防規(guī)章制度的執(zhí)行情況進(jìn)行檢查監(jiān)督，負(fù)責(zé)開展工傷預(yù)防的宣傳教育，組織企業(yè)對(duì)從事工傷保險(xiǎn)的人員進(jìn)行培訓(xùn)，研究制定調(diào)整企業(yè)行業(yè)差別費(fèi)率和企業(yè)浮動(dòng)費(fèi)率方案，定期對(duì)事故原因進(jìn)行分析和研究。

1.2.6 建立工傷預(yù)防相關(guān)部門協(xié)調(diào)合作機(jī)制。上海市建立了由市人社局、市安監(jiān)局、市衛(wèi)計(jì)委、市財(cái)政局、市總工會(huì)和市社保中心等部門為成員單位的市工傷預(yù)防工作聯(lián)席會(huì)議制度。

廣東省各級(jí)勞動(dòng)保障部門注重與安全生產(chǎn)監(jiān)督、職業(yè)衛(wèi)生等有關(guān)部門的協(xié)調(diào)溝通，建立工傷預(yù)防聯(lián)席會(huì)議制度和安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查聯(lián)合行動(dòng)制度，互通信息，相互配合，強(qiáng)化聯(lián)合執(zhí)法，共同做好安全生產(chǎn)、職業(yè)危害防治與工傷預(yù)防工作。

江蘇省人社部門與安監(jiān)部門有資質(zhì)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)簽訂協(xié)議，聯(lián)合開展安全生產(chǎn)教育培訓(xùn)。南京市對(duì)工傷事故發(fā)生率較高的單位進(jìn)行篩選，及時(shí)通報(bào)給相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和安全生產(chǎn)監(jiān)管部門；與安監(jiān)部門配合，到事故多發(fā)企業(yè)進(jìn)行政策宣傳，幫助企業(yè)查找內(nèi)部管理、安全教育培訓(xùn)等方面存在的問題。蘇州市勞動(dòng)保障部門與安監(jiān)等部門建立“工傷事故與安全生產(chǎn)信息互通制度”，每周進(jìn)行一次數(shù)據(jù)交換和情況通報(bào)，對(duì)瞞報(bào)工傷事故和未參保的企業(yè)加強(qiáng)重點(diǎn)監(jiān)控，并按照各自的職責(zé)分工對(duì)其進(jìn)行教育和查處。

1.3 取得的成就與問題分析

1.3.1 取得的成就?！笆晃濉逼陂g，根據(jù)工傷保險(xiǎn)發(fā)展需要和順應(yīng)國際工傷保險(xiǎn)發(fā)展趨勢，我國確立了預(yù)防、補(bǔ)償和康復(fù)相結(jié)合的工傷保險(xiǎn)制度發(fā)展目標(biāo)。在待遇補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，增加了預(yù)防、康復(fù)內(nèi)容，從更廣的角度，全面保障職業(yè)勞動(dòng)者的合法權(quán)益。2010年新《條例》頒布后，對(duì)工傷預(yù)防做出制度安排，工傷預(yù)防試點(diǎn)工作穩(wěn)步推進(jìn)，廣東、河南、海南等省的50個(gè)城市率先開展了全國工傷預(yù)防試點(diǎn)工作，為工傷預(yù)防工作的全面展開打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（1）樹立了工傷預(yù)防、康復(fù)、補(bǔ)償相結(jié)合的現(xiàn)代工傷保險(xiǎn)制度理念。從國際發(fā)展看，工傷保險(xiǎn)已經(jīng)走過了只注重工傷賠償?shù)谋粍?dòng)保險(xiǎn)階段，工傷預(yù)防、工傷康復(fù)和待遇補(bǔ)償相結(jié)合成為工傷保險(xiǎn)發(fā)展的主流。從實(shí)際效果看，單純強(qiáng)化工傷賠償，既不能從源頭上遏止工傷事故的發(fā)生，也不利于解決工傷職工后續(xù)的一系列生存問題。因此，逐步建立工傷預(yù)防、待遇補(bǔ)償和工傷康復(fù)三者有機(jī)結(jié)合的工傷保險(xiǎn)制度是我國今后工傷保險(xiǎn)發(fā)展的方向和目標(biāo)。

（2）增強(qiáng)了勞動(dòng)者的安全意識(shí)，保護(hù)了勞動(dòng)者的身心健康。我國部分地區(qū)多年來一直注重工傷預(yù)防工作，如新疆烏魯木齊市通過培訓(xùn)、教育等手段，在工傷預(yù)防方面取得良好的成效。一是利用專項(xiàng)資金建立了工傷預(yù)防教育培訓(xùn)室，配備了必要的教學(xué)設(shè)備。二是每年培訓(xùn)企業(yè)班組組長以上人員800余人。三是給大中型企業(yè)配套資金，鼓勵(lì)其建立工傷事故預(yù)防培訓(xùn)室。全市大中型企業(yè)均建立了工傷預(yù)防培訓(xùn)室，定期對(duì)其員工進(jìn)行必要的安全生產(chǎn)、工傷保險(xiǎn)知識(shí)等方面的培訓(xùn)。通過開展工傷預(yù)防工作，增加了勞動(dòng)者的安全生產(chǎn)意識(shí)，傳播了安全生產(chǎn)知識(shí)，規(guī)范了勞動(dòng)行為，也遏制了該市工傷事故曾居高不下的勢頭，為工傷保險(xiǎn)制度的平穩(wěn)運(yùn)行創(chuàng)造了有利條件。

