論我國食品安全監(jiān)管制度的科學(xué)理性——以專家參與治理為分析視角

郭 琛

（1．南京大學(xué)法學(xué)院，南京 210093；2．西北政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院，西安 710063）

當我們意識到食品安全危機帶來的不僅僅是對當代消費者的身體、精神上的傷害，更可能是對一個民族的下一代以及國家未來發(fā)展的傷害時，我們也就有了更迫切地反思食品安全監(jiān)管理念的動機。應(yīng)當說，對于現(xiàn)在食品安全領(lǐng)域出現(xiàn)的嚴峻形勢，除了引入具體的制度或革新監(jiān)管模式外，更需要強調(diào)的是食品安全監(jiān)管的理念以及理念與行動的協(xié)調(diào)一致。不容否認，造成當下食品安全風(fēng)險并非全部來自于食品安全監(jiān)管體制的缺陷或失靈，有些也是來自于道德層面的下滑，社會信任機制的不健全，還有些被認為是社會發(fā)展到某個特定階段的“必然反映”。但是，我們并不能將這些簡單地當作是對當下備受詬病的行政監(jiān)管體制的“合理性辯護”，相反我們對于各種原因所能秉持的惟一正確的解讀是，它們恰恰給我們勾勒出食品安全所面臨的風(fēng)險是一個系統(tǒng)性的、復(fù)雜性的風(fēng)險。既然風(fēng)險是系統(tǒng)復(fù)雜的，危害后果也是跨代的，那就需要我們在制度上大刀闊斧，引進更多治理元素。其中尤為需要拓展的就是“科學(xué)—專家”的治理元素與“民意—社會公眾”的治理元素。惟有當科學(xué)與民意并用，專家與民眾共舉，才有望與現(xiàn)在的“行政—政府”規(guī)制體系形成一個溝通、制衡且相互彌合的多中心治理結(jié)構(gòu)。筆者將型塑多元治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵系決于食品安全監(jiān)管理念的“科學(xué)化”，就在這個科學(xué)化的建構(gòu)進程中有一個誤區(qū)是我們必須警惕的，那就是將食品安全監(jiān)管的科學(xué)化——經(jīng)驗式地理解為使用高科技的評估、檢測或者監(jiān)測技術(shù)，或者是引入高科技的專家。因為科學(xué)的本質(zhì)即不等于物化的技術(shù)工具和手段，也不等于掌握科學(xué)技術(shù)知識的專家。如果我們這樣工具性理解科學(xué)的內(nèi)含以及科學(xué)專家參與食品安全監(jiān)管的意義的話，根據(jù)現(xiàn)行《食品安全法》所組建的食品安全風(fēng)險評估專家委員會、食品安全國家標準審評委員會就只是填補缺失的食品安全風(fēng)險評估環(huán)節(jié)的一個“楔子”而已，顯然這離我們希望的多元參與共治模式相去甚遠。

一、科學(xué)監(jiān)管的真正訴求

客觀講，現(xiàn)代食品加工的科學(xué)技術(shù)不斷發(fā)展、革新乃至顛覆性變化，使食品安全監(jiān)管的科學(xué)化成為必然要求。按照學(xué)者運用韋伯的權(quán)威理論對我國權(quán)威結(jié)構(gòu)所做的分析，當前我國的權(quán)威結(jié)構(gòu)并非某個單一的傳統(tǒng)型、卡里斯瑪型或者法理型的權(quán)威類型就可全部概括。準確地說，我們正處在一個從卡里斯瑪型向法制型轉(zhuǎn)型的過渡期。過渡過程形成了混合的權(quán)威類型：既有政治權(quán)威型，如對黨的集體智慧、卓越領(lǐng)導(dǎo)的魅力信仰，又有對努力培育和遵守法律規(guī)則意識的信念。因此現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管也就表現(xiàn)為依托于二者的混合式監(jiān)管模式。必須承認，在特定階段、特定情形混合監(jiān)管確實可以同時發(fā)揮魅力型和法制型權(quán)威統(tǒng)治的優(yōu)勢，但二者的運行方式、理念、具體策略以及組織架構(gòu)畢竟存在差別。這些差別亦足以導(dǎo)致法制型權(quán)威生成上的一些不足或者缺陷：即官僚組織本應(yīng)對規(guī)則完全服從可能因為魅力型權(quán)威的影響而演變?yōu)檫x擇性地適用規(guī)則。我國食品安全監(jiān)管領(lǐng)域中呈現(xiàn)出的運動式執(zhí)法現(xiàn)象可謂寫照之一。當遵守規(guī)則出現(xiàn)因勢、因事、因時而差異化時，我們說規(guī)則就不再屬于法理型權(quán)威必須尊崇和堅守的強規(guī)則。當然打破規(guī)則的除了政治權(quán)威外，還有倫理親情。后者在很大程度上也會加劇破壞規(guī)則的權(quán)威性，但鑒于文章討論范圍和主題，對倫理情感在行政監(jiān)管體制中的影響力暫不作討論。

