我國濕地保護(hù)的法律困境及對策

朱丹果

（三門峽職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河南 三門峽472000）

濕地是重要的國土資源和自然資源，與森林、海洋一起并稱為全球三大生態(tài)系統(tǒng)。 濕地對人類不僅帶來生態(tài)效益，還帶來經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，健康的濕地生態(tài)系統(tǒng)是國家生態(tài)安全體系的重要組成部分。 隨著生態(tài)文明時(shí)代到來和生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾日益突出的情況下， 當(dāng)前對濕地法律保護(hù)的現(xiàn)狀遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于人們對濕地生態(tài)價(jià)值的需求。 雖然濕地價(jià)值日益受到重視，但與濕地保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求相比， 對濕地保護(hù)法律制度的研究還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。 因此，在當(dāng)前現(xiàn)狀下，通過開展?jié)竦乇Ｗo(hù)法律制度研究，完善濕地保護(hù)法律制度，對解決現(xiàn)實(shí)濕地日益惡化的問題具有重要意義。

一、濕地概念及其價(jià)值

“濕地”來源于英文“wetlands”。 1971 年，濕地保護(hù)公約，其對濕地定義為：“不問其為天然或人工、長久或暫時(shí)性的沼澤地、泥炭地或水域地帶、靜止或流動(dòng)、淡水、半咸水、咸水體、包括低潮時(shí)水深不超過6M 的水域”。因此，濕地不僅僅是我們傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)上的沼澤、泥炭地、灘涂等，還包括河流、湖泊、水庫、稻田以及退潮時(shí)水深不超過6 米的海水區(qū)。[1]

濕地概念進(jìn)入中國較晚， 正式出版物中出現(xiàn)濕地是在20 世紀(jì)80 年代以后， 官方文件中出現(xiàn)濕地定義首見于1987 年的《中國自然保護(hù)綱要》。 2000 年《中國濕地保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃》中采用了國際《濕地公約》中的定義并給予了補(bǔ)充，增加了“濕地可以包括鄰接濕地的河湖沿岸，沿海區(qū)域以及濕地范圍的島嶼或低潮時(shí)水深不超過6 米的水域。[2]

濕地作為生態(tài)系統(tǒng)中重要的資源，對人類、對生物圈中其他生態(tài)要素發(fā)揮著重要的價(jià)值。 在滿足人類需求中，濕地體現(xiàn)了重要的生態(tài)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。 在生態(tài)價(jià)值方面，濕地能夠調(diào)節(jié)和平衡人類整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，維護(hù)好濕地的生態(tài)功能，發(fā)揮其在生態(tài)系統(tǒng)中的重要作用。在經(jīng)濟(jì)價(jià)值方面，濕地體現(xiàn)了物質(zhì)生產(chǎn)能力，為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供豐富的物質(zhì)資料。 此外濕地還具有觀光旅游、教育科研等社會(huì)價(jià)值。

二、濕地保護(hù)的法律困境

在現(xiàn)代社會(huì)的高速發(fā)展中，人們開發(fā)利用濕地，往往偏重濕地帶來的經(jīng)濟(jì)價(jià)值， 而忽略了對濕地生態(tài)價(jià)值的維持和保護(hù)，致使?jié)竦厣鷳B(tài)系統(tǒng)承受的壓力不斷增加，濕地生態(tài)功能和生態(tài)效益下降。 現(xiàn)代社會(huì)，法律化是利益獲得保障的最終途徑。 但當(dāng)前濕地的法律保護(hù)在我國卻是薄弱環(huán)節(jié)，立法理念不準(zhǔn)確，權(quán)屬不清，公眾參與意識(shí)薄弱等因素嚴(yán)重影響了濕地保護(hù)工作的開展。

