構(gòu)建輔助器具適配體系探討

■董理權(quán) 吳小高

引言

輔助器具服務(wù)是殘疾人補償和改善功能、提高生存質(zhì)量、增強社會參與能力最直接、最重要、最有效的手段之一，殘疾人在康復(fù)、教育、就業(yè)和日常生活等方面都離不開輔助器具。聯(lián)合國《殘疾人權(quán)利公約》明確規(guī)定締約國要“從事或促進研究和開發(fā)適合殘疾人的新技術(shù)，并促進提供和使用這些新技術(shù)，包括信息和通信技術(shù)、助行器具、用品、輔助技術(shù)，優(yōu)先考慮價格低廉的技術(shù)”，“向殘疾人提供無障礙信息，介紹助行器具、用品和輔助技術(shù)，包括新技術(shù)，并介紹其他形式的協(xié)助、支助服務(wù)和設(shè)施”。 世界衛(wèi)生組織發(fā)布的社區(qū)康復(fù)指南（健康部分）中指出：“對大多數(shù)殘疾人來說，獲得輔助器具是必要的，而且是任何發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。沒有輔助器具，殘疾人絕無可能受到教育或得到工作，以致擺脫貧困”[1]?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》提出了“構(gòu)建輔助器具適配體系”的任務(wù)和目標，把輔助器具工作提到了國家戰(zhàn)略任務(wù)目標的新高度。因此，加快構(gòu)建輔助器具適配體系，保障殘疾人日益增長的輔助器具服務(wù)需求具有重要的意義。本文就“構(gòu)建輔助器具適配體系”進行探討，分析了輔助器具適配體系的現(xiàn)狀，并結(jié)合國內(nèi)外相關(guān)工作的情況，就如何全面構(gòu)建輔助器具適配體系提出了一些建議和意見，以期引起業(yè)內(nèi)的討論與交流，促進相關(guān)工作的開展。

1 概念詮釋及要素分析

“自有殘疾人，就有輔助器具”。運用輔助器具，幫助殘疾人更好地參與社會活動，可以追溯到公元紀年以前，在我國新疆古墓中就發(fā)現(xiàn)了世界上現(xiàn)存最早的實用假肢，距今已有二千多年的歷史?！稓埣踩溯o助器具分類和術(shù)語》（GB/T 16432-2004）關(guān)于“輔助器具”的定義是：“殘疾人使用的，特別生產(chǎn)的或一般有效的，防止、補償、減輕、抵消殘損、殘疾或殘障的任何產(chǎn)品、器械、設(shè)備或技術(shù)系統(tǒng)”[2]。關(guān)于輔助器具的概念其實一直是處于不斷發(fā)展的狀態(tài)，但其核心是圍繞人的功能障礙解決相關(guān)的問題，它不僅僅是物件，也包括相應(yīng)的技術(shù)?！遁o助器具適配服務(wù)規(guī)范國家標準（報批稿）》關(guān)于輔助器具適配的概念是：“輔助器具適配是指在綜合評估殘疾人狀況的基礎(chǔ)上，為其選配合適的輔助器具，以最大限度地滿足殘疾人補償功能、改善狀況、提高生活質(zhì)量的需求”。這里的“適配”強調(diào)的是運用輔助器具解決人的功能障礙相關(guān)問題的專業(yè)化行為和過程。構(gòu)建輔助器具適配體系可以理解為幫助殘疾人得到專業(yè)化的輔助器具服務(wù)，綜合解決其功能障礙狀況，由相關(guān)事物構(gòu)建的全方位、多角度、深層次的一個體系。而構(gòu)成這個體系的相關(guān)要素主要包括以下幾個方面。

1.1 相關(guān)政策法規(guī)

