縣級政府食品安全監(jiān)管長效機制的路徑探索——以蒲城縣深化食品監(jiān)管體制改革為例

劉 浪，呂 達(dá)

（延安大學(xué)公共管理學(xué)院，陜西延安716000）

縣級政府是我國的基層政府組織,處于食品安全監(jiān)管工作的第一線,監(jiān)管活動是否有效直接影響到廣大人民群眾的身體健康和生命安全，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。然而,我國縣級政府食品安全監(jiān)管還處于發(fā)展和應(yīng)用的初級階段,不管是食品安全監(jiān)管的理論還是實踐,都有待進(jìn)一步加強。2013年是陜西省蒲城縣深化食品監(jiān)管體制改革和創(chuàng)建省級食品安全放心縣的重要之年，通過對蒲城縣建設(shè)食品安全監(jiān)管長效機制的梳理，為我國縣級政府食品安全監(jiān)管提供經(jīng)驗。

一、縣級食品安全監(jiān)管存在的問題及原因

當(dāng)前我國縣級政府食品安全監(jiān)管工作形勢嚴(yán)峻，存在的問題與原因不容忽視。

（一）縣級食品安監(jiān)管存在的問題

1、企業(yè)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化、集約化程度不高

目前，不論我國東部地區(qū)還是西部地區(qū)，縣級食品企業(yè)的主要問題是數(shù)量多、規(guī)模小、技術(shù)水平低、生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)不完備等。據(jù)統(tǒng)計，我國10人以下的小作坊占食品加工企業(yè)總量的70%以上。[1]大部分企業(yè)是小工廠和小作坊，有的甚至還停留在手工作坊階段，因此食品的生產(chǎn)原料來源渠道多、質(zhì)量粗劣，生產(chǎn)加工技術(shù)落后，粗放型特征明顯。這些小企業(yè)和小作坊最明顯的特征就是自產(chǎn)自銷、互相獨立、分散，沒有形成產(chǎn)業(yè)化的市場。

2、食品監(jiān)管部門聯(lián)動機制和預(yù)警機制不健全

我國縣級的食品生產(chǎn)者多為小企業(yè)和小作坊，屬于生產(chǎn)銷售一條鏈，即自己做自己賣或者是一邊做一邊賣，導(dǎo)致各有關(guān)部門不能很好分清職能。例如對一邊做一邊銷售的小作坊，衛(wèi)生部門認(rèn)為其是銷售者，不屬于自己管轄，應(yīng)該由工商或質(zhì)檢去管，而工商或質(zhì)檢認(rèn)為其是生產(chǎn)者，應(yīng)該讓衛(wèi)生部門去管，互相推諉，這就產(chǎn)生了監(jiān)管漏洞，最后的結(jié)果是沒人去管。

3、執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)不高

我國縣級政府基礎(chǔ)執(zhí)法隊伍中，人員素質(zhì)參差不齊，既有新招錄的大學(xué)生，也有劃轉(zhuǎn)人員，執(zhí)法經(jīng)驗和業(yè)務(wù)水平亟待提高，而且執(zhí)法積極性不高。蒲城縣主要表現(xiàn)為：一是執(zhí)法人員有效證件不足。例如縣食品藥品監(jiān)督管理局僅有62人持有省法制辦核發(fā)的有效執(zhí)法證件，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足執(zhí)法工作需要。二是執(zhí)法人員官僚主義作風(fēng)明顯。比如部分執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中擺架子、故意刁難商販和攤主，存在吃拿卡要等現(xiàn)象。

4、技術(shù)支撐能力薄弱

我國食品安全檢驗點以省級為主，大部分縣級政府和重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有食品安全檢驗設(shè)備，即使有檢驗設(shè)備，檢驗檢測中心又無專業(yè)人員、無資質(zhì)。例如蒲城縣體制改革要求從質(zhì)監(jiān)部門劃轉(zhuǎn)的檢驗檢測設(shè)備未落實到位，計劃性抽檢所需要的樣品購買、試劑藥品購買、儀器購置經(jīng)費仍然缺口很大，食品檢驗檢測中心至今沒有通過國家有關(guān)部門的資格認(rèn)定，出具的報告尚不具有法定效力。

