行業(yè)治理：建國以來我國電影產(chǎn)業(yè)管理政策的系統(tǒng)梳理與趨勢展望

劉吉發(fā) 林靜靜

（長安大學(xué) 政治與行政學(xué)院，陜西 西安710064）

一、建國以來我國電影管理政策發(fā)展的歷史演進(jìn)

（一）建國以來我國電影管理政策發(fā)展的歷史演進(jìn)

1.國營體制形式下的積極探索（1949～1992年）。建國初期，國營體制下的電影業(yè)作為政府宣傳和教化的工具，受到較為嚴(yán)格的行政控制，直至改革開放后，電影業(yè)的發(fā)展問題才進(jìn)入專家學(xué)者們的關(guān)注領(lǐng)域。許多專家認(rèn)為，統(tǒng)購包銷的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)分配方式，急需一場改革。1979年，國家增加了用于電影發(fā)行放映事業(yè)的生產(chǎn)基金，并探索中央與地方財(cái)政扶持的“二八”留成制，為我國電影行業(yè)的發(fā)展提供了一定程度上的資金保障。1984年，中央頒布《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，電影業(yè)具有了企業(yè)性質(zhì)，事業(yè)單位企業(yè)化經(jīng)營的電影業(yè)管理模式由此產(chǎn)生。隨后幾年里，我國電影業(yè)進(jìn)行了浮動價(jià)格機(jī)制、多種結(jié)算方式并舉的探索，中國電影產(chǎn)業(yè)邁出了改革的第一步，電影事業(yè)市場化運(yùn)作就在這種緩慢發(fā)展的環(huán)境下產(chǎn)生。

2.市場經(jīng)濟(jì)格局下的改革與調(diào)整（1993～2000年）。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，伴隨經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，電影業(yè)也展開了市場化體制改革。1993年，廣電部頒布《關(guān)于當(dāng)前深化電影行業(yè)機(jī)制改革的若干意見》，改變“統(tǒng)購統(tǒng)銷”的傳統(tǒng)分配方式；1994年，廣電部頒布《關(guān)于進(jìn)一步深化行業(yè)機(jī)制改革的通知》，允許擁有影片發(fā)行權(quán)的單位直接向各級發(fā)行、放映單位發(fā)行影片，電影市場主體的活力被激發(fā)；1995年，廣電部《關(guān)于改革故事影片攝制管理工作的規(guī)定》出臺，放寬了故事片的拍攝出品權(quán)，是對制片行業(yè)傳統(tǒng)管理模式的重要創(chuàng)新。在一系列權(quán)威文件的指導(dǎo)下，各級行政部門又相繼進(jìn)行大片分賬制、院線制改革、電影股份制等政策創(chuàng)新，不斷補(bǔ)充完善已有政策?？傮w來說，這一時(shí)期我國電影主體的市場競爭意識逐漸蘇醒，電影業(yè)朝著統(tǒng)一開放的市場格局大步邁進(jìn)，電影政策數(shù)量較多，針對性也較強(qiáng)，但系統(tǒng)性的政策尚不健全。

3.經(jīng)濟(jì)全球化背景下的全面推進(jìn)（2001年以來）。2001年，中國加入 WTO，電影業(yè)開始卷入全球化的競爭，這一時(shí)期的電影產(chǎn)業(yè)政策演變主要體現(xiàn)在：首先，在電影發(fā)行放映機(jī)制方面，2001年，廣電總局與文化部聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于改革電影發(fā)行放映機(jī)制的實(shí)施細(xì)則》，鼓勵區(qū)域間影院合作經(jīng)營，徹底結(jié)束了傳統(tǒng)的統(tǒng)購包銷模式。其次，在電影市場準(zhǔn)入方面，《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》《電影企業(yè)經(jīng)營資格準(zhǔn)入暫行規(guī)定》相繼出爐，允許港資、外資進(jìn)入中國內(nèi)地電影市場，融資主體多元化初步顯現(xiàn)?！斑@些文件在推動國有電影機(jī)構(gòu)改革生產(chǎn)關(guān)系的同時(shí)，采取了從制作到放映到發(fā)行，從內(nèi)資到港資臺資到外資的開放順序，釋放了電影的生產(chǎn)力”。［1］最后，在電影體制改革上，2009年，廣電總局頒布《關(guān)于深入推進(jìn)電影改革發(fā)展的若干措施的通知》，從電影事業(yè)轉(zhuǎn)企改制、電影數(shù)字化發(fā)展、“走出去”戰(zhàn)略等角度全面深化電影體制改革。2010年，國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于促進(jìn)電影產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出推進(jìn)我國電影產(chǎn)業(yè)體制改革的十大具體措施，成為“新時(shí)期指導(dǎo)我國電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件”。［2］這一時(shí)期的電影產(chǎn)業(yè)改革力度進(jìn)一步加大，政策也更加符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，我國電影產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間得到空前釋放。