在相關(guān)政策法規(guī)中，首先應(yīng)該是保障殘疾人獲得基本輔助器具服務(wù)的政策法規(guī)。隨著社會文明的進步，人權(quán)保障的新理念也越來越被國際社會所認同，發(fā)達國家和地區(qū)普遍建立相應(yīng)的保障制度，切實保障殘疾人輔助器具服務(wù)需求的滿足。比如，美國的《輔助技術(shù)法》、日本的《護理保險法》和《軀體殘疾人福利法》等都以法律的形式規(guī)定了殘疾人獲得基本輔助器具服務(wù)的意義、內(nèi)容和途徑等[3]。保障制度是包含多個層次和方面的，有社會福利、社會保險、社會救助；有長效機制，也有臨時的保障措施。目前，我國的殘疾人輔助器具服務(wù)保障制度建設(shè)剛剛起步，政府有關(guān)部門和社會也越來越關(guān)注和重視，不同層面、不同形式的輔助器具服務(wù)保障制度都在探索建設(shè)中。相關(guān)政策法規(guī)還包括鼓勵和支持輔助器具研發(fā)、推進和規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進服務(wù)體系規(guī)范化建設(shè)等方面。

1.2 專業(yè)化輔助器具適配服務(wù)的機構(gòu)

服務(wù)機構(gòu)是直接為殘疾人提供輔助器具服務(wù)的場所，是殘疾人得到專業(yè)化輔助器具服務(wù)的保障，也是構(gòu)建輔助器具適配體系的核心內(nèi)容。輔助器具是具有防止、補償、減輕、抵消殘損、殘疾或殘障的技術(shù)產(chǎn)品。美國的《輔助技術(shù)法》中輔助技術(shù)包括輔助技術(shù)設(shè)備（輔助器具）和輔助技術(shù)服務(wù)兩個方面[4]。每個殘疾人的功能障礙、生活環(huán)境等方面的情況千差萬別，需求也是各式各樣，解決這些問題的辦法就是輔助器具專業(yè)化服務(wù)，而專業(yè)化的輔助器具服務(wù)主要是由輔助器具服務(wù)機構(gòu)來提供。只有建立了覆蓋城鄉(xiāng)的專業(yè)機構(gòu)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立了不同專業(yè)方向、不同專業(yè)水平的服務(wù)機構(gòu)，輔助器具適配服務(wù)才會有具體的載體，殘疾人的輔助器具適配需求才能落實。

1.3 專業(yè)人才隊伍

輔助器具服務(wù)涉及多個學科，需要從業(yè)人員具備康復(fù)醫(yī)學、工程設(shè)計、社會學、心理學等各類相關(guān)知識。發(fā)達國家和地區(qū)都建立了相應(yīng)的專業(yè)體系，在高等院校設(shè)立了相應(yīng)的專業(yè)。如加拿大安大略省《殘疾人無障礙法》規(guī)定，從事輔助器具配置的人員必須經(jīng)過專業(yè)培訓并通過輔助器具工程師執(zhí)業(yè)資格考核，國家有專門機構(gòu)進行任職資格的培訓、考核、評審和認證。臺灣2012年7月新修訂的《身心障礙者服務(wù)人員資格訓練及管理辦法》中也明確了輔助器具評估人員、輔助器具維修技術(shù)人員的資格訓練及管理辦法。除了適配服務(wù)專業(yè)人員外，還有研發(fā)、生產(chǎn)、管理等方面的專業(yè)人才。人才隊伍體系的建設(shè)同樣是構(gòu)建輔助器具適配體系的重要內(nèi)容之一，包括專業(yè)教育和人才培訓等內(nèi)容的人才培養(yǎng)、專業(yè)資格和專業(yè)水平考核認證，以及與之相適應(yīng)的管理體系等。

1.4 其它方面

需要有與之相適應(yīng)的研發(fā)體系、生產(chǎn)和流通體系，以及行業(yè)管理體系等，這些環(huán)節(jié)的內(nèi)容分別都在殘疾人輔助器具適配中發(fā)揮相應(yīng)的作用。