（二）縣級食品安全監(jiān)管存在問題的原因

1、消費者缺乏食品安全意識

由于縣級食品的主要消費群體以農(nóng)民為主，他們生活水平還不高，整體文化素質(zhì)較低，食品安全意識不強，另外食品添加劑品種繁多，導(dǎo)致消費者根本無法識別，因此，他們在選擇商品時首先考慮的就是商品的價格，只要便宜就行。加之他們對食品安全知識不了解，所以對于參與食品安全監(jiān)督基本是無意識的。

2、生產(chǎn)經(jīng)營者安全責(zé)任意識淡薄

在我國縣級領(lǐng)域，“三無”生產(chǎn)經(jīng)營的食品企業(yè)、餐館、小作坊居多，它們?yōu)榱艘宰畹偷某杀精@取最高的利潤，就會經(jīng)常采取各種非法手段。例如為了使面點食品膨化、香脆可口，面點生產(chǎn)企業(yè)、面包店以及小吃店等過量加入明礬，導(dǎo)致鋁超標(biāo)，對人體產(chǎn)生危害。生產(chǎn)經(jīng)營者的失信成本低于所獲得的利益，是食品安全事故頻繁出現(xiàn)的根源。[2]另一方面，由于生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)及從業(yè)人員的安全責(zé)任意識淡薄、素質(zhì)低下、操作不規(guī)范而產(chǎn)生的食品安全問題也極為嚴(yán)重。例如食品加工過程的污染或添加劑添加不當(dāng)、食品運輸、包裝過程中的二次污染等。調(diào)查資料顯示，從業(yè)人員食品安全知識水平不高，食品安全相關(guān)行為不規(guī)范，有相當(dāng)部分從業(yè)人員對食品安全問題沒有足夠的重視。[3]

3、食品安全監(jiān)管主體混亂

我國食品安全的監(jiān)管是由衛(wèi)生局、工商局和食品安全監(jiān)管局等多家部門共同管理，但由于各主管部門沒有明確的部門分工，而且監(jiān)管涉及的環(huán)節(jié)較多，程序繁瑣，部門之間遇事經(jīng)常會出現(xiàn)扯皮現(xiàn)象，互相推委，在食品安全監(jiān)管上容易形成“沒人管、沒人問”的漏洞。還有各職能部門不能互相分工協(xié)作、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，從而容易形成“你也管我也管，你也罰我也罰”或“一事多罰”等多頭執(zhí)法的混亂局面。

4、執(zhí)法環(huán)境干擾較大

由于我國食品安全法律法規(guī)和相關(guān)制度中的某些規(guī)定與現(xiàn)階段基層執(zhí)法實際相差太遠(yuǎn)，在執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序等方面時常將執(zhí)法部門置于兩難境地。以蒲城縣為例，食品安全監(jiān)管職能整合后，各項監(jiān)管工作尚處于磨合階段，面對實際問題職能不明確，因此在執(zhí)法過程當(dāng)中，來自社會各方面的干擾較大，影響了執(zhí)法部門的執(zhí)法獨立性。

二、蒲城縣食品安全監(jiān)管體制改革的創(chuàng)新路徑成效

經(jīng)過調(diào)研歸納，蒲城縣通過創(chuàng)新改革路徑，在做好食品安全監(jiān)管長效機制工作方面取得了明顯的成效，具有普遍推廣的價值。

一是不斷深化各級食品安全監(jiān)管體制改革，在食品安全工作方面進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，下移監(jiān)管重心，有效地解決了“七八個部門管不住一頭豬，十多個部門管不好一桌菜”的問題，使食品安全形勢得到好轉(zhuǎn)。

二是監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與責(zé)任制關(guān)系得到完善，初步形成了食品安全工作分區(qū)劃分、責(zé)任到人的“一專三員”監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)；

三是財政投入力度得到加大，監(jiān)管經(jīng)費已納入縣級政府財政預(yù)算，監(jiān)管機構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)支撐體系建設(shè)得到加強。