（二）建國以來我國電影產(chǎn)業(yè)管理政策的演變特征

1.電影產(chǎn)業(yè)管理政策的整體效應(yīng)不斷提升。從建國以來的電影政策來看，政策理念逐漸由隨機(jī)性向整體性轉(zhuǎn)變。例如，發(fā)行體制全面改革開始后，《關(guān)于當(dāng)前深化電影行業(yè)機(jī)制改革的若干意見》《關(guān)于進(jìn)一步深化行業(yè)機(jī)制改革的通知》《關(guān)于改革故事影片攝制管理工作的規(guī)定》，作為我國電影產(chǎn)業(yè)的三大權(quán)威文件，引發(fā)電影業(yè)的改革浪潮。隨后出臺的各級行政法規(guī)、條例則依循三大文件，有針對性的進(jìn)行補(bǔ)充完善。伴隨電影行業(yè)體制機(jī)制的深化改革，電影產(chǎn)業(yè)管理政策逐漸由分散走向整體，由重針對性走向重全局性，政策的整體效益不斷提升，內(nèi)容完整、結(jié)構(gòu)合理的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策體系正在逐步形成。

2.電影產(chǎn)業(yè)管理政策的法制化程度不斷加強(qiáng)。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的行政指令、“意見”、“談話”，到現(xiàn)在的政策法規(guī)、部門規(guī)章，我國電影產(chǎn)業(yè)管理政策逐步系統(tǒng)化、程序化、法制化，為電影業(yè)的產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程提供全局引領(lǐng)。特別值得注意的是醞釀已久的《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》征求意見稿于2011年12月15日在國務(wù)院法制辦公室公布。該意見稿對降低電影拍攝準(zhǔn)入門檻、對偷漏瞞報(bào)票房、貼片廣告進(jìn)行監(jiān)管，以及對電影拍攝、發(fā)行、放映進(jìn)行稅收優(yōu)惠等規(guī)定，引發(fā)社會關(guān)注，必將為我國電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生里程碑式的意義。

二、我國電影產(chǎn)業(yè)管理政策的三維局限

（一）第一維局限：電影產(chǎn)業(yè)政策管理主體混亂

一方面，“三縱四橫”的管理格局條塊分割。“三縱”指文化、廣電、新聞出版分業(yè)種管理格局；“四橫”指從中央到地方的四級垂直管理格局。我國這種縱橫交錯的管理格局使得資源整合困難，造成管理上的條塊分割；另一方面，發(fā)行放映體制政企合一。中國電影發(fā)行放映公司作為管理全國電影發(fā)行放映業(yè)務(wù)的企業(yè)機(jī)構(gòu)，隸屬于廣播電影電視部，各大區(qū)公司建制為各省、市發(fā)行機(jī)構(gòu)，配合管理各省市電影發(fā)行放映工作。這種管理體制在電影業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展進(jìn)程中起到了積極作用，但仍存在政企不分的現(xiàn)象，影響政府管理效率。

（二）第二維局限：電影產(chǎn)業(yè)管理政策內(nèi)容不健全

隨著電影體制改革的持續(xù)推進(jìn)，我國電影產(chǎn)業(yè)管理政策在體系建設(shè)和內(nèi)容規(guī)定上也不斷完善，但仍與電影產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要求存在一定差距。盡管現(xiàn)有政策法規(guī)對我國電影產(chǎn)業(yè)從多方面進(jìn)行了規(guī)范化管理，但相比于國家法律、行政法規(guī)權(quán)威性不足。許多發(fā)達(dá)國家都將電影產(chǎn)業(yè)管理上升到國家法律層面，而我國《電影法》至今仍未出臺，還需加緊制定。

（三）第三維局限：電影分級制度尚未建立

我國至今沒有實(shí)施電影分級制，這就意味著影片要力求符合每一位觀眾的口味，這難免造成影片類型單一化或同質(zhì)化。同時(shí)，我國電影產(chǎn)業(yè)實(shí)行嚴(yán)格的審查制度，盡管審查環(huán)節(jié)嚴(yán)密，審查標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格，“但在實(shí)際操作層面，反而不能發(fā)揮它應(yīng)有的功能。一些在國外作為限制級的電影反而在我國一刀未剪的予以公映通過，比如《達(dá)芬奇密碼》”。［3］當(dāng)然除了審查的問題，本身影片的質(zhì)量和票房號召力也是部分國產(chǎn)影片進(jìn)不了院線的原因之一，但是無法否認(rèn)，目前的審查制度已經(jīng)跟不上電影產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的步伐。

三、完善我國電影產(chǎn)業(yè)管理政策的治理路徑

（一）協(xié)調(diào)統(tǒng)一電影產(chǎn)業(yè)政策管理主體

自2004年以來，我國開始對文化市場實(shí)施統(tǒng)一綜合執(zhí)法的探索，合并試點(diǎn)地區(qū)文化局、廣電局、新聞出版局，設(shè)立“文化廣電新聞出版局”。隨后，中宣部等部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步理順地方電影管理體制的通知》，在全國范圍內(nèi)大刀闊斧進(jìn)行電影行政管理體制改革，“這一舉措將從根本上解決長期存在的電影管理體制中中央與地方、制片與發(fā)行放映上下錯位的問題，實(shí)現(xiàn)電影制片、發(fā)行、放映從中央到地方的統(tǒng)一歸口管理”。［4］未來發(fā)展中，大部制改革仍然是電影產(chǎn)業(yè)管理的重要趨勢。在2013年召開的兩會上，原來相互獨(dú)立的新聞出版總署和廣播電影電視總局合并為“新聞出版廣電總局”，這一改革是對大部制理念的有效踐行，而各級政府部門如何進(jìn)行職能調(diào)整，真正形成權(quán)責(zé)一致的電影行政管理體制，則成為未來面臨的重要課題。