（3）降低了工傷事故發(fā)生率，減少了工傷保險(xiǎn)賠付。廣東省在采取了一系列工傷預(yù)防措施后，工傷事故率開始穩(wěn)步下降。2004年參保人數(shù)1215萬人，參保職工工傷事故受傷人數(shù)約10.79萬人，工傷事故發(fā)生率0.89%，其中致殘人數(shù)約3.78萬人，工傷致殘率為0.31%。2013年參保人數(shù)為3057萬人，工傷事故受傷人數(shù)約16.7萬人，工傷事故發(fā)生率0.55%，其中致殘人數(shù)為7.05萬人，工傷致殘率0.23%。工傷事故發(fā)生率、工傷致殘率都有大幅下降。

1.3.2 存在的困難和問題。歸納起來有4個(gè)方面。其一，對(duì)工傷預(yù)防認(rèn)識(shí)不足。部分地方政府對(duì)工傷預(yù)防的認(rèn)識(shí)不足，對(duì)工傷保險(xiǎn)的理解只是對(duì)工傷職工進(jìn)行救治和待遇支付。認(rèn)為工傷預(yù)防是企業(yè)和安監(jiān)部門的職責(zé)范疇，不應(yīng)該歸人社部門管，即使有工傷預(yù)防費(fèi)的提取也應(yīng)由安監(jiān)部門支配和使用。

其二，工傷預(yù)防項(xiàng)目窄，所能發(fā)揮的作用有限。工傷預(yù)防費(fèi)目前可使用的范圍較窄，按規(guī)定只能用于宣傳和培訓(xùn)，使得開展預(yù)防工作受到很大限制。而且宣傳和培訓(xùn)屬于軟項(xiàng)目，很難在短時(shí)間內(nèi)見到成效。

其三，費(fèi)率調(diào)整機(jī)制不到位，沒有真正發(fā)揮作用。我國行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)劃分過于粗放，風(fēng)險(xiǎn)類別只有三大類，最低費(fèi)率為0.5%，最高費(fèi)率為3%。國外一些國家一般有幾十個(gè)甚至上百個(gè)類別，行業(yè)費(fèi)率差距在10～30倍之間。而我國高低費(fèi)率相差僅6倍，形成了高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)費(fèi)率不高，低風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)費(fèi)率不低的局面。另外，我國浮動(dòng)費(fèi)率機(jī)制還沒有建立起來，費(fèi)率的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用還沒有發(fā)揮出來。

其四，安全生產(chǎn)監(jiān)管和工傷預(yù)防間缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制?，F(xiàn)階段我國安全生產(chǎn)的管理力度不斷加大，但仍存在管理能力不足的問題，很難滿足現(xiàn)實(shí)的需要。我國建筑業(yè)有80%的農(nóng)民工、煤礦有200多萬的農(nóng)民工在高危崗位上勞動(dòng)；各類工礦商貿(mào)共計(jì)有近2億的農(nóng)民工，絕大多數(shù)農(nóng)民工在上崗前沒有經(jīng)過安全培訓(xùn)。因此，在安全生產(chǎn)形勢嚴(yán)峻的情況下，完全由安監(jiān)部門一個(gè)部門抓安全生產(chǎn)管理和事故預(yù)防是不現(xiàn)實(shí)的，需利用各方的優(yōu)勢資源共同做好安全生產(chǎn)和事故預(yù)防工作。但由于人社部門與安監(jiān)部門在事故預(yù)防方面沒有建立有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，大多數(shù)地區(qū)還處于有關(guān)部門“單兵作戰(zhàn)”的狀態(tài)[3]。

2 國外開展工傷預(yù)防的做法及經(jīng)驗(yàn)

國際勞工組織先后就工傷事故、職業(yè)病的預(yù)防和安全生產(chǎn)內(nèi)容發(fā)布了30多個(gè)公約和建議書。1964年，第121號(hào)《工傷事故和職業(yè)病津貼公約》第26條明確規(guī)定：“各成員國應(yīng)在規(guī)定條件下采取針對(duì)工傷事故和職業(yè)病的預(yù)防措施”。