2 現(xiàn)狀與問題

2.1 發(fā)展現(xiàn)狀

輔助器具的產(chǎn)生盡管可以追溯到公元以前，但真正的專業(yè)化、規(guī)?；l(fā)展還是到了第一次世界大戰(zhàn)以后。一戰(zhàn)和二戰(zhàn)后，大量殘疾軍人的康復(fù)需求催生了康復(fù)工程的誕生和發(fā)展，輔助器具是康復(fù)工程的重要內(nèi)容；二十世紀以來，科技迅猛發(fā)展和社會思想的進步促使輔助器具從研發(fā)生產(chǎn)到服務(wù)保障都得到了全方位的發(fā)展。

我國的輔助器具服務(wù)起步主要是解放后民政系統(tǒng)建立的榮軍假肢和輔助器具服務(wù)體系。改革開放后，經(jīng)濟社會的發(fā)展，中國殘疾人聯(lián)合會的成立，使面向全社會的輔助器具服務(wù)作為中國殘疾人事業(yè)的一個重要組成部分，越來越得到黨和政府的重視，逐步納入經(jīng)濟社會發(fā)展大局。特別是近年來，殘疾人輔助器具工作日益得到社會的關(guān)注，中國殘聯(lián)作為殘疾人事業(yè)管理的主要機構(gòu)，積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門推動殘疾人輔助器具工作，先后制定了多個中國殘疾人事業(yè)五年規(guī)劃，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》中提出了“構(gòu)建輔助器具適配體系”的任務(wù)和目標，出臺了一系列相關(guān)政策。目前，國家、省（自治區(qū)）、市（縣）和社區(qū)殘疾人輔助器具服務(wù)機構(gòu)近3000個，初步形成了覆蓋城鄉(xiāng)的殘疾人基本輔助器具服務(wù)網(wǎng)絡(luò)雛形。各級殘聯(lián)在黨委和政府的支持下，先后組織實施了一系列公益性輔助器具服務(wù)項目，近千萬殘疾人得到了基本的輔助器具服務(wù)，輔助器具研發(fā)和生產(chǎn)也出現(xiàn)了快速發(fā)展的勢頭。輔助器具專業(yè)建設(shè)已經(jīng)起步，部分學校已開設(shè)輔助器具專業(yè)課程。

但目前就總體而言，我國輔助器具服務(wù)工作與實際需求相比仍存在很大差距，據(jù)世界衛(wèi)生組織調(diào)查表明，114個提供數(shù)據(jù)的國家中，63個國家輔助器具服務(wù)相關(guān)保障制度能夠覆蓋貧困殘疾人，其中51個國家能覆蓋全國所有地區(qū)[5]。而在我國的覆蓋情況則相差較大，根據(jù)《2012年度全國殘疾人狀況及小康進程監(jiān)測報告》有關(guān)數(shù)據(jù)顯示：城鎮(zhèn)為18.4%，農(nóng)村僅為12.8%。這只是得到服務(wù)的比率，其有效率和滿意率估計還要低。第二次殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，實際得到輔助器具配置的比例為7%。而專家建議應(yīng)當配置輔助器具的殘疾人比例為60%以上，殘疾人個人提出需求的為38%[6]，2011年4月，中國殘聯(lián)在全國范圍內(nèi)開展殘疾人康復(fù)需求實名制調(diào)查，調(diào)查的對象為持證殘疾人和功能障礙者，91.9%的殘疾人有輔助器具適配需求[7]，服務(wù)與需求缺口形成明顯反差，與發(fā)達國家相比差距相當大。

2.2 存在的主要問題與分析

2.2.1 輔助器具服務(wù)網(wǎng)絡(luò)尚未完善。雖然我國已經(jīng)初步建立了覆蓋全國省、市、縣的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，但地市級、縣級機構(gòu)建設(shè)還有很大缺口，社區(qū)和農(nóng)村的輔助器具服務(wù)是工作中的薄弱環(huán)節(jié)。由于起步晚、起點低、專業(yè)人員匱乏等原因，部分地區(qū)的服務(wù)機構(gòu)服務(wù)內(nèi)容單一、服務(wù)手段落后，可持續(xù)發(fā)展能力比較弱。