（二）構(gòu)建以《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》為核心的政策體系

我們應(yīng)構(gòu)建以電影法為核心的三層級政策體系。首先，加緊制定出臺一部電影產(chǎn)業(yè)的根本大法。目前，《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》（征求意見稿）已結(jié)束，國家立法部門應(yīng)加快立法進(jìn)程，著重對降低電影拍攝準(zhǔn)入門檻、偷漏瞞報(bào)票房以及電影拍攝、發(fā)行、放映的稅收優(yōu)惠等引發(fā)關(guān)注的意見進(jìn)行深入研究探討，盡快出臺《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》，為我國電影產(chǎn)業(yè)管理提供法律保障。其次，以部門制定的規(guī)章為保障，補(bǔ)充完善電影產(chǎn)業(yè)財(cái)政稅收優(yōu)惠政策、電影審查制度、電影知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策、電影后產(chǎn)品開放和保護(hù)政策等配套法規(guī)制度。最后，以地方性法規(guī)為主體，由各地方政府為主導(dǎo)，出臺符合地域發(fā)展特色的補(bǔ)充政策，從而從中央到地方形成以法律為最高權(quán)威，以各級行政規(guī)章為補(bǔ)充的政策體系，不斷提高我國電影產(chǎn)業(yè)管理的法制化水平。

（三）加快實(shí)施電影產(chǎn)業(yè)“分級制”的步伐

電影分級制將未成年觀眾和成人觀眾區(qū)別服務(wù)，有利于保護(hù)未成年人的利益，滿足不同層次消費(fèi)者的需求。美國是較早實(shí)施電影“分級制”的國家，其電影分級制由美國電影協(xié)會制定，“主要分為：G級：大眾級，所有年齡均可觀看大眾級，適合所有年齡段的人觀看；PG級：普通級，建議在父母的陪伴下觀看，有些鏡頭可能讓人產(chǎn)生不適感；PG－13級：普通級，但不適于13歲以下兒童；特別輔導(dǎo)級，13歲以下兒童尤其要有父母陪同觀看；R級：限制級，17歲以下必須由父母或者監(jiān)護(hù)陪伴才能觀看；NC－17級：17歲或者以下不可觀看”。［5］在我國的特殊國情下，電影分級制度除關(guān)注年齡差異，還涉及到地域、城鄉(xiāng)差距、文化水平等各方面問題。在建立符合我國國情的分級制度，需要注意幾個方面：一是按照年齡構(gòu)成設(shè)置分級制度。借鑒美國做法，將影片設(shè)置17歲以下、15歲以下、13歲以下等不同等級，以保障兒童的心理健康；二是按照區(qū)域發(fā)展?fàn)顩r設(shè)置分級制度。由于我國東西部在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、思想開放程度等方面差距較大，“如果在分級制制定上不考慮觀眾的接受能力的差別，而采取統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)會造成不良影響。”［6］因此，在電影等級設(shè)計(jì)中應(yīng)全面考慮地域差異，制定區(qū)域化分級制。

電影產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，離不開中國電影產(chǎn)業(yè)管理政策的支持與保障。從建國以來至今，中國的電影產(chǎn)業(yè)管理模式不斷變化，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的行政指令性管理到市場經(jīng)濟(jì)體制下的宏觀管理調(diào)控，從事業(yè)管理到產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型，我國的電影業(yè)在政府管理下不斷發(fā)展壯大，電影管理政策也在逐漸成熟。但同時(shí)，我們必須要看到，我國的電影產(chǎn)業(yè)管理政策仍存在內(nèi)容不夠健全、缺乏法律權(quán)威等不足。如何克服現(xiàn)實(shí)困境，完善電影產(chǎn)業(yè)管理政策，是當(dāng)下電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的緊迫任務(wù)。

［1］朱玉卿.我國電影管理體制研究［J］.中國電影市場，2011，（4）.

［2］韓云杰.產(chǎn)業(yè)化改革以來電影政策綜述［N］.中國電影報(bào)，2012，（2）.

［3］蔣茂凝.我國傳媒產(chǎn)業(yè)法律規(guī)制的調(diào)整與完善［J］.湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2005，（7）.

［4］余翼.20世紀(jì)90年代以來中國電影產(chǎn)業(yè)管理政策研究［D］.長沙：湖南大學(xué)，2010.

［5］金冠軍，王玉明.電影產(chǎn)業(yè)概論［M］.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2012.

［6］王凱瑟.中國電影產(chǎn)業(yè)扶植政策的發(fā)展與反思［J］.神州，2013，（1）.