2.1 各國工傷預(yù)防規(guī)定的立法支撐

德國是實(shí)施工傷保險(xiǎn)最早的國家。1881年在《社會(huì)保險(xiǎn)憲章》中規(guī)定了事故保險(xiǎn)。1884年頒布的《傷亡事故保險(xiǎn)法》涉及了工業(yè)事故、職業(yè)病的預(yù)防、補(bǔ)償和康復(fù)等內(nèi)容，成為世界上最早對(duì)工傷預(yù)防進(jìn)行法律規(guī)定的國家。

20世紀(jì)中期開始，工傷預(yù)防內(nèi)容陸續(xù)被各國寫進(jìn)了工傷保險(xiǎn)的法律條款。例如1950年，英國哥倫比亞法律規(guī)定，工傷保險(xiǎn)部門負(fù)責(zé)工傷的預(yù)防與善后處理工作。1955年，澳大利亞社會(huì)保障制度規(guī)定工傷保險(xiǎn)的目的在于事故預(yù)防，然后是處理傷亡事故、職業(yè)恢復(fù)及發(fā)放補(bǔ)償金。1956年，玻利維亞社會(huì)保障法規(guī)定社會(huì)保障基金會(huì)必須負(fù)責(zé)職業(yè)傷亡預(yù)防工作。

在亞洲，日本的社會(huì)保障制度規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)基金必須支持各有關(guān)部門的職業(yè)傷害預(yù)防組織，必須支持各種推動(dòng)社會(huì)保障預(yù)防工作的協(xié)會(huì)，必須自主進(jìn)行各種工業(yè)安全與醫(yī)藥衛(wèi)生的科研與實(shí)驗(yàn)活動(dòng)等。日本允許社會(huì)保障部門做預(yù)防工作，同時(shí)，對(duì)不同的工傷預(yù)防組織給予財(cái)政權(quán)力。緬甸法律規(guī)定，社會(huì)保障局可以教育雇主和雇員與工廠的檢查員及其他組織合作，制訂預(yù)防工傷的措施。

另外，巴西、智利、危地馬拉、厄瓜多爾、委內(nèi)瑞拉等國家，都由社會(huì)保障立法規(guī)定了預(yù)防事故的任務(wù)。如巴西的社會(huì)保障法規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)必須向工業(yè)安全、健康及醫(yī)藥衛(wèi)生基金會(huì)交納一定費(fèi)用，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的一部分收入必須用于安全措施的建立或事故預(yù)防工作。尼加拉瓜法律規(guī)定社會(huì)保障機(jī)構(gòu)必須幫助雇主制定安全措施，并為其提供提高效率及安全的信息。

有些國家的工傷保險(xiǎn)法規(guī)定，所有企業(yè)必須建立安全機(jī)構(gòu)或安全委員會(huì)。如智利法律規(guī)定300人以上的企業(yè)必須有事故預(yù)防機(jī)構(gòu)，并且由1個(gè)有經(jīng)驗(yàn)的專家負(fù)責(zé)，如果企業(yè)人數(shù)少于300人而多于25人，必須有1人從事安全工作，或者與其他企業(yè)合作成立安全委員會(huì)，其任務(wù)是指導(dǎo)工人實(shí)施安全操作。加拿大的省級(jí)保險(xiǎn)法要求所有的雇主必須在企業(yè)內(nèi)建立安全委員會(huì)。

2.2 工傷預(yù)防管理體制

在各國的社會(huì)保障項(xiàng)目中，工傷保險(xiǎn)起步較早，而且管理體制比較穩(wěn)定。許多國家雖然時(shí)有政權(quán)更迭，但是工傷保險(xiǎn)基本制度和管理體制基本保持不變。一般說來，工傷預(yù)防管理體制屬于工傷保險(xiǎn)體系的一部分，也有一些國家涉及安全生產(chǎn)、衛(wèi)生等相關(guān)部門的職能機(jī)構(gòu)。目前，世界上工傷預(yù)防體制主要分為以下3類。

2.2.1 工傷保險(xiǎn)和安全生產(chǎn)管理由一個(gè)機(jī)構(gòu)管理。日本工傷保險(xiǎn)和勞動(dòng)安全生產(chǎn)分屬兩個(gè)機(jī)構(gòu)，但統(tǒng)一由勞動(dòng)省基準(zhǔn)局管理，并設(shè)立民間組織“勞動(dòng)福利事業(yè)團(tuán)”辦理具體業(yè)務(wù)。勞動(dòng)福利事業(yè)團(tuán)向勞動(dòng)省提出計(jì)劃，申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)，獨(dú)立經(jīng)營，建立工傷保險(xiǎn)醫(yī)院、療養(yǎng)院、康復(fù)中心等工傷福利設(shè)施；向中小企業(yè)提供低息貸款，幫助改善勞動(dòng)條件；工傷保險(xiǎn)工作做到了人、錢、事統(tǒng)一管理。