2.2.2 輔助器具服務(wù)相關(guān)政策法規(guī)有待健全。近年來相繼出臺的關(guān)于促進殘疾人事業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策法規(guī)和文件對輔助器具服務(wù)體系建設(shè)有著極大的推動作用，但輔助器具服務(wù)領(lǐng)域的政策法規(guī)尚不健全、不配套，一些重要的法規(guī)和文件雖涉及到輔助器具服務(wù)的內(nèi)容，但大多停留在宏觀層面，缺乏具體的、可操作性的內(nèi)容。

2.2.3 輔助器具產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、研發(fā)水平低。我國目前自主生產(chǎn)的輔具產(chǎn)品種類較少，市場上僅有不到500種輔具產(chǎn)品是自主生產(chǎn)的，主要集中在肢體殘疾人使用的輪椅、拐杖、假肢和矯形器等方面，且大多還停留在仿制國外同類產(chǎn)品的階段，缺乏具有自主知識產(chǎn)權(quán)的創(chuàng)新設(shè)計[8]。

2.2.4 服務(wù)人才嚴重匱乏。我國輔助器具學科教育還處于比較落后的狀態(tài)。目前國內(nèi)整個行業(yè)基礎(chǔ)培訓、職業(yè)培訓和學科建設(shè)都處在起步階段，現(xiàn)有的工作人員也參差不齊，大都沒有接受過系統(tǒng)專業(yè)培訓。僅有為數(shù)不多的幾所高校開設(shè)了輔助器具相關(guān)方面的專業(yè)，培養(yǎng)的人才數(shù)量極為有限，且所學習的理論知識與服務(wù)實踐無法緊密地聯(lián)系起來。此外，在輔助器具教學方面，尚未形成完備的理論與知識體系，缺乏可以作為教材的學術(shù)專著。與發(fā)達國家輔助器具專業(yè)技術(shù)人才完備的培養(yǎng)機制形成巨大的反差。

2.2.5 思想認識尚未統(tǒng)一和到位。我國殘疾人輔具服務(wù)工作起步較晚、發(fā)展水平不高，導(dǎo)致在相關(guān)領(lǐng)域出現(xiàn)一些思想偏差。一是對性質(zhì)認識不足，認為輔助器具服務(wù)只是一般的慈善活動，甚至還認為只是簡單的市場行為，沒有認識到輔助器具服務(wù)的公益性，以及政府在殘疾人基本輔助器具服務(wù)中應(yīng)該承擔的責任；二是對構(gòu)建輔助器具適配體系的意義認識不足，對“以人為本”的社會理念理解不透，沒有充分認識到輔具服務(wù)與社會文明建設(shè)的關(guān)系；三是對輔助器具服務(wù)的專業(yè)性認識不足，把輔助器具等同于一般的普通商品，認為只要發(fā)給殘疾人就可以了；四是對構(gòu)建輔助器具適配體系的內(nèi)容認識不夠，造成實際工作中方向不明。

3 思考與建議

3.1 提高認識，明確方向

通過加強教育和積極引導(dǎo)，幫助從業(yè)人員從保障人權(quán)、踐行社會主義核心價值觀和現(xiàn)代文明社會殘疾人觀、推進社會文明與和諧的高度上認識構(gòu)建殘疾人輔助器具適配體系的重要作用與意義，增強使命感，明確努力方向。鄧樸方主席參觀2011年中國國際福祉博覽會時指出：“輔助器具發(fā)展不僅是市場問題，更關(guān)乎國家大局，關(guān)系到以人為本的發(fā)展理念，應(yīng)注重綜合布局，不僅在量上有突破，更應(yīng)有質(zhì)的飛躍?！边@是對新時期輔助器具服務(wù)工作思想認識的高度概括。應(yīng)當明確在我國輔助器具適配體系的構(gòu)建過程中，必須充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，由政府來統(tǒng)籌事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，引導(dǎo)輔助器具行業(yè)的發(fā)展，最終形成成熟、有序的輔助器具服務(wù)體系，在服務(wù)廣大殘疾人的崇高事業(yè)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

