行政訴訟相對集中管轄的法理分析

曹紅軍，王 迎

(1．安徽省淮南市中級人民法院，安徽 淮南 232001;2．招商銀行合肥分行，合肥 232001)

行政訴訟相對集中管轄的法理分析

曹紅軍1，王 迎2

(1．安徽省淮南市中級人民法院，安徽 淮南 232001;2．招商銀行合肥分行，合肥 232001)

行政訴訟相對集中管轄是近年來我國司法實踐創(chuàng)新的產(chǎn)物，客觀存在于行政訴訟中。實踐證明，它的出現(xiàn)實現(xiàn)了行政審判“三個效果”的有機統(tǒng)一。針對這一新的試點中的司法制度，從制度價值、司法價值和程序價值三方面進行法理分析，以期指出這一制度存在的法理價值，為立法提供理論素材。

行政訴訟;相對集中管轄;法理分析

行政訴訟相對集中管轄，就是通過上級人民法院指定的方式，將部分基層法院一審行政案件的管轄權(quán)交由其他基層人民法院集中管轄以實現(xiàn)最大化合理配置司法資源一種司法制度。這是最高人民法院根據(jù)現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定，結(jié)合司法實踐的現(xiàn)實需要對管轄制度的變通。從理論上講這種制度在某種程度上是有悖于《行政訴訟法》中有關(guān)區(qū)域管轄原則相應(yīng)規(guī)定的，但它是合法且客觀存在的，是我國司法實踐創(chuàng)新的產(chǎn)物。在我國司法實踐中主要做法:一是指定轄區(qū)某一個法院行使集中管轄案件;另一種方式為上級法院逐案指定的方式。浙江省麗水市中級人民法院經(jīng)過3年試點“行政訴訟相對集中指定管轄制度”，實踐證明改革取得了良好的政治效果、法律效果和社會效果。在此基礎(chǔ)上安徽省高級人民法院依據(jù)最高人民法院2013(3)號文件①指定安徽淮南市中級人民法院作為安徽省唯一一個“行政訴訟相對集中管轄法院”進行試點，全國其他省份也紛紛選擇一些城市進行試點?？梢?，行政訴訟相對集中管轄在我國已經(jīng)不是一種司法理論的對象物，而是一種司法實踐的客觀存在。

對于成文法國家而言，任何司法制度或司法行為的解析都必須以成文法條為基礎(chǔ)和前提，然后結(jié)合法學(xué)理論、法律價值、立法目的以及道德規(guī)范進一步尋求法律意義上解析的正當(dāng)性、合理性。因此若要對行政訴訟相對集中管轄這一具體的、試點改革的司法活動進行法理分析，一個基本前提必須在現(xiàn)行《行政訴訟法》框架內(nèi)，結(jié)合社會司法現(xiàn)實的需要，深入分析相對集中管轄這一司法制度的合理性新因素和新內(nèi)涵，達(dá)到遵守現(xiàn)行法律制度這一靜態(tài)狀態(tài)下，探求這一制度潛在的動態(tài)活力。基于此，筆者在遵守現(xiàn)行《行政訴訟法》條文前提下，以行政訴訟權(quán)利本位為價值目標(biāo)，以司法正義為終極追求，充分發(fā)揮司法能動性，綜合把握法律規(guī)范在行政主體、行政相對人、法院等多重法律關(guān)系中的整體性，繼而分析把行政訴訟制度設(shè)計、司法運用和程序保障等有機統(tǒng)一起來，探究行政訴訟相對集中管轄理論和司法價值所在。