2.2.2 工傷保險(xiǎn)同時(shí)承擔(dān)安全生產(chǎn)管理職能。德國最大的工傷保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)——同業(yè)公會(huì)把事故預(yù)防、職業(yè)康復(fù)和補(bǔ)償緊密結(jié)合，采取了預(yù)防、補(bǔ)償、康復(fù)三位一體的工作方法。其有關(guān)工傷預(yù)防方面的職責(zé)是根據(jù)國家安全生產(chǎn)法律法規(guī)制定有關(guān)規(guī)定；監(jiān)督事故隱患整改；安全咨詢；提供培訓(xùn)服務(wù)；職業(yè)病預(yù)防；健康危害監(jiān)測與調(diào)查；產(chǎn)品安全標(biāo)準(zhǔn)鑒定。在聯(lián)邦州勞動(dòng)與社會(huì)部設(shè)有工傷事故監(jiān)督局，負(fù)責(zé)追查工傷事故的責(zé)任者，并監(jiān)督安全法規(guī)的實(shí)施，形成了一種制約機(jī)制，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿作用，促進(jìn)事故預(yù)防。

意大利的工傷保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)為工傷保險(xiǎn)局，國家通過立法賦予工傷保險(xiǎn)局建立了一整套的工傷預(yù)防制度，并資助預(yù)防領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新計(jì)劃，為工人提供信息和培訓(xùn)，在安全衛(wèi)生方面根據(jù)法律規(guī)章的要求提供幫助和建議。

2.2.3 多部門聯(lián)合管理工傷預(yù)防。在英聯(lián)邦國家及中東歐一些國家，工傷保險(xiǎn)立法與職業(yè)傷亡預(yù)防沒有任何聯(lián)系，工傷保險(xiǎn)由國家實(shí)施，負(fù)責(zé)工傷賠付和康復(fù)，其職業(yè)安全與衛(wèi)生工作由兩個(gè)相互獨(dú)立的政府部門管理，一個(gè)部門主管職業(yè)安全(隸屬于勞工部)，另一個(gè)分管職業(yè)衛(wèi)生（隸屬于衛(wèi)生部）。在新西蘭，由事故補(bǔ)償協(xié)會(huì)發(fā)起成立了一個(gè)職業(yè)安全委員會(huì)，以便協(xié)調(diào)事故預(yù)防工作。其主要職能是通過教育與公共宣傳增加人們對(duì)安全和事故預(yù)防的意識(shí)、出版和發(fā)布信息;發(fā)起并推動(dòng)安全運(yùn)動(dòng);加強(qiáng)有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)的安全工作；調(diào)研事故原因。

法國通過工傷保險(xiǎn)基金資助建立了國家職業(yè)安全與職業(yè)預(yù)防研究所，其主要職能是加強(qiáng)研究并發(fā)布有關(guān)部門職業(yè)安全與衛(wèi)生信息、培訓(xùn)事故預(yù)防專家、發(fā)布信息等。

美國社會(huì)保障機(jī)構(gòu)在事故預(yù)防中也起了相當(dāng)大的作用。如俄亥俄州的保險(xiǎn)計(jì)劃委員會(huì)實(shí)施了許多事故預(yù)防工作，這些工作由安全和健康基金會(huì)執(zhí)行。在事故預(yù)防中的主要工作包括建立預(yù)防數(shù)據(jù)庫、開展宣傳和培訓(xùn)，以及資助與事故預(yù)防相關(guān)的項(xiàng)目等。

各國經(jīng)驗(yàn)表明，目前并沒有國際通用的工傷預(yù)防管理體系，但是與本國國情相結(jié)合，建立高效的工傷預(yù)防管理體系是開展工傷預(yù)防工作的保障。

2.3 工傷預(yù)防的資金來源

大部分國家都設(shè)立了工傷預(yù)防基金，用于獎(jiǎng)勵(lì)、促進(jìn)企業(yè)管理，開展安全培訓(xùn)與教育。從工傷保險(xiǎn)基金中提取工傷預(yù)防資金，是世界上大多數(shù)國家的做法。但工傷預(yù)防資金的提取比例，各國有所不同。許多國家對(duì)工傷預(yù)防工作實(shí)行的是預(yù)算制，在上一年做下一年的工作計(jì)劃和資金預(yù)算，根據(jù)工傷預(yù)防工作計(jì)劃來確定所需要的資金量，一般不會(huì)超過保險(xiǎn)基金的10%。

意大利的工傷保險(xiǎn)基金中每年有5～10%用于工傷預(yù)防。2003年，意大利工傷保險(xiǎn)的參保人數(shù)為1850萬人，保費(fèi)收入是70億歐元，其中，預(yù)防費(fèi)用支出為3.5億歐元～7億歐元左右。

加拿大魁北克省每年工傷預(yù)防的預(yù)算保持在10億美元左右。從工傷預(yù)防占總基金的比例看，2003年為5.4%，2004年為3.4%，2005年為2.8%。加拿大哥倫比亞省工人賠償委員會(huì)每年安排其預(yù)算的3.48%作為事故預(yù)防費(fèi)，主要用于安全教育和加強(qiáng)管理措施。