四是基層基礎(chǔ)設(shè)施不斷加強，蒲城縣10個食品監(jiān)督管理所的辦公地址、辦公設(shè)施、基本執(zhí)法裝備、工作經(jīng)費問題初步得到解決，食品檢驗檢測綜合辦公大樓已全面建成并投入使用；

五是食品安全監(jiān)管機制建設(shè)不斷完善，蒲城縣通過梳理近年來出臺的全縣食品安全各項管理制度，細(xì)化完善食品安全工作運行、政務(wù)公開、責(zé)任追究、行政審批、認(rèn)證發(fā)證等28項工作制度和13項工作職責(zé)，將《食品安全法》等18項法律法規(guī)匯編成冊，進(jìn)一步強化了保障公眾食品安全的各項工作措施。

六是各項監(jiān)管工作和專項整治工作開展順利，使食品市場秩序得到凈化和規(guī)范，食品安全工作水平得到提高。

三、探索建立縣級政府食品安全監(jiān)管長效機制的對策

基于對蒲城縣食品安全監(jiān)管體制改革的創(chuàng)新路徑成效分析，結(jié)合我國縣級政府食品安全監(jiān)管面臨的實際問題，本文提出以下對策。

（一）健立健全組織考核機制，強化責(zé)任追究

由縣級政府牽頭，成立縣級食品安全辦公室，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)食品安全監(jiān)管工作，各成員單位承擔(dān)本部門相應(yīng)監(jiān)管環(huán)節(jié)的監(jiān)管責(zé)任，相互配合協(xié)作，制定相關(guān)工作制度，共同為食品安全負(fù)責(zé)，各級食安辦負(fù)責(zé)日常督促工作。同時，動員公、檢、法、司等部門共同介入，監(jiān)督檢查各部門監(jiān)管責(zé)任落實情況，切實將食品安全責(zé)任落到實處。并根據(jù)實際情況隨時調(diào)整食安辦的組成力量，將食品安全監(jiān)管工作列為政府考核項目，縣食安辦聯(lián)合縣委、縣政府“兩辦”督查室及考核辦，對政府職能部門和鎮(zhèn)政府的食品安全工作進(jìn)行監(jiān)督檢查、考核。對嚴(yán)重瀆職造成重大安全或質(zhì)量事故的，要追究單位主要負(fù)責(zé)人、直接領(lǐng)導(dǎo)人、直接責(zé)任人的責(zé)任，構(gòu)成瀆職犯罪的，移送司法機關(guān)追究刑事責(zé)任。對因領(lǐng)導(dǎo)不力、疏于管理、處置失當(dāng)、非法干預(yù)等導(dǎo)致轄區(qū)內(nèi)食品安全狀況差劣或發(fā)生重大食品安全事故，給人民群眾健康安全造成嚴(yán)重危害的要依法追究政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。對瞞報、漏報、謊報或拖延報告食品安全事故造成不良影響或后果的單位和人員，要嚴(yán)格追究責(zé)任，杜絕食品安全事件無人承擔(dān)責(zé)任的問題。

（二）加強監(jiān)督檢查，完善巡查制度

縣級政府要明確工作目標(biāo)，明白監(jiān)管核心，實行地毯式檢查。例如蒲城縣把監(jiān)督檢查作為食品監(jiān)管工作的核心，對各類大小企業(yè)的日常監(jiān)管做到檢查內(nèi)容無缺漏、重點檢查內(nèi)容嚴(yán)查細(xì)查。合理確定檢查頻次，采用定期抽查、巡查和突擊檢查相結(jié)合的辦法實施檢查。健全檢查網(wǎng)絡(luò)，橫向到邊、縱向到底，檢查區(qū)域、層級分工明確。檢查結(jié)果要報告，對于檢查發(fā)現(xiàn)問題的企業(yè)，要嚴(yán)格督促整改，不論企業(yè)規(guī)模大小都應(yīng)要求其建立健全相關(guān)食品安全管理制度，并嚴(yán)格督促落實。

