李賢武 馮 娜
(長春工業(yè)大學(xué) 人文學(xué)院,吉林 長春130012)
2010年12月8日通過的《國務(wù)院關(guān)于修改〈工傷保險條例〉的決定》(以下簡稱:《修改決定》)對新《條例》溯及力做出規(guī)定:“本條例施行后本決定施行前受到事故傷害或者患職業(yè)病的職工尚未完成工傷認(rèn)定的,依照本決定的規(guī)定執(zhí)行”,即新《條例》對其實施前發(fā)生的事故傷害或者患職業(yè)病的職工溯及既往,只要符合規(guī)定中的程序性限定條件——“尚未完成工傷認(rèn)定”,就應(yīng)適用新《條例》對其進(jìn)行工傷認(rèn)定和確定工傷保險待遇。
工傷認(rèn)定程序包括社會保險行政部門的受理程序、認(rèn)定程序和不服不予受理決定、認(rèn)定工傷決定、不予認(rèn)定工傷決定時提起的行政復(fù)議或行政訴訟程序。程序鏈條過長和參與機(jī)構(gòu)多元導(dǎo)致對工傷認(rèn)定完成時間認(rèn)識的不一致。工傷認(rèn)定完成的時間究竟以社會保險行政部門的工傷認(rèn)定決定時間為準(zhǔn),還是以行政復(fù)議或司法程序終結(jié)的時間為準(zhǔn),需要立法機(jī)關(guān)做出解釋。
此外,對工傷認(rèn)定完成時間是以做出工傷認(rèn)定決定的時間為準(zhǔn),還是以工傷認(rèn)定決定送達(dá)的時間為準(zhǔn),同樣存在認(rèn)識上的分歧。導(dǎo)致實踐中當(dāng)事人往往從各自利益出發(fā)理解“尚未完成工傷認(rèn)定”的含義,面對訴訟中當(dāng)事人的自說自話,裁判機(jī)關(guān)不得不憑借個人經(jīng)驗進(jìn)行說理和裁判,導(dǎo)致裁判因缺少法律根據(jù)而公信力大打折扣,這也是此類案件當(dāng)事人往往纏訟,糾紛不斷的主要原因。
在一起工傷認(rèn)定糾紛案件中,某單位職工在上下班途中因交通事故導(dǎo)致自身傷害,被交管部門認(rèn)定承擔(dān)主要責(zé)任。該職工在新《條例》實施前向社會保險行政部門提出工傷認(rèn)定申請,社會保險行政部門在新《條例》實施后依據(jù)舊《條例》做出了認(rèn)定工傷的決定。用人單位不服提起行政復(fù)議,認(rèn)為依據(jù)新《條例》溯及力的“限定條件”應(yīng)適用《新條例》規(guī)定的工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),做出不予認(rèn)定工傷的決定。社會保險行政部門最終不得不撤銷其已經(jīng)做出的認(rèn)定工傷決定。
糾紛沒有就此平息,面對受傷職工的質(zhì)詢:“事故傷害和工傷認(rèn)定申請都在新《條例》實施日前,為什么不能在實施日前做出工傷認(rèn)定決定?”社會保險行政部門無法給出令當(dāng)事人信服的解釋。[1]當(dāng)職工的工傷保險權(quán)益取得或喪失決定于社會保險行政部門的工作效率和個人情感,無論其做出何種決定都難以平息紛爭,這是脫離法理基礎(chǔ)進(jìn)行立法和法律解釋的必然結(jié)果。問題最終被推給行政復(fù)議機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān),而這個問題無論對誰都是兩難抉擇。
上述案例反映實踐中不僅存在“限定條件”理解上的分歧,還存在工傷認(rèn)定條件法律適用易被人為操縱的立法缺陷。新《條例》溯及力的程序性限定條件客觀上為工傷認(rèn)定機(jī)構(gòu)人為操縱預(yù)留了空間。當(dāng)60日的工傷認(rèn)定期限跨越新《條例》實施日,社會保險行政部門的工作人員可以在實施日前完成工傷認(rèn)定,也可以在實施日后完成工傷認(rèn)定,只要不超過60日工傷認(rèn)定期限,其工傷認(rèn)定的具體行政行為都屬于合法。如此形成的工傷認(rèn)定結(jié)論無法排除人為控制適用新法或舊法的可能,一旦用人單位與職工成為利益對立的雙方,無論最終認(rèn)定結(jié)果如何,總有一方對工傷認(rèn)定結(jié)論不服。在這樣的立法背景下,誰都無法使職工與用人單位利益兼顧,任何裁判結(jié)果都將無法平息因這一立法缺陷導(dǎo)致的糾紛和接踵而至的行政復(fù)議、行政訴訟或上訪。而更大的問題在于,它使新《條例》承擔(dān)了巨大的道德風(fēng)險:法律的權(quán)威不是憑借法律內(nèi)在正義力量,而要借助個別人的正義和良知。一旦處理結(jié)果有失公正,必然導(dǎo)致法律信任危機(jī)的悄然蔓延。