美國俄亥俄州工傷預(yù)防工作主要由保險(xiǎn)計(jì)劃委員會(huì)實(shí)施，工傷預(yù)防費(fèi)由安全與健康基金會(huì)資助，該基金會(huì)每年拿出其收入的1%作為工傷預(yù)防基金。政府并沒有規(guī)定私人保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)繳納工傷預(yù)防費(fèi)用，但其仍以每年保險(xiǎn)額1.1%的資金資助工傷預(yù)防工作。

2.4 工傷預(yù)防措施

工傷預(yù)防是通過采取一切有效手段預(yù)防事故和控制職業(yè)病，保障勞動(dòng)者在工作中免遭傷害。從已開展工傷預(yù)防工作的國家看，工傷預(yù)防主要包括以下方面。

2.4.1 建章立制，制定工傷預(yù)防辦法。主要包括制定、公布、印制職業(yè)安全方面的規(guī)程和規(guī)定；研究新技術(shù)、新科學(xué)領(lǐng)域、新危險(xiǎn)物質(zhì)和新生產(chǎn)工序所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，提出針對(duì)性的預(yù)防措施；對(duì)可能發(fā)生的工傷事故和職業(yè)病進(jìn)行預(yù)測；對(duì)可能發(fā)生工傷事故和職業(yè)病的后果評(píng)估以及采取可能的預(yù)防措施。其中最有代表性的是德國同業(yè)工會(huì)制定的工傷預(yù)防辦法。德國行業(yè)公會(huì)被賦予一定的立法權(quán)，除了在安全方面作出的規(guī)定經(jīng)勞動(dòng)和社會(huì)秩序部批準(zhǔn)才能生效外，行業(yè)公會(huì)代表大會(huì)作出的其他決議不經(jīng)任何部門批準(zhǔn)即有“法律效力”。行業(yè)工會(huì)可以為其下屬企業(yè)制定相關(guān)事故預(yù)防法，實(shí)行自我管理，其中全德行業(yè)公會(huì)的職業(yè)安全研究中心在頒布系列安全系數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)方面具有重要的作用，它提供的一些安全法規(guī)草案經(jīng)行業(yè)公會(huì)通過在德國行業(yè)中實(shí)施，有的已成為歐共體國家承認(rèn)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。因此，行業(yè)公會(huì)負(fù)責(zé)各分支行業(yè)法規(guī)的制定。在制定勞動(dòng)保護(hù)規(guī)范方面的具體體現(xiàn)為：國家制定勞動(dòng)保護(hù)規(guī)范的框架，行業(yè)公會(huì)據(jù)此規(guī)范細(xì)節(jié)，這些具體的細(xì)節(jié)就形成了勞動(dòng)保護(hù)方面的規(guī)程和規(guī)定。目前德國勞動(dòng)保護(hù)方面的規(guī)程和規(guī)定總計(jì)約130個(gè)，涉及勞動(dòng)保護(hù)的各個(gè)方面，包括機(jī)器安全設(shè)置方面的規(guī)范，也包括使用機(jī)器時(shí)的勞動(dòng)保護(hù)用品和防護(hù)用品方面的規(guī)范。行業(yè)公會(huì)在制定勞動(dòng)保護(hù)規(guī)程和規(guī)范時(shí)，除了由行業(yè)公會(huì)自己的勞動(dòng)保護(hù)專家參加外，還邀請(qǐng)雇主、雇員、工會(huì)和政府工作人員共同參加起草，經(jīng)行業(yè)公會(huì)代表大會(huì)通過后，報(bào)聯(lián)邦政府勞工部簽署發(fā)布。這些規(guī)定與規(guī)程具有強(qiáng)制的法律效力，生效后印發(fā)給企業(yè)，企業(yè)必須遵照?qǐng)?zhí)行，經(jīng)行業(yè)公會(huì)的監(jiān)察員檢查發(fā)現(xiàn)有違規(guī)行為的，會(huì)通過調(diào)整費(fèi)率予以處罰。