（三）拓展宣傳方式，提高食品安全意識

面對消費者無食品安全意識和知識的問題，我國縣級政府要創(chuàng)新宣傳方式，靈活運用電視、廣播、墻體標(biāo)語等，向廣大農(nóng)村群眾宣傳食品安全知識，提高廣大農(nóng)民自我保護(hù)意識和能力。暢通信息渠道，號召廣大農(nóng)村群眾積極參與食品藥品監(jiān)管工作，完善舉報獎勵機制，充分發(fā)揮農(nóng)村群眾在食品安全監(jiān)管工作中的積極作用。例如蒲城縣開展靈活多樣的宣傳，一是組織縣食安委相關(guān)成員單位在縣中心廣場、重點社區(qū)、村鎮(zhèn)學(xué)校、重點單位開展食品基本知識大型現(xiàn)場宣傳咨詢10次，并確立了定期宣傳制度。同時積極開展食品安全宣傳周活動，組織食安委各成員單位在全縣各村組進(jìn)行食品安全知識、《食品安全法》等宣傳共44天，出動車輛98車次，發(fā)放年畫2萬余份、宣傳資料6萬余張，取得了良好的成效。二是深入農(nóng)村，強化薄弱環(huán)節(jié)宣傳。在村道巷口醒目位置刷寫固定墻體標(biāo)語359幅，利用集會向群眾發(fā)放食品安全宣傳單10萬余份，通過標(biāo)語、墻體廣告、傳單等方式扎實開展食品安全宣傳工作，進(jìn)一步增強了廣大農(nóng)村群眾的食品安全意識。三是利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)和媒體手段，發(fā)布食品安全監(jiān)管信息、普及食品安全知識，為從業(yè)人員培訓(xùn)及老百姓了解和掌握食品安全知識和政策法規(guī)提供了方便。

（四）加大培訓(xùn)力度，提高執(zhí)法人員和從業(yè)人員的素質(zhì)

縣級政府不能只注重對執(zhí)法人員的培訓(xùn)，還要加大對從業(yè)人員的培訓(xùn)，強化培訓(xùn)質(zhì)量，使他們樹立安全責(zé)任意識，確保食品安全。蒲城縣的有效途徑如下，一是推進(jìn)干部培訓(xùn)教育年活動，提高執(zhí)法人員素質(zhì)。按照“一月一訓(xùn)，一個培訓(xùn)專題”的要求，各成員單位分別組織了“十八大精神報告會、《食品安全法》培訓(xùn)會”、“行政執(zhí)法培訓(xùn)會”、“預(yù)防職業(yè)犯罪培訓(xùn)會”、“打造高效執(zhí)行力培訓(xùn)會”等培訓(xùn)活動，使食品安全監(jiān)管能力進(jìn)一步提高。二是建立食品安全教育培訓(xùn)基地，強化教育培訓(xùn)。截至2013年底，已邀請各級相關(guān)部門舉辦業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)、法律法規(guī)培訓(xùn)、預(yù)防職務(wù)犯罪培訓(xùn)等活動共10期，培訓(xùn)執(zhí)法人員1500余人次；開辦餐飲服務(wù)從業(yè)人員培訓(xùn)班8期，培訓(xùn)餐飲服務(wù)從業(yè)人員1300余人次學(xué)習(xí)《食品安全法》等相關(guān)法律法規(guī)；開辦食品生產(chǎn)、加工、流通從業(yè)人員培訓(xùn)班9期，培訓(xùn)相關(guān)從業(yè)人員770余人次，全面提升了食品安全監(jiān)管人員的執(zhí)法水平和從業(yè)人員的業(yè)務(wù)技能，保障了縣域內(nèi)的食品安全。