《立法法》第84條規(guī)定:“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往,但為了更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外?!敝炝τ罱淌趯⑵涓爬椤皬呐f兼有利”原則,[2](P148)即以不溯及既往為原則,以有利溯及既往為例外,不利不得溯及既往。其理論根據(jù)是任何法律都不能要求人們遵守尚未制定的法律,法只規(guī)范其生效后人們的行為這一基本法理。
1.“從舊兼有利”原則的法律價值內(nèi)涵。法的溯及力應(yīng)當(dāng)是一個價值取向問題。任何一部法律的制定或修改都會對相應(yīng)的法律關(guān)系主體權(quán)益產(chǎn)生影響。如何確定法的溯及力,如何理解和貫徹《立法法》的“從舊兼有利”原則,需要對“更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益”的法理價值內(nèi)涵進(jìn)行深入剖析。我國《憲法》第三十三條規(guī)定:“國家尊重和保障人權(quán)”,當(dāng)公民個體在法律關(guān)系中處于弱勢地位,公民個體利益應(yīng)優(yōu)先保護(hù),法的溯及既往或不溯及既往,都要服務(wù)于公民權(quán)利的保護(hù),服務(wù)于法治的完善。[3]“有利人權(quán)保護(hù)原則”成為立法機(jī)關(guān)制定法律時須遵循的最基本原則。
理解“有利人權(quán)保護(hù)原則”不能簡單地將其與個體利益優(yōu)先或公共利益優(yōu)先對號入座,需要辯證地分析不同制度中人權(quán)保護(hù)的實質(zhì)。個體利益與公共利益無法截然分開,但二者也并非對立;公共利益是不特定多數(shù)個體利益的集合。當(dāng)對個體利益的保護(hù)并不損害到公共利益的時候,法律應(yīng)彰顯其對個體的最大關(guān)愛。刑法“從舊兼從輕”原則即是對“有利人權(quán)保護(hù)原則”的最好詮釋。
2.新《條例》溯及力限定條件與“從舊兼有利”原則相悖。新《條例》做了多處對單位職工有利的修改,但各別修改也存在不利于單位職工工傷認(rèn)定的情形。比如新《條例》對上下班途中因機(jī)動車導(dǎo)致事故傷害的工傷認(rèn)定增加了“職工非主要責(zé)任”的前提條件,如適用新《條例》將導(dǎo)致對職工不利的后果,這種對職工不利的溯及既往,違反了《立法法》“從舊兼有利”原則。
新《條例》的“尚未完成工傷認(rèn)定”的溯及力限定條件,在實踐中導(dǎo)致了對受傷害職工工傷認(rèn)定的不利溯及既往。對于新《條例》實施前發(fā)生的工傷事故,即使依據(jù)原《條例》可以被認(rèn)定為工傷,但由于新法實施后進(jìn)行的工傷認(rèn)定,就要依據(jù)“限定條件”不得不適用新《條例》對其作出不予認(rèn)定工傷決定。溯及力限定條件明顯違背了“從舊兼有利”原則,究其實質(zhì),我們找不到其合理存在的基礎(chǔ)。
新《條例》如此設(shè)置限定條件既不能保護(hù)個體利益,也無法保護(hù)公共利益,與“有利人權(quán)保護(hù)原則”更是相去甚遠(yuǎn)。首先,雖然新《條例》認(rèn)定工傷的條件更加合理,但也不能完全否定原《條例》工傷認(rèn)定條件,原《條例》工傷認(rèn)定條件同樣是立法者深思熟慮的結(jié)果。其次,如果公民無法預(yù)知新法要增加和修改的內(nèi)容,任何法律都不得以未來的法律要求公民對此前的行為承擔(dān)不利益。再次,對于新《條例》實施前已經(jīng)發(fā)生的工傷事故,依照原《條例》對其做出工傷認(rèn)定決定不會影響立法者通過調(diào)整工傷認(rèn)定條件以控制交通違法行為的目的。最后,將工傷保險制度的核心價值定位于保護(hù)因工作受到事故傷害或患職業(yè)病職工的合法權(quán)益毋庸置疑。工傷保險法律關(guān)系包括職工、用人單位、社會保險行政部門和社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)等多方主體,職工在這一法律關(guān)系中處于弱勢的地位,更是社會發(fā)展前進(jìn)的重要推動力量,無論新《條例》還是舊《條例》都要體現(xiàn)職工利益優(yōu)先的核心價值觀念。社會法應(yīng)遵循有利人權(quán)保護(hù)原則,即有利于弱勢群體。[4](P86)此外,對相關(guān)個體利益給予保護(hù)并不必然損害其他不特定多數(shù)個體的利益。社會保險行政部門及社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)并不存在獨立的自身利益,用人單位負(fù)有依法參加工傷保險、為職工繳納工傷保險費(fèi)的法定義務(wù)和社會責(zé)任,保護(hù)職工利益并不存在損害用人單位或社?;鸸芾頇C(jī)構(gòu)合法利益的問題。