（一）宏觀方面，立法理念定位不準(zhǔn)確

目前， 我國濕地保護(hù)主要依據(jù)環(huán)境單行法，《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《森林法》、《漁業(yè)法》 等相關(guān)法律中設(shè)置了保護(hù)濕地的零星條款，這樣的法群形態(tài)在外部結(jié)構(gòu)上，忽視了生態(tài)整體利益的協(xié)調(diào)，在濕地的開發(fā)、保護(hù)實(shí)踐中，也存在生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值的利益沖突， 由于環(huán)境單行法中關(guān)于濕地保護(hù)的立法定位模糊性、片面性，忽視濕地生態(tài)保護(hù)， 使?jié)竦仉y以承載多度開發(fā)和環(huán)境污染等負(fù)面影響。

縱觀環(huán)境單行法及大多地方各濕地立法，其共性是堅(jiān)持將保護(hù)濕地及其基本功能作為立法指導(dǎo)思想，濕地保護(hù)的程度大部分定位于“維護(hù)”。 如《漁業(yè)法》、《土地管理法》對“保護(hù)環(huán)境”、“維護(hù)生態(tài)平衡”只字未提，一些自然資源保護(hù)法雖然提到了保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，但在具體內(nèi)容上仍偏重于經(jīng)濟(jì)利益，對生態(tài)效益考慮較少。 這種立法理念的偏差導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中重資源的開發(fā)利用而輕保護(hù)，重資源的經(jīng)濟(jì)效益而輕生態(tài)效益的短期行為，不利于自然資源的生態(tài)保護(hù)。 當(dāng)前人類的倫理道德觀念已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，環(huán)境的主體不僅僅是人類， 而是擴(kuò)大到自然和生態(tài)系統(tǒng)范圍內(nèi)，環(huán)境立法的最終目的不僅僅是保護(hù)人的健康，還必須保護(hù)自然的故有價(jià)值和維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的平衡。[3]

立法理念及定位的偏差， 導(dǎo)致濕地開發(fā)與保護(hù)呈現(xiàn)矛盾，人們在社會(huì)發(fā)展中往往重視眼前利益，忽視長遠(yuǎn)利益，重視經(jīng)濟(jì)利益，忽視生態(tài)利益，或過于重視生態(tài)保護(hù)的保護(hù)行為，不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）濕地權(quán)屬方面，產(chǎn)權(quán)不清

我國《憲法》規(guī)定，自然資源歸國家或集體所有。 根據(jù)當(dāng)前的法律體系， 濕地的土地除屬集體所有以外均屬于國家所有；“濕地”的水資源均屬于國家所有；“濕地”中的野生動(dòng)物資源屬于國家所有。 但擁有所有權(quán)的國家在實(shí)踐中位置經(jīng)常虛置，其權(quán)利由相關(guān)水利、農(nóng)業(yè)、國土資源部門運(yùn)作，由于產(chǎn)權(quán)界限不明晰，容易造成立法部門化和部門利益化等弊端。

由于我國自然資源采取的是所有權(quán)集中和使用權(quán)分離的形式， 必然導(dǎo)致自然資源的過度開發(fā)和對生態(tài)環(huán)境的破壞。 在所有權(quán)虛置狀況下，為了維護(hù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，濕地管理中出現(xiàn)可大量“搭便車行為”。 對存在于保護(hù)區(qū)的濕地，由于沒有明確保護(hù)區(qū)土地的權(quán)屬，濕地成為公共資源，使各個(gè)利益主體都向濕地索取，違背了“污染者付費(fèi)，受益者補(bǔ)償”的環(huán)境法原則，造成濕地經(jīng)濟(jì)功能下降，生態(tài)功能逐步退化的結(jié)局。

沒有明確的濕地權(quán)屬制度， 其他濕地保護(hù)的相關(guān)制度如許可證制度、生態(tài)補(bǔ)償制度等也難以開展。

（三）濕地生態(tài)保護(hù)思想觀念淡薄

目前，社會(huì)大眾對濕地的各種價(jià)值認(rèn)識(shí)模糊，導(dǎo)致濕地保護(hù)意識(shí)淡薄。

首先，政府在管理中存在失靈問題。 濕地提供的生態(tài)服務(wù)具有典型的公共物品屬性， 而政府是社會(huì)公共利益的代表。 由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中人們長期偏重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在法律、 政策中也體現(xiàn)了對濕地資源保護(hù)的生態(tài)性保護(hù)強(qiáng)調(diào)不夠，資金投入不足，導(dǎo)致不同地區(qū)濕地資源的生態(tài)承載能力如何，濕地資源監(jiān)測等方面存在不完善狀況，實(shí)踐中導(dǎo)致濕地資源的生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益發(fā)生沖突。