3.2 加快建設(shè)保障制度

3.2.1 亟待完善政策法規(guī)內(nèi)容。針對當前我國輔助器具相關(guān)政策法規(guī)不健全的現(xiàn)狀，應(yīng)當盡快出臺相關(guān)的政策法規(guī)，包括殘疾人獲得基本輔助器具服務(wù)的保障制度，公益性輔助器具服務(wù)機構(gòu)的建設(shè)、定位和作用，各級政府如何更好地建設(shè)好公益性輔助器具服務(wù)機構(gòu)的具體措施；鼓勵和支持輔助器具研發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和措施，推動我國輔助器具向國際水平靠攏，促進輔助器具產(chǎn)業(yè)發(fā)展；加快輔助器具服務(wù)規(guī)范化、標準化建設(shè)，從而推進服務(wù)水平的提高和政府購買公共服務(wù)的發(fā)展等。鼓勵社會力量參與輔助器具服務(wù)的具體措施。輔助器具服務(wù)相關(guān)政策法規(guī)體系的構(gòu)建，是確保殘疾人輔助器具服務(wù)水平不斷提高、全方位提供服務(wù)的重要舉措。

3.2.2 在制度建設(shè)中應(yīng)把握好重要的原則和問題。首先要納入我國構(gòu)建新的社會保障體系中統(tǒng)籌規(guī)劃，與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)；其次要借鑒發(fā)達國家和地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗，搞好頂層設(shè)計，減少不必要的彎路；三是要多層次、多形式的探索，各地在經(jīng)濟社會發(fā)展水平、地域文化、工作發(fā)展水平等方面存在一定的差異，應(yīng)當實事求是，把握特點，因地制宜、因時制宜，加大探索力度，搞好經(jīng)驗總結(jié)。當前,雖然國家層面的保障制度尚未建立,部分地區(qū)已經(jīng)進行了一些積極有效的探索，上海、北京、深圳等地出臺了一系列輔助器具配置的補貼辦法，為殘疾人輔助器具基本配置服務(wù)提供了不同程度的保障；江蘇、安徽、新疆等地率先將部分輔助器具納入醫(yī)保和新農(nóng)合保障范疇；很多地方也出臺了各種形式的救助政策。部分地區(qū)先行一步，通過以點帶面，將為逐步完善我國輔助器具保障制度奠定基礎(chǔ)。

3.3 著力完善輔助器具服務(wù)機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)

目前，我國的輔助器具服務(wù)網(wǎng)絡(luò)還比較薄弱，需要大力推進各級輔助器具機構(gòu)的規(guī)范化建設(shè)，橫向到邊、縱向到底，建立一個多層次、多形式的輔助器具服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。這個網(wǎng)絡(luò)是多元的，不僅要有不同規(guī)模、不同專業(yè)方向、不同專業(yè)水平的機構(gòu)，也要有興辦主體上的多樣性，既要有政府的公益性機構(gòu)，更要有民營的市場機制機構(gòu)，也可以是股份制以及其它社會力量興辦的機構(gòu)。當前，政府興辦的公益性服務(wù)機構(gòu)要在廣大殘疾人的基本輔助器具服務(wù)需求上發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，做好兜底保障；市場興辦的服務(wù)機構(gòu)是輔助器具服務(wù)機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分，在滿足廣大殘疾人不同層次的輔助器具服務(wù)需要方面具有決定性的作用。