《工傷保險條例》屬于社會法的范疇,具有公法的屬性。有必要從理論層面分析新法溯及既往限定條件的特征,特別是公法溯及既往限定條件的共性,探尋新《條例》實踐中出現(xiàn)上述問題的根源。
法以不溯及既往為一般原則,以溯及既往為例外。即使溯及既往,法律也會規(guī)定相應(yīng)的限定條件,只有符合限定條件的既往行為或事件,新法才可溯及。分析我國《刑法》中的溯及力規(guī)定,新法溯及既往的限定條件包括兩個方面的限定條件,其一是“本法不認(rèn)為是犯罪或者處刑較輕”,其二是“尚未做出生效判決”,同時滿足著兩個方面條件的既往行為方可適用新法處理,它構(gòu)成了我國《刑法》“從舊兼從輕”的溯及力原則。前一條件包含了實體判斷的內(nèi)容,是對“從輕(有利)”的實體法界定,我們稱之為實體性限定條件;后一個條件是對既往行為所處訴訟階段進(jìn)行的限定,具有程序法的性質(zhì),我們稱之為程序性限定條件。由于既往行為和事件數(shù)量繁多,客觀上需要設(shè)定程序性限定條件以防止無限溯及既往。
社會法與刑法同屬公法范疇,溯及力規(guī)范具有與刑法的諸多共性,適用“從舊兼從輕”的溯及力原則更有利于保護(hù)法律關(guān)系中弱勢一方的利益,使其權(quán)益盡量平衡對等。公法調(diào)整不平等主體之間的法律關(guān)系,法律關(guān)系主體利益的互異不同于民事平等主體之間的利益互異,被告人相對于刑事訴訟專門機(jī)關(guān)、行政相對人相對于國家行政機(jī)關(guān)皆處于弱勢地位。當(dāng)對弱勢一方應(yīng)當(dāng)保護(hù)而且可以通過法律實現(xiàn)的情況下,法律沒有理由回避《立法法》的“從舊兼有利”的溯及力原則。而實現(xiàn)它需要實體性限定條件對“有利”進(jìn)行限定,除非新法中不存在對應(yīng)保護(hù)對象的權(quán)利限縮、義務(wù)增加或責(zé)任的加重。
新《條例》既存在對職工有利的修改,也存在不利的修改,對新法溯及力只規(guī)定程序性限定條件是導(dǎo)致對工傷職工不利溯及既往和對《立法法》“從舊兼有利”原則的違背的根本原因。新《條例》溯及力限定條件的設(shè)定應(yīng)以職工利益保護(hù)為出發(fā)點,對“有利”進(jìn)行實體限定。
2004年1月1日原《條例》與《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》新舊交替之際,也曾使用“尚未完成工傷認(rèn)定”可以適用新法的溯及力限定條件。當(dāng)時就有學(xué)者對“尚未完成工傷認(rèn)定”做出過學(xué)理解釋,認(rèn)為這一限定條件含有新《條例》實施日前已經(jīng)提出工傷認(rèn)定申請之意,如果在《條例》施行前已受到事故傷害或者患職業(yè)病的職工未申報工傷認(rèn)定,即應(yīng)視為喪失了工傷認(rèn)定申報的權(quán)利,即使向勞動保障行政部門申報工傷認(rèn)定,《條例》對這種申報適用的程序和待遇實體的規(guī)定均沒有溯及力。[5]筆者認(rèn)為,《條例》施行前已受到事故傷害或者患職業(yè)病的職工未申報工傷認(rèn)定,不應(yīng)視為喪失工傷認(rèn)定的申請權(quán)利,其申請工傷認(rèn)定的權(quán)利受申請時效約束,而非從“尚未完成工傷認(rèn)定”的某種解釋中獲得?!吧形赐瓿晒J(rèn)定”是對新法與舊法選擇適用設(shè)置的限定條件,與工傷職工其它程序性權(quán)利無關(guān)。