其次，管理者在對濕地的開發(fā)利用上，采取“重用輕養(yǎng)”和只開發(fā)不保護(hù)的態(tài)度，及“資源低價(jià)、環(huán)境無價(jià)”的落后觀念，造成掠奪性開發(fā)資源的盲目行為，給濕地保護(hù)工作造成極大的困難。

最后， 公民個(gè)人濕地保護(hù)意識(shí)和政府保護(hù)濕地的措施形成信息脫節(jié)， 由于沒有大眾化的公共參與濕地信息平臺(tái)， 公眾難以在濕地管理決策及輿論監(jiān)督中盡到對濕地保護(hù)的責(zé)任。 由于長期的“政府主導(dǎo)型”環(huán)保工作模式造成公眾在環(huán)保領(lǐng)域明顯呈“依賴政府型”，個(gè)人和企業(yè)缺乏保護(hù)環(huán)境的社會(huì)責(zé)任感和參與意識(shí)。

三、完善濕地保護(hù)的法律思路

當(dāng)在生態(tài)文明時(shí)代， 人們對濕地生態(tài)價(jià)值的需求日益強(qiáng)烈時(shí)， 法律是保障人們濕地生態(tài)利益的一個(gè)重要制度保障。 一方面，經(jīng)過法律所確認(rèn)和調(diào)整，濕地利益能得到國家強(qiáng)制力的保障，在利益受到侵害時(shí)，主體可以采取法律手段維護(hù)自己的利益； 另一方面，“法律規(guī)范構(gòu)成了立法者為解決種種利益沖突而制定的原則和原理”。[4]當(dāng)前人民群眾對濕地價(jià)值的日益需要和國家對濕地保護(hù)管理的滯后現(xiàn)狀成為保護(hù)濕地的一個(gè)突出矛盾， 為了濕地保護(hù)的規(guī)范化、制度化，需要加強(qiáng)法制建設(shè)。

(一)立法方面應(yīng)以生態(tài)優(yōu)先為理念，以可持續(xù)發(fā)展為原則

濕地資源具有巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值， 又具有不可替代的生態(tài)價(jià)值，三種價(jià)值中，生態(tài)價(jià)值是其他兩種價(jià)值的基礎(chǔ)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，三種價(jià)值時(shí)常沖突。 濕地區(qū)別于一般資源的根本之處在于其獨(dú)特的生態(tài)功能蘊(yùn)含潛在的巨大價(jià)值，如納垢凈污、調(diào)節(jié)氣候、豐富生物等。這種生態(tài)功能的保護(hù)是其經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值發(fā)揮的基礎(chǔ)， 也符合現(xiàn)代環(huán)境法的基本目的。 因此是濕地立法方面，應(yīng)確立保護(hù)為主，生態(tài)優(yōu)先的理念。 對濕地開發(fā)要限制在濕地的生態(tài)承載范圍內(nèi)，如果對環(huán)境造成影響，要進(jìn)行相應(yīng)的處罰。 如果過分強(qiáng)調(diào)環(huán)境利益而完全忽視經(jīng)濟(jì)利益也會(huì)造成社會(huì)的不可持續(xù)性。[5]

（二）產(chǎn)權(quán)方面，明確濕地權(quán)屬

濕地資源屬于自然資源的一部分， 因此濕地資源所有權(quán)應(yīng)包括全民所有和集體所有。 濕地所有權(quán)主體歸屬及相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)， 應(yīng)由國家相關(guān)部門盡快確立標(biāo)準(zhǔn)來界定，在此基礎(chǔ)上，就可以確定國家、集體或個(gè)人占有、使用、收益的權(quán)利及義務(wù)及相關(guān)法律制度的完善，這樣就可以鼓勵(lì)合理利用行為， 不合理的利用排除在合法范圍之外，避免濕地環(huán)境問題的發(fā)生。