2.4.2 加強(qiáng)對(duì)用人單位管理人員和雇員的工傷預(yù)防教育培訓(xùn)。美國曾有一份事故報(bào)告顯示，85%的事故是因工作人員的“不安全行為”所致，僅15%的事故產(chǎn)生于“不安全的環(huán)境和設(shè)備”。意大利也曾統(tǒng)計(jì)過，80%的工傷事故是因工作人員的失誤造成的，只有20%的事故是因技術(shù)方面的原因造成的。國際勞工組織認(rèn)為：“雇員和工人的安全衛(wèi)生認(rèn)識(shí)水平或意識(shí)水平是確保工作場所安全衛(wèi)生的一個(gè)關(guān)鍵因素。因此，培育建立一種安全文化是重要的”。各個(gè)國家都把開展安全教育培訓(xùn)作為預(yù)防工傷事故的一個(gè)重要手段，通過有關(guān)安全知識(shí)和社會(huì)保險(xiǎn)知識(shí)的培訓(xùn)和教育，以增強(qiáng)安全生產(chǎn)意識(shí)，傳播安全生產(chǎn)知識(shí)和規(guī)范勞動(dòng)行為。德國為開展安全教育培訓(xùn)，在全國設(shè)立了22個(gè)培訓(xùn)中心，通過電視、電腦等工具，對(duì)學(xué)員進(jìn)行基礎(chǔ)安全教育培訓(xùn)和勞動(dòng)安全教育培訓(xùn)，培訓(xùn)學(xué)員在培訓(xùn)期間的食、宿、培訓(xùn)、交通一律免費(fèi)，由工傷預(yù)防經(jīng)費(fèi)列支。對(duì)勞動(dòng)者和企業(yè)管理人員的培訓(xùn)教育需要一個(gè)長期的過程，這非常重要而且有效。意大利規(guī)定了企業(yè)安全負(fù)責(zé)人、工人安全代表以及普通員工的職業(yè)健康和安全培訓(xùn)時(shí)間，并要求對(duì)這些人的培訓(xùn)工作常態(tài)化和長期化。

2.4.3 加強(qiáng)監(jiān)管，加大處罰力度。勞動(dòng)監(jiān)察對(duì)于促進(jìn)雇主遵守有關(guān)安全生產(chǎn)法律和規(guī)范具有決定性的作用。在許多國家，勞動(dòng)監(jiān)察的基本法律基礎(chǔ)已存在于國家憲法之中。以勞動(dòng)監(jiān)察名義開展的工傷預(yù)防使勞動(dòng)監(jiān)察員與雇主和工人之間建立起一種新型的關(guān)系體制。監(jiān)察員必須極其認(rèn)真地密切跟蹤并強(qiáng)制實(shí)行企業(yè)制定的所有預(yù)防性措施。

在監(jiān)管的同時(shí)，通過加大處罰力度也會(huì)起到震懾的作用。西班牙在2003年～2005年期間，加大了對(duì)企業(yè)工傷預(yù)防計(jì)劃制定的檢查力度，對(duì)于違反規(guī)定未制定事故預(yù)防計(jì)劃的企業(yè)，政府除了勒令限期完成計(jì)劃制定外，還會(huì)處以最高80萬元的罰款甚至刑事處罰。在意大利，如果發(fā)生違反安全生產(chǎn)法律法規(guī)的情況，有關(guān)人員要承擔(dān)法律責(zé)任。其中，對(duì)雇主的處罰最為嚴(yán)厲，如果因?yàn)楣椭髟颍と耸軅?0天，雇主可能會(huì)受到刑事處罰，在最嚴(yán)厲的情形下,可能會(huì)被監(jiān)禁9年。對(duì)違法的雇員也有處罰,最高處罰600歐元。需要指出的是，意大利規(guī)定即便沒有發(fā)生工傷事故，但如果沒有落實(shí)相關(guān)法律規(guī)定的安全措施，雇主也會(huì)受到處罰，比如雇主對(duì)勞動(dòng)場所的安全風(fēng)險(xiǎn)不實(shí)施評(píng)估，可能會(huì)受到法官或者勞動(dòng)安全監(jiān)督部門處以的最高3年期的監(jiān)禁處罰。

2.4.4 通過費(fèi)率的經(jīng)濟(jì)杠桿作用促使企業(yè)重視安全生產(chǎn)。很多國家的工傷保險(xiǎn)都實(shí)行差別費(fèi)率和浮動(dòng)費(fèi)率。其中差別費(fèi)率是按行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)確定的，浮動(dòng)費(fèi)率則根據(jù)企業(yè)的工傷事故發(fā)生率，在行業(yè)基準(zhǔn)費(fèi)率基礎(chǔ)上每年進(jìn)行上下浮動(dòng)，以示獎(jiǎng)懲，以此敦促企業(yè)重視安全生產(chǎn)，降低工傷事故發(fā)生率。比如德國根據(jù)行業(yè)的不同特點(diǎn)設(shè)立了35個(gè)同業(yè)公會(huì)，形成了不同的費(fèi)率。費(fèi)率最低為0.71%， 最高為14.58%，兩者相差18倍；浮動(dòng)費(fèi)率的浮動(dòng)幅度最高達(dá)30%。日本工傷保險(xiǎn)費(fèi)率按行業(yè)差別劃分，共分8大產(chǎn)業(yè)53個(gè)行業(yè)，最高費(fèi)率14.8%，最低費(fèi)率0.5%，另外各行業(yè)都附加0.1%的通勤事故保險(xiǎn)費(fèi)率，行業(yè)差別費(fèi)率相差25倍，企業(yè)費(fèi)率上下浮動(dòng)最高達(dá)40%。有的國家實(shí)行處罰費(fèi)率，比如法國規(guī)定,對(duì)于屢出工傷事故的企業(yè),其繳費(fèi)率可提高2倍[4,5]。