實踐中對“尚未完成工傷認(rèn)定”理解上的分歧,主要原因是對工傷認(rèn)定程序認(rèn)識的不統(tǒng)一。由于我國行政訴訟制度還不十分完善,實踐中存在著司法機(jī)關(guān)通過行政訴訟判決對工傷進(jìn)行認(rèn)定的情形,造成了對工傷認(rèn)定主體認(rèn)識上的模糊,工傷認(rèn)定主體是社會保險行政部門,還是行政復(fù)議機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān),筆者認(rèn)為,工傷認(rèn)定是社會保險行政部門的法定職責(zé),“完成工傷認(rèn)定”是社會保險行政部門進(jìn)行工傷認(rèn)定程序的終結(jié)。從“尚未完成工傷認(rèn)定”作為限定條件要實現(xiàn)的立法目的來看,工傷認(rèn)定主體也不宜擴(kuò)大,否則工傷認(rèn)定完成的時點更加難以控制和判斷。
為此,工傷認(rèn)定主體應(yīng)嚴(yán)格限定為社會保險行政部門,一旦社會保險行政部門做出認(rèn)定或不予認(rèn)定工傷決定并送達(dá),工傷認(rèn)定即告完成,完成時間應(yīng)以送達(dá)時間為準(zhǔn)。對于工傷認(rèn)定申請不予受理的情況,如果經(jīng)過行政復(fù)議或行政訴訟程序后社會保險行政部門做出受理決定,并做出工傷認(rèn)定決定,則應(yīng)以社會保險行政部門最終的工傷認(rèn)定完成并送達(dá)時間為準(zhǔn)。問題的最終解決還需要相應(yīng)立法機(jī)關(guān)對新《條例》溯及既往的限定條件做出進(jìn)一步的解釋或細(xì)則性的規(guī)定,使“尚未完成工傷認(rèn)定”這一限定條件從文義上得以確定。
法律溯及既往應(yīng)遵循《立法法》“從舊兼有利”原則,當(dāng)新《條例》存在對職工不利的修改,應(yīng)通過實體性限定條件進(jìn)行控制,以避免新《條例》對職工不利溯及既往情況的發(fā)生,導(dǎo)致立法違法。
早在2009年7月24日,國務(wù)院法制辦公室全文公布的《國務(wù)院關(guān)于修改〈工傷保險條例〉的決定(征求意見稿)》(以下簡稱:《征求意見稿》)中就規(guī)定:“條例施行后本決定施行前已受到事故傷害或者患職業(yè)病的職工尚未完成工傷認(rèn)定的,按照本決定的規(guī)定執(zhí)行;但是,依照本決定施行前的規(guī)定應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷,依照本決定的規(guī)定不認(rèn)定為工傷的,按照本決定施行前的規(guī)定執(zhí)行”。這一溯及力規(guī)定采用了不利排除法,對新《條例》溯及既往設(shè)定了實體性限定條件,其中“依照本決定施行前的規(guī)定應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷,依照本決定的規(guī)定不認(rèn)定為工傷的”就屬于實體性判斷的內(nèi)容,使得新《條例》溯及既往可能給職工造成的不利得到控制。
但國務(wù)院常務(wù)會議通過的《修改決定》卻刪除了修改意見稿中的實體性限定條件,僅保留了程序性限定條件。直接的不利影響會發(fā)生在上下班途中因機(jī)動車事故導(dǎo)致傷害且承擔(dān)主要責(zé)任的職工身上,將使那些依據(jù)原《條例》可被認(rèn)定工傷的事故傷害,因適用新《條例》而得不到工傷認(rèn)定。從《征求意見稿》到《修改決定》這一變化的立法用意在此不論。但可以肯定,如果《修改決定》保留《征求意見稿》中溯及力的限定條件,就不會出現(xiàn)實務(wù)部門目前面臨的兩難困境,同時也符合了《立法法》“從舊兼有利”的立法溯及力原則。
對新《條例》溯及既往規(guī)定了“尚未完成工傷認(rèn)定”的程序性限定條件,實踐中一方面存在對這一程序性限定條件理解上的分歧,另一方面由于實體性限定條件的缺失,導(dǎo)致新《條例》溯及既往反而加重了工傷職工的責(zé)任,損害了公民個體的利益,違反了《立法法》的“從舊兼有利”的立法原則。盡管時過境遷,再不會有新《條例》實施前的事故傷害發(fā)生,但過去發(fā)生而至今無法解決的問題,仍期待著立法部門做出能夠被統(tǒng)一遵行的法律解釋,否則問題將永遠(yuǎn)無法真正解決,貽害將一直存在。
[1]巴東衛(wèi),董明.工傷認(rèn)定最快當(dāng)天可完成[EB/OL].http://news.hexun.com/2012-05-08/141171149.html,2012-05-08.
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