（五）加大財政投入，提升技術(shù)支撐

我國縣級政府應(yīng)該將食品安全工作經(jīng)費納入各級財政預(yù)算項目，全額保障食品安全監(jiān)管工作需要，加大食品安全工作資金投入力度，支持食品監(jiān)管職能部門搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，配齊車輛等辦案必需裝備，完善專業(yè)技術(shù)人才引進(jìn)機制，加快食品檢驗檢測中心的建設(shè)和認(rèn)證工作，落實檢驗檢測設(shè)備的劃轉(zhuǎn)工作，為食品監(jiān)管工作提供有力技術(shù)支撐。2013年，為加強食品安全監(jiān)管工作，蒲城縣政府投入了大量的財力、物力，重點投資600多萬元建成建筑面積3384㎡的食品檢驗與辦公大樓；投資47萬元給食藥局各下屬單位、基層派出所配備了辦公電腦、打印機、照相機、攝像機等執(zhí)法辦公基礎(chǔ)設(shè)備；投資194萬元正在建設(shè)食品檢驗檢測中心；投資35萬元開發(fā)了蒲城縣食品電子監(jiān)管系統(tǒng)。這些投資促使縣級政府食品安全監(jiān)管工作不斷向規(guī)范化、信息化邁進(jìn)。

（六）加強專項整治，完善應(yīng)急機制

縣級政府食品安全監(jiān)管部門應(yīng)積極開展各項專項整治活動，積極響應(yīng)上級部門的各項專項整治活動，以重大節(jié)假日為契機，開展春節(jié)、端午、中秋、國慶等食品市場和農(nóng)村食品市場專項整治，確保重大節(jié)假日食品市場的安全。例如蒲城縣以“亮劍”行動、3.15消費者權(quán)益日、愛國衛(wèi)生月等活動為契機，開展大規(guī)模假冒偽劣產(chǎn)品公示、銷毀活動。在日常監(jiān)管與專項整治的基礎(chǔ)上，制定完善食品安全事故應(yīng)急預(yù)案，針對不同的食品安全事故等級制定相應(yīng)級別的應(yīng)急處置方案，嚴(yán)格事故報告的程序；建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的事故應(yīng)急處理聯(lián)動機制，同時，按照既定的應(yīng)急預(yù)案，定期進(jìn)行演練，確保在事故發(fā)生時，各個相關(guān)部門能迅速做出反應(yīng)。

（七）加強交流學(xué)習(xí)，提升食品安全監(jiān)管能力

不論是我國東部縣級政府還是西部縣級政府，食品安全監(jiān)管問題一直備受重視，縣級政府在食品安全監(jiān)管工作方面也各有所長，因此加強食品安全監(jiān)管經(jīng)驗交流學(xué)習(xí)，有助于提升我國縣級政府食品安全監(jiān)管能力。特別是對重點環(huán)節(jié)、重點區(qū)域、重點對象要創(chuàng)新手段、進(jìn)行集中整治。比如我國西部縣級的快餐、大排檔、食品小作坊、小攤販等，雖受市場歡迎，但存在相當(dāng)大的安全隱患，監(jiān)管難度較大。面對類似的問題，西部縣級政府可以通過學(xué)習(xí)東部縣級政府的做法，推廣“早餐示范工程”、“大排檔示范工程”等，逐步實現(xiàn)小餐飲的改造升級，將食品安全監(jiān)管的難點改造成亮點。[5]

綜上所述，在目前食品安全監(jiān)管體制改革不斷深化的形勢下，我國縣級食品安全監(jiān)管方面仍然存在一些不容忽視的問題，而解決這些問題的主要途徑就是建立食品安全監(jiān)管長效機制，這就需要從建立健全組織領(lǐng)導(dǎo)、加大監(jiān)督檢查、強化宣傳培訓(xùn)、加大財政投入、完善應(yīng)急機制、加強交流學(xué)習(xí)等多方面入手，多管齊下，動員各方面的力量，共同努力，提升縣級政府食品安全監(jiān)管工作的能力。

[1] 科技部.我國食品安全態(tài)勢調(diào)研報告[R].2008.

[2] 唐曉燕.食品安全問題公共經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J].中國食物與營養(yǎng),2007,10.

[3] 陳冠林，高永清.我國食品安全問題頻發(fā)的原因及對策[J].中國食物與營養(yǎng),2012,18.

[4] 蒲城縣.關(guān)于《食品安全法》貫徹實施情況的報告[R].2013.

[5] 趙仁龍,昌業(yè)云,王銘.完善食品安全體系創(chuàng)建食品安全城市[J].中共濟(jì)南市委黨校學(xué)報，2013，6.