（三）思想觀念方面，完善公共參與制度

濕地保護(hù)法律制度更多解決濕地資源的生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)利益之間的沖突，如果缺乏公眾的參與，就不能得到公眾觀念上的認(rèn)同和行動(dòng)上的支持，亞里士多德曾指出：參與分享人員最多的公共產(chǎn)品，獲得關(guān)心最少。 自然生態(tài)價(jià)值如果人人可以參與享受，但都可以不負(fù)責(zé)任，公共的自然資源生態(tài)價(jià)值就難以得到保護(hù)。[6]

首先，濕地資源生態(tài)服務(wù)具有典型的公共物品屬性。中央和地方政府財(cái)政是應(yīng)給予生態(tài)保護(hù)資金傾斜， 可以參照其他自然資源補(bǔ)償基金制度建立濕地保護(hù)基金。 除此之外還可以引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)各界和個(gè)人積極投資濕地保護(hù)事業(yè)。

其次，管理者在濕地利用與保護(hù)中的利益做以權(quán)衡，使兩者統(tǒng)一于濕地生態(tài)承載范圍內(nèi)的可持續(xù)發(fā)展中。 即我們應(yīng)該以可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)為基點(diǎn)來對各種利益進(jìn)行調(diào)和取舍， 從而達(dá)到一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)發(fā)展的應(yīng)然狀態(tài)。[7]

最后，完善公共參與濕地保護(hù)機(jī)制。 濕地生態(tài)資源的法律保護(hù)的目的是維護(hù)濕地的生態(tài)服務(wù)功能， 進(jìn)而保護(hù)公民健康，達(dá)到人與自然和諧。 濕地保護(hù)公共參與包括個(gè)人公共參與及非政府組織公共參與。 公民個(gè)人參與主要包括參與決策及監(jiān)督體系的參與。 如濕地的開發(fā)利用涉及相關(guān)利益人的利益時(shí)， 應(yīng)組織當(dāng)?shù)鼐用窦敖M織團(tuán)體參與論證會(huì)及聽證會(huì)。 還有對政府、企業(yè)的開發(fā)環(huán)境影響評價(jià)或決策有異議時(shí)，可通過舉報(bào)、輿論監(jiān)督等多種方式表達(dá)意見。 費(fèi)政府組織是公共參與走上組織發(fā)展道路的重要途徑， 非政府環(huán)保組織可以組織更多的居民參與濕地等生態(tài)保護(hù)的范圍內(nèi)， 參與到環(huán)境決策、 法律法規(guī)的執(zhí)行、監(jiān)督等方面提出建議、反映存在的問題，有效的保護(hù)了濕地生態(tài)資源。

[1] 國家林業(yè)局，《濕地公約》履約辦公室.濕地公約履約指南[Z].北京：中國林業(yè)出版社，2001.

[2] 濕地.中國.濕地知識(shí)[EB].2009.httP://Shidi·org/sf--9F05EFC96C064C74ABF236CB6--15l_shidihtml

[3] 金瑞林.環(huán)境與資源保護(hù)法[M].北京，法律出版社，2004，2.

[4] (美)E.博登海默著，鄧正來,譯.法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法[M].中國政法大學(xué)出版社,1999:144.

[5] 朱建國.我國濕地保護(hù)立法的意義、現(xiàn)狀幾點(diǎn)建議[J].中國土地科學(xué)，1999（1），3.

[6] 馮海燕.我國濕地保護(hù)立法問題研究[J].山西財(cái)經(jīng)大學(xué)，2007.

[7] 劉星彤.濕地保護(hù)立法的利益權(quán)衡[J].當(dāng)代經(jīng)理人，2006（6）:21-26.