一、行政訴訟相對集中管轄的制度價值分析

法律規(guī)范具有客觀性和主觀性特征，同時具有價值宣告功能，行政訴訟法律規(guī)范也不例外。因此，作為法律規(guī)范具有“道德與法律”、“正義與實用”這樣的對偶性因素。行政訴訟法律價值亦是人們通過司法實踐認(rèn)識并有實踐本身來詮釋的關(guān)系范疇和過程范疇。正如德國考夫曼先生在《法律哲學(xué)》一書中所描述的那樣“正義以及還有正確的法是作為法律發(fā)現(xiàn)程序的產(chǎn)物來被理解的”。我國《行政訴訟法》第1條規(guī)定體現(xiàn)出《行政訴訟法》把“保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”作為首要價值。另外行政訴訟被告特定以及舉證責(zé)任倒置原則均體現(xiàn)出該法第1條訴訟價值?！缎姓V訟法》第1條是統(tǒng)領(lǐng)性的條文，起著立法目的解釋的作用，所有條文的司法實踐效果都要為實現(xiàn)第1條立法價值而接受檢驗，但是，在行政訴訟司法實踐中卻事與愿違。這從行政訴訟司法實踐中非正常的高撤訴率和原告敗訴率是可以看出的。浙江省高院課題組在調(diào)研文章中寫到“根據(jù)統(tǒng)計資料顯示，從2000年至2004年，全國行政案件一審判決撤銷、變更被告具體行政行為以及被告履行法定職責(zé)的案件總數(shù)分別為16 568件、15 785件、13 637件、12 629件、14 624件，與同期結(jié)案總數(shù)相比，一審原告方勝訴率分別為 19．69%、17．88%、16．05%、14．34%、15．86%，五年中原告方勝訴率均低于20%。自《行政訴訟法》實施至2004年的15年中，全國行政訴訟一審案件的撤訴率平均為41．25%。2000年至2004年行政訴訟一審案件的撤訴率分別為37．83% 、33．34% 、30．67% 、31．59%、30．64%，但與同期全國一審民事案件的撤 訴率19．92% 、20．09% 、19．97% 、20．7% 、21．65%相比，仍要高出 10% 左右?！保?］45浙江省高院課題組調(diào)查研究問卷顯示:針對當(dāng)前行政審判中存在的主要問題是什么?設(shè)計了四個答案分別為“黨政機關(guān)的干預(yù)”、“法官業(yè)務(wù)水平跟不上形勢要求”、“當(dāng)事人雙方實力相差懸殊”、“行政與司法的關(guān)系過于密切”，不同主體回答所占的比例為:審判人員答案比例依次為 45．8%，34．7%，17．8%，11．8%。而行政訴訟的原告以及與行政訴訟聯(lián)系密切的人員，回答問題的比例次序為49．4%，27．6%，28．7%，37．2%?？梢?，與行政訴訟有關(guān)的人員與審判人員都認(rèn)為行政訴訟審判中最突出的問題是外部干預(yù)，而調(diào)研的數(shù)據(jù)也支持了這種看法［2］44。

行政訴訟司法實踐的現(xiàn)實不禁讓人思考:如何能使行政司法行為有序的實現(xiàn)《行政訴訟法》第1條立法目的，并讓行政訴訟司法實踐受到法律立法目的的指引和控制成為擺在廣大行政訴訟法官面前的現(xiàn)實性命題，在面對“史上最牛公函”①重慶市涪陵區(qū)法院收到涪陵區(qū)李渡園區(qū)管委會所謂的“史上最牛公函”，具體內(nèi)容為:“一審(法院)不應(yīng)采信(西南大學(xué)司法鑒定所的)錯誤鑒定結(jié)論，應(yīng)做出駁回原告訴訟請求的判決……如果一審法院不采信我們的意見，而一意孤行或者基于其他原因，硬要依據(jù)上述錯誤鑒定結(jié)論作出判決……將會造成原告纏訴或者上訪，并且不利于處理另外三戶養(yǎng)殖戶的訴訟。我們想，這也是一二審法院都不希望發(fā)生的后果!”。，老百姓不愿告官，不敢告官，法院不能常態(tài)的獨立公正審理時，廣大法律人不得不正視和反思我國現(xiàn)行的行政司法體制，正如馬懷德教授在《行政訴訟原理》一書中所寫“行政訴訟法立法目的不能被有效地實現(xiàn)以及法律不被正確的實施，最大原因在于行政訴訟體制的制約和限制”［3］。基于此，我們不得不按照常人的思考邏輯對《行政訴訟法》法律目的性規(guī)定進行反思:“面對實踐難題，在行政訴訟審判中，法院如何規(guī)避行政權(quán)的鋒芒，使原告和被告在一個公正、客觀、平等的平臺上進行充分的抗衡”;不得不思考在遵守《行政訴訟法》現(xiàn)有規(guī)定的前提下，如何合法和合理的處理“司法與行政”、“權(quán)利與權(quán)力”關(guān)系進行試探性實踐。浙江臺州中院和麗水中院改革經(jīng)驗給了我們創(chuàng)新答案即“用制度保障立法目的的實現(xiàn)”。被行政訴訟實踐“逼”出來的“臺州經(jīng)驗”驅(qū)使迷失立法目的的司法行為向法律價值進行正當(dāng)?shù)鼗貧w。臺州中院和麗水中院司法實踐經(jīng)驗的“蝴蝶效應(yīng)”①“蝴蝶效應(yīng)”理論是氣象學(xué)家洛倫茲1963年提出來的，其大意是一只南美洲亞馬遜河流域熱帶雨林中的蝴蝶，偶爾扇動幾下翅膀，可能兩周后在美國德克薩斯引起一場龍卷風(fēng)。蝴蝶效應(yīng)說明，一個壞的微小的機制，如果不加以及時地引導(dǎo)、調(diào)節(jié)，會給社會帶來非常大的危害;一個好的微小的機制，只要正確指引，經(jīng)過一段時間的努力，將會產(chǎn)生轟動效應(yīng)，或稱為“革命”。也將呈現(xiàn)。在當(dāng)代中國司法體制背景下，我們在司法改革和制度創(chuàng)新的過程中，如果一味的模仿國外建立專門的行政法院或者提高審級的完全集中管轄模式都不太現(xiàn)實，因為要么是司法成本過高要么是體制障礙，而試點中的行政訴訟相對管轄制度卻能夠在不觸動現(xiàn)行司法體制也無需重構(gòu)審判組織的情況下，以很小的成本和代價實現(xiàn)靜悄悄的革命，進而有效地改變了當(dāng)前司法困境，并且從制度上保證《行政訴訟法》立法目的的實現(xiàn)。