為了確保服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的健康運行，確保服務(wù)的專業(yè)化和規(guī)范化，還必須加強對各類機構(gòu)的管理，建立健全各類機構(gòu)參與輔助器具服務(wù)的準入機制，確保各類機構(gòu)可持續(xù)發(fā)展；建立和完善以篩查評估、產(chǎn)品適配、適應(yīng)性訓練、跟蹤回訪等為主要環(huán)節(jié)的服務(wù)程序，積極探索服務(wù)模式，不斷完善服務(wù)標準。

3.4 大力推進專業(yè)建設(shè)和人才隊伍建設(shè)

加快專業(yè)建設(shè)和人才隊伍建設(shè)的步伐，是構(gòu)建輔助器具適配體系的關(guān)鍵一環(huán)。要建立健全高層次輔助器具服務(wù)人才的培養(yǎng)機制，依托高校，完善現(xiàn)有輔助器具服務(wù)學科體系，開展學歷教育培養(yǎng)專業(yè)人才；通過舉辦培訓班、進修班、學術(shù)講座、學術(shù)會議、業(yè)務(wù)考察和遠程教育等多種方式，做好各級輔助器具機構(gòu)專業(yè)人員的繼續(xù)教育工作；建立健全輔助器具服務(wù)人才的就業(yè)機制，積極探索輔助器具服務(wù)相關(guān)職種的設(shè)立，建立健全專業(yè)機構(gòu)、專業(yè)人員資格認定制度，提高從業(yè)人員的服務(wù)能力和水平。

3.5 積極推進輔助器具研發(fā)、生產(chǎn)和推廣，促進相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

3.5.1 研發(fā)方面。一是建立健全輔助器具研發(fā)工作機制，實現(xiàn)殘疾人需求和市場研發(fā)生產(chǎn)行為的對接；二是打造研發(fā)平臺，通過國家科技支撐計劃、自然科學基金、哲學社會科學基金等渠道，支持、鼓勵高等院校、科研院所、企事業(yè)單位研究開發(fā)為殘疾人服務(wù)的輔助技術(shù)和產(chǎn)品，尤其是鼓勵研發(fā)生產(chǎn)適合我國國情的實用型輔助器具；三是加強國際交流，引進先進的技術(shù)與產(chǎn)品。

3.5.2 生產(chǎn)方面。一是要加強行業(yè)規(guī)劃和引導(dǎo)，引導(dǎo)行業(yè)向健康方向發(fā)展；二是要出臺相關(guān)政策，在財政、稅收、土地、融資等多方面支持企業(yè)發(fā)展，鼓勵社會資本參與行業(yè)發(fā)展。

[1]Community-based rehabilitation guidelines-Health component. Geneva，Word Health Organization, 2010. www.who.int/disabilities/cbr/guidelines/en/.

[2]《殘疾人輔助器具分類和術(shù)語》國家標準GB/T 16432-2004.

[3]何川. 美國輔助技術(shù)法律研究及對我國立法的啟示．重慶師范大學, 2010.4.

[4]劉丹, 鄭儉. 美國殘疾人輔助技術(shù)法及其對我國的啟示.中國康復(fù)理論與實踐, 2007.13(4)319-321.

[5]World Report on Disability. World Health Organization,2011. www.who.int/disabilities/world_report/2011/en/.

[6]陳振聲. 中國殘疾人輔助器具服務(wù)體系的構(gòu)建. 中國康復(fù)理論與實踐, 2011.17(06): 583-585.

[7]孫先德在全國聽力語言康復(fù)工作會議上的講話. 中國殘疾人聯(lián)合會網(wǎng)站,http://www.cdpf.org.cn/clldjh/content/2013-04/26/content_30446728.htm.2011.4.29.

[8]孫先德.構(gòu)建輔助器具適配服務(wù)體系推動殘疾人事業(yè)全面發(fā)展.中國康復(fù)理論與實踐,2012.11.