2.5 結(jié)論

2.5.1 不同發(fā)展階段的國家對(duì)工傷預(yù)防的重視程度不同。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家都已開展了工傷預(yù)防，并作為工傷保險(xiǎn)的重要組成部分。發(fā)展中國家的工傷預(yù)防工作開展并不是很好，原因是多方面的，但經(jīng)濟(jì)因素起了決定作用。這些國家往往受到失業(yè)、不充分就業(yè)的困擾，人們謀生的愿望超越了對(duì)工傷和健康的擔(dān)憂，職業(yè)傷殘狀況并沒有對(duì)國家、社會(huì)及勞動(dòng)者形成壓力。另外，發(fā)展中國家在財(cái)政支出方面更傾向于解決當(dāng)務(wù)之急和投向經(jīng)濟(jì)回報(bào)快的方面，在認(rèn)識(shí)上沒有對(duì)工傷預(yù)防給予足夠的重視。

2.5.2 開展工傷預(yù)防的國家工傷事故呈明顯的下降趨勢[6]。對(duì)各國的工傷事故情況分析顯示，開展工傷預(yù)防的國家工傷事故和職業(yè)病呈下降的趨勢。一些歐洲國家是最好的例證。以德國為例，由于工傷預(yù)防的作用，工傷事故發(fā)生率呈連年下降趨勢，2002年的工傷事故數(shù)量已經(jīng)降到了1960年總量的57%。由于工傷事故降低，工傷保險(xiǎn)的繳費(fèi)率也由1970年的1.51%降到了2004年的1.33%。而一些發(fā)展中國家和沒有采取工傷預(yù)防措施的國家事故率在不斷上升，原因是多方面的，與各國所處的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段及國民素質(zhì)、管理水平等因素都有關(guān)系，與該國是否采取工傷預(yù)防的有效措施更是有著直接的關(guān)系。

2.5.3 立法是工傷預(yù)防實(shí)施的重要保障。大多數(shù)國家工傷預(yù)防工作是通過立法加以確立的。近年來，許多國家開始對(duì)相關(guān)立法進(jìn)行改革，將大量新的工傷預(yù)防康復(fù)要求融入到立法中。越來越多的國家通過立法賦予工傷預(yù)防人員以權(quán)力，如可要求企業(yè)做出改善、停工或不經(jīng)法庭直接對(duì)企業(yè)強(qiáng)制罰款，這些剛性規(guī)定和處罰措施大大威懾了雇主，遏制了工傷事故的發(fā)生。

3 我國工傷預(yù)防政策的發(fā)展建議

根據(jù)我國的國情和開展此項(xiàng)工作的實(shí)際情況，參照國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)做法，提出政策建議。

3.1 提高用人單位的工傷預(yù)防意識(shí)

分析近年來工傷事故率和職業(yè)病發(fā)病率長期居高不下的情況，除生產(chǎn)技術(shù)工藝落后、安全設(shè)施不完善等原因外，生產(chǎn)經(jīng)營管理人員與從業(yè)人員的法律意識(shí)、勞動(dòng)防護(hù)意識(shí)和職業(yè)危害意識(shí)不強(qiáng)也是一個(gè)重要原因。據(jù)統(tǒng)計(jì)，80%以上的工傷事故是人為原因造成的，多數(shù)是可以避免的。要改善這種狀況，除加強(qiáng)職業(yè)安全健康監(jiān)察工作外，有必要建立工傷保險(xiǎn)宣傳、教育和培訓(xùn)的平臺(tái)，通過經(jīng)常性地在全社會(huì)開展工傷保險(xiǎn)與工傷預(yù)防的宣傳，普及工傷保險(xiǎn)知識(shí)；通過對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理人員尤其是中小企業(yè)、個(gè)體工商戶等的教育培訓(xùn)，提高法律意識(shí)和勞動(dòng)保護(hù)意識(shí)。

3.2 全面啟動(dòng)工傷預(yù)防工作

增強(qiáng)用人單位和職工的工傷預(yù)防意識(shí)，重點(diǎn)提高高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)、單位和崗位人員的事故防控能力，減少工傷事故發(fā)生。加強(qiáng)對(duì)工傷預(yù)防費(fèi)用使用的監(jiān)督檢查，確保工傷預(yù)防費(fèi)使用安全、有效。完善工傷保險(xiǎn)費(fèi)率政策，結(jié)合現(xiàn)階段行業(yè)工傷風(fēng)險(xiǎn)的變化，覆蓋范圍的變化及統(tǒng)籌層次的變化，完善工傷保險(xiǎn)費(fèi)率政策，解決目前存在的費(fèi)率檔次少，費(fèi)率與風(fēng)險(xiǎn)不對(duì)應(yīng)的問題，進(jìn)一步細(xì)化行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)類別，建立科學(xué)的行業(yè)差別費(fèi)率。完善浮動(dòng)費(fèi)率辦法，建立浮動(dòng)費(fèi)率定期調(diào)整機(jī)制，發(fā)揮出浮動(dòng)費(fèi)率的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用，有效控制工傷事故，維護(hù)基金平衡。