二、行政訴訟相對集中管轄的司法價值分析

我國《行政訴訟法》第17條規(guī)定了行政訴訟案件一審法院管轄的一般原則(原告就被告)。但我們知道行政訴訟司法實踐和法律原理啟示我們:無論立法機構(gòu)制定的法律是多么的完美，其一般性規(guī)定都不可能囊括人們生活的全部社會事例。正如英國著名法學(xué)家哈特在《法律的概念》一書中所寫的:“對法律的解讀首先應(yīng)在遵守規(guī)則一般意思和規(guī)則權(quán)威的前提下研究法律精神，同時要兼顧法律規(guī)范中處于邊緣地位、不能也不容忽視的一些‘空缺結(jié)果’。因為法律規(guī)范若想擁有靈活性和適應(yīng)性必須有這樣一些‘空缺結(jié)果’，它可以賦予法官充分發(fā)揮主觀能動性、創(chuàng)造性，填補法律的空缺結(jié)構(gòu)，他們根據(jù)案件具體情況在原被告份量不等的利益之間作出公平、公正的平衡［4］134。行政訴訟實踐中受理難、審理難、執(zhí)行難、以及非常態(tài)的高撤訴率和原告敗訴率使行政訴訟“原告就被告”的管轄原則需要“空缺結(jié)果”來彌補，表明現(xiàn)行《行政訴訟法》一般性管轄原則在實現(xiàn)其立法目的方面遇到了困難。

事實上，哈特所指的這種"空缺結(jié)果"體現(xiàn)在我國《行政訴訟法》第22條和第23條規(guī)定中。第22條規(guī)定了上級人民法院有權(quán)指定下級法院因特殊原因不能行使管轄權(quán)的案件。第23條規(guī)定了上級法院可以提審下級法院管轄的第一審行政案件，也可以將自己管轄的第一審行政案件移交下級法院審判。第22條和第23條規(guī)定賦予了規(guī)范以活力與變通力，不會使法律規(guī)范變得混亂并喪失權(quán)威。正如哈特指出的那樣:“法必須主要地(但不能絕對地)指向多類人、多類行為、事物或情況;法對廣泛社會領(lǐng)域的成功運作取決于把個別行為、事物和情況認(rèn)定為法所作的一般分類的實例，這樣一種廣泛擴散的能力”［4］124。浙江臺州和麗水中院的法官們通過司法實踐，能動地把司法實踐中的復(fù)雜情況和行政訴訟法律規(guī)范巧妙地靈活地結(jié)合起來，進而真正發(fā)揮了法律規(guī)范的基礎(chǔ)性作用，最終實現(xiàn)立法目的。

可見，我國《行政訴訟法》第22條和第23條立法規(guī)定為行政訴訟司法實踐中調(diào)整案件審判管轄權(quán)提供了立法依據(jù)，最高法院《關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》更是針對第22條和第23條的立法條文作了進一步細(xì)化解釋，確認(rèn)行政訴訟可以指定異地管轄。那么本文討論的相對集中管轄可以說是指定異地管轄的一種特殊表現(xiàn)形式，完全符合最高法院司法解釋規(guī)定的要求。由此可見"行政訴訟相對集中管轄制度"是由我國的特殊行政訴訟司法實踐原因引起的管轄權(quán)指定，目的是實現(xiàn)司法的公正、獨立，進而使人民法院能真正意義上行使管轄權(quán)，它的出現(xiàn)是因為行政權(quán)干涉、影響、壓制司法權(quán)的現(xiàn)實導(dǎo)致的。最高人民法院法(2013)3號《關(guān)于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》使浙江臺州中院和麗水中院的“個別試點行為”演變?yōu)椤捌毡樾浴薄Ｎ覈男姓V訟法中雖然沒有明確規(guī)定行政訴訟相對管轄制度，但是滲透著這一制度的因子，因為相對集中管轄實質(zhì)上是一種指定管轄。由此分析可知，通過建立行政訴訟相對管轄制度對司法來說有著現(xiàn)實的指導(dǎo)價值，在司法實踐中是可行的也是必要的。2013年7日1日，淮南市第一起相對集中管轄行政案件(馬某訴淮南市公安局某區(qū)分局治安管理行政處罰案)在淮南市田家庵區(qū)法院立案受理，標(biāo)志著安徽省行政案件相對集中管轄試點工作正式運轉(zhuǎn)，其司法價值意義更具深遠(yuǎn)。

三、行政訴訟相對集中管轄的程序價值分析

人民法院審判案件應(yīng)以公平正義為實質(zhì)追求，集中表現(xiàn)在認(rèn)定事實清楚準(zhǔn)確，適用法律正確，程序公正合法，訴訟程序民主，充分保障當(dāng)事人及參與人的辯論權(quán)等合法權(quán)益方面，最終體現(xiàn)在訴訟結(jié)果的客觀公正。實現(xiàn)司法正義就應(yīng)當(dāng)以人們能夠看得見的方式得到實現(xiàn)?？梢?，程序正義和實體正義都是司法正義的內(nèi)容，程序正義是實體正義的重要保障。公民對個體權(quán)利公正的理性感受，是來源于國家在給予權(quán)利正義保護的理念評價。一般而言只要公民權(quán)利正當(dāng)行使，國家就會給予正義保護，公民個人就會感受到社會的公正，對社會充分正義的信心。作為社會主體的主觀評價而言，如果人們依照法律做了相同的行為會得出同樣的結(jié)果，人們就會切身感受到司法的公正，感受到社會充滿正義，反之就會對社會因缺乏公平正義而失去信心。事實上，司法判決結(jié)果的公正更是作為社會是否公正的主要標(biāo)準(zhǔn)，而對于判決結(jié)果的公正是如何得出的，即結(jié)果公正產(chǎn)生的過程往往受到忽視，這也正是我國長期以來司法實踐中重實質(zhì)正義輕程序正義的弊病。從以往司法實踐看，所謂結(jié)果的實質(zhì)正義會因為評價主體認(rèn)知能力的差異以及受到主觀期望和對司法結(jié)果之間差距程度的影響，相同的判決結(jié)果體現(xiàn)的公正感會因人而異。因此，程序正義對于司法實體公正的保障直觀重要。在當(dāng)前我國行政訴訟領(lǐng)域，法院受各方面因素的影響難以保證結(jié)果公正的背景下，程序公正的意義顯得更為重要，更是受到行政相對人的熱切渴盼。