3.3 建立完善工傷預(yù)防機(jī)制

一是要明確勞動(dòng)部門與安全生產(chǎn)監(jiān)督部門在工傷預(yù)防方面的職責(zé)分工，明確人社部門承擔(dān)的工傷預(yù)防職能范圍。借鑒各國經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國現(xiàn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)范圍情況，人社部門開展工傷預(yù)防工作應(yīng)著重從保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益、提升勞動(dòng)者職業(yè)健康水平的角度出發(fā)，進(jìn)行有關(guān)職業(yè)安全方面的幫助和干預(yù)，主要內(nèi)容包括通過費(fèi)率機(jī)制促使企業(yè)重視安全生產(chǎn)和勞動(dòng)者健康保護(hù)；開展工傷預(yù)防的科研工作；開展工傷預(yù)防的培訓(xùn)教育工作。

二是建立人社部門與安全生產(chǎn)監(jiān)督部門、衛(wèi)生行政部門緊密協(xié)調(diào)的工作機(jī)制。工傷預(yù)防的有效開展需要三方協(xié)同作業(yè)，三方應(yīng)建立事故通報(bào)機(jī)制，定期交流工傷事故及處理情況以及行業(yè)、用人單位的安全狀況評(píng)估、職業(yè)危害等信息；聯(lián)合組織安全生產(chǎn)大檢查；共同確定工傷預(yù)防工作方向，聯(lián)合開展各種形式的工傷保險(xiǎn)和事故預(yù)防和職業(yè)病防范的宣傳、培訓(xùn)教育活動(dòng)。

三是加強(qiáng)工傷預(yù)防政策和技術(shù)手段研究，對(duì)一些影響職工安全與健康的危害因素作一些前瞻性的專題研究，例如，職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系研究、工傷預(yù)防機(jī)制研究、工傷預(yù)防手段研究等。

3.4 完善工傷保險(xiǎn)費(fèi)率機(jī)制，有效發(fā)揮工傷預(yù)防功能

針對(duì)目前工傷保險(xiǎn)費(fèi)率浮動(dòng)小，在工傷預(yù)防方面發(fā)揮作用不大的問題，應(yīng)在總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)及問題的基礎(chǔ)上，研究和確定工傷保險(xiǎn)費(fèi)率模式，包括費(fèi)率檔次和浮動(dòng)級(jí)次。適時(shí)調(diào)整浮動(dòng)費(fèi)率，增加費(fèi)率浮動(dòng)空間，尤其是適當(dāng)增加風(fēng)險(xiǎn)大的行業(yè)的浮動(dòng)空間，以有效發(fā)揮浮動(dòng)費(fèi)率對(duì)用人單位的制約和激勵(lì)作用。在加大浮動(dòng)空間的同時(shí)，各地要制定費(fèi)率調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)及用人單位工傷保險(xiǎn)考核評(píng)估指標(biāo)，以減少人為因素影響，增加費(fèi)率調(diào)整的科學(xué)性。

3.5 建立工傷信息交換機(jī)制與數(shù)據(jù)分析處理的系統(tǒng)

建立部門間的信息交換、數(shù)據(jù)共享、情況通報(bào)平臺(tái)，及時(shí)對(duì)工傷事故、職業(yè)病的發(fā)生情況，職業(yè)危害評(píng)估狀況、安全生產(chǎn)情況進(jìn)行交換信息，為安全生產(chǎn)監(jiān)管、工傷保險(xiǎn)費(fèi)率的確定或調(diào)整提供及時(shí)的數(shù)據(jù)信息。同時(shí)經(jīng)過對(duì)有關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析，及時(shí)掌握職業(yè)傷害發(fā)生的類型、程度、高發(fā)人群和發(fā)展趨勢等情況，做到有的放矢地開展工傷預(yù)防工作。

[1]勞動(dòng)和社會(huì)保障部工傷保險(xiǎn)司,社會(huì)保障研究所.工傷預(yù)防理論與實(shí)踐.北京：中國勞動(dòng)保障出版社，2006.

[2]孫樹菡.工傷保險(xiǎn).北京：中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社.2007.

[3]郭曉宏.日本勞動(dòng)安全管理與工傷保險(xiǎn)體制研究.北京：中國勞動(dòng)保障出版社,2010.

[4]人力資源和社會(huì)保障部社會(huì)保障研究所課題組.工傷保險(xiǎn)費(fèi)率模型研究.2008.1.

[5]喬明梅.中國職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與工傷保障—演變與轉(zhuǎn)型.北京：商務(wù)印書館，2010.

[6]郭曉宏.中國工傷保險(xiǎn)制度研究.北京：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社,2010.