回避程序是確保司法公正的基本前提，各國立法均把回避原則作為一般性原則在立法中予以規(guī)定。我國《行政訴訟法》第47條規(guī)定了回避制度，即授予當(dāng)事人基于合理理由認(rèn)為可能影響公正審判的審判人員予以回避的權(quán)利。但這種僅針對"審判人員的回避的制度設(shè)計"對我國行政訴訟特殊被告(行政主體)而言并不是實質(zhì)意義上的回避。"原告就被告"管轄制度的設(shè)計不禁讓人質(zhì)問:“對于審理本地同級政府或者是上級政府案件的法院是否也應(yīng)當(dāng)回避?如果不回避，則法院是否能公正客觀的審理此類特殊被告的案件?”。長期以來，立案難、審判難、執(zhí)行難等行政訴訟司法實踐的現(xiàn)實困難問題，從根本原因來講是法院缺少獨立審判的條件所致?？梢?，現(xiàn)行管轄制度無法有效排除政府對行政審判的干預(yù)，對于一個在人事和物質(zhì)方面都依賴于本地同級政府的法院來講，人們也無法相信其能公正的對具體行政行為進行司法審查。因此，從制度設(shè)計層面疏遠(yuǎn)行政權(quán)與司法權(quán)之間的密切聯(lián)系，是能夠保障司法的公正審判的。我國地方法院司法實踐證明行政訴訟相對集中管轄制度改革能夠較好的解決立案難、審判難、執(zhí)行難問題，能夠提高行政審判的公信力。浙江省麗水市中級法院調(diào)研顯示:“施行行政訴訟集中管轄制度后行政機關(guān)被判決敗訴的案件數(shù)量明顯增多。2008年麗水市行政訴訟行政機關(guān)敗訴率為26．9%。2008年和2009年分別集中指定管轄的56件案件中，行政機關(guān)敗訴率分別約為35．7%、17．9%。麗水中院在對集中管轄制度的調(diào)研總結(jié)會上聽到更多的是各基層法院的院長對集中管轄制度的“肯定”，如審判壓力極大地減輕，行政機關(guān)不方便“協(xié)調(diào)”、訴訟壓力大大增加，行政的相對人對法院信任度和公信力顯著提高等等［5］。因此，在現(xiàn)階段我國行政訴訟審判中，對于行政機關(guān)這一特殊被告主體情況而言，審判機關(guān)整體回避能更好地保證審判活動的公正與獨立，進而實現(xiàn)保障程序性和實體性公正的目的。例如，美國的司法審查制度、英國的司法權(quán)與行政權(quán)的疏遠(yuǎn)制度等等，這些制度的目的都是追求通過建立一個具有公正性的審判機構(gòu)，進而保證司法法能夠排除行政權(quán)干擾以使審判可以獲得最大程度的公正。

對于行政訴訟審判中的現(xiàn)實難題，長期以來，我國行政訴訟法理論界和實務(wù)界都呼吁對現(xiàn)行制度進行改革，從新設(shè)計出一種具有公正性、排除行政權(quán)干擾的行政訴訟制度。最高人民法院法(2013)3號《關(guān)于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》中試行的“行政案件相對集中管轄”正是對現(xiàn)實呼聲的回應(yīng)?！靶姓讣鄬泄茌牎笔潜凰痉▽嵺`所證明了的相對有效的整體回避審判制度，它智慧的火花來源于基層一線司法人員的理論和審判實踐創(chuàng)新，是被司法現(xiàn)實“逼”出來的司法審判制度，在試點地區(qū)取得了良好的政治效果、法律效果和社會效果。這一制度將為實現(xiàn)《行政訴訟法》第1條的立法目的，實現(xiàn)司法權(quán)和行政權(quán)的良性互動，有效發(fā)揮行政訴訟的司法審查功能，提高行政審判的公信力，使行政訴訟呈現(xiàn)“原告放心、法官安心、律師專心和被告上心”的良好局面終將發(fā)揮其應(yīng)有的司法功能。

［1］考夫曼．法律哲學(xué)［M］．劉幸義，譯．北京:法律出版社，2004:230．

［2］浙江省高級人民法院課題組．行政案件管轄制度研究——以浙江省行政案件異地管轄為典型展開［J］．法治研究，2007(2):44-45．

［3］馬懷德．行政訴訟原理［M］．北京:法律出版社，2004:105．

［4］哈特．法律的概念［M］．張文顯，譯．北京:中國大百科全書出版社，1996．

［5］葉贊平，劉家輝．行政訴訟集中管轄制度的實證研究［J］．浙江大學(xué)學(xué)報:人文社會科學(xué)版，2011(2):137-138．

［責(zé)任編輯:范 君］

Legal analysis of the relative concentration of administrative litigation

CAO Hong-jun1，Wang Ying2
(1．Intermediate People’s Court of Huainan，Anhui Province，Huainan，Anhui 232001，China;2．China Merchants Bank of Hefei，Hefei 232001，China)

The relative concentration of administrative litigation is the product of the innovation of our country judicial practice in recent years，which objectively exists in administrative litigation．The practice proves that its existence helps achieve the organic unity of“political effects，legal effects，social effects”．In view of this new system in the judicial system，this paper makes a theoretical analysis from the three aspects othe system value，justice value and procedure value，in order to point out the theoretical value of this system and to provide theoretical material for legislation．

administrative litigation;relative concentration of jurisdiction;legal analysis

DF74

A

1672-1101(2014)01-0022-04

2013-10-28

曹紅軍(1983-)，男，安徽亳州人，淮南市中級人民法院法官，法律碩士，研究方向:訴訟法學(xué)。