總體來說，傳統(tǒng)型權(quán)威或卡里斯瑪型權(quán)威的管理體制能夠較好地適應(yīng)市場經(jīng)濟關(guān)系相對簡單、價值體系也相對單一的社會。就像人們總是虔誠地相信由傳統(tǒng)習(xí)俗或者個人（也可以是集體）卓越稟賦所創(chuàng)制的神圣秩序一般，單一價值體系下的人們也自發(fā)自愿地承認和追隨政治權(quán)威理性并服從之。在此基礎(chǔ)上以自上而下、單向式運作為特征的行政權(quán)力、命令通常就足以發(fā)揮積極而有效的監(jiān)管職能。然而政治權(quán)威型的科層管理體制也易為其形式主義和官僚主義的負面作用所束縛與影響。受此負面功能影響，官員們所掌握和運用的知識結(jié)構(gòu)容易固化為一種純粹技能性的知識，而不是科學(xué)的知識。技能性知識“不問對象為誰”［1］，在解決問題的過程中更關(guān)注是否嚴格地理解和遵從了規(guī)章制度（即便此點也經(jīng)常會在政治決斷和倫理情感的支配下發(fā)生變動與妥協(xié)，因此在實踐中表現(xiàn)為“選擇性地”遵從規(guī)則），以及是否符合明確規(guī)定的等級權(quán)限，其目標更多地集中在維持已有的政治等級秩序。

而科學(xué)的知識卻將關(guān)注焦點置于問題或者說對象本身，其興趣和目標旨在于尋找合理解決問題的辦法。正因為上述區(qū)別，技能性知識能較好地勝任權(quán)限明確、分工合理、事務(wù)解決已有可供模仿之策略或準則的監(jiān)管體制，而科學(xué)知識因為以問題為出發(fā)點，因此更能以其善于理性思考、勇于挑戰(zhàn)傳統(tǒng)的特質(zhì)勝任復(fù)雜變動的社會。由于我國原本簡單的市場條件已經(jīng)漸趨復(fù)雜，單一的價值體系也日益呈現(xiàn)為多元化，社會公眾需求趨于多樣性，所以說維持傳統(tǒng)監(jiān)管的有效性的條件和環(huán)境就不再具備，官僚成員掌握的技能性知識也就相應(yīng)地出現(xiàn)不能有效勝任復(fù)雜動態(tài)的監(jiān)管環(huán)境以至表現(xiàn)出科學(xué)性、創(chuàng)新性和能動性不足的癥狀，應(yīng)該說，傳統(tǒng)政治權(quán)威理性的監(jiān)管模式正在面臨挑戰(zhàn)。

解決之道在于將傳統(tǒng)權(quán)威型的監(jiān)管模式轉(zhuǎn)向科學(xué)性。而這里的監(jiān)管理性的“科學(xué)性”絕不是指向某一物化的技術(shù)、工具、裝置、儀器。科學(xué)的真正內(nèi)蘊首要指向是一種科學(xué)的理念，其次才是科學(xué)的知識，再次是科學(xué)的方法，最后才是技術(shù)工具、儀器。就以我國《食品安全法》的修訂為例。在2007年我國首次發(fā)布《中國食品安全報告》之時，學(xué)者就指出“長期以來，我國的食品科學(xué)體系主要圍繞著解決食物供給數(shù)量建立起來的，對食品安全問題的關(guān)注相對較少”［2］13。可以說，這句話恰恰揭示了缺陷的監(jiān)管理念只會導(dǎo)致缺陷的制度與規(guī)則，就正如以數(shù)量為價值目標的食品監(jiān)管體系，自然也不會形成以食品安全為核心的制度體系一樣。與此相應(yīng)，在我國，那些與食品安全相關(guān)的技術(shù)研究、開發(fā)、推廣及應(yīng)用，如食源性危害關(guān)鍵檢測技術(shù)、食品安全控制技術(shù)、清潔生產(chǎn)技術(shù)、產(chǎn)地環(huán)境凈化技術(shù)等，與發(fā)達國家相比也均為缺乏且沒有得到廣泛應(yīng)用［2］13－14。因此，理念決定實踐，意識支配行動。即便是理性的官僚制組織，如果無視價值理性或目的理性，最終也會成為韋伯所指責的“理性的牢籠”。所以，在尋找完善食品安全監(jiān)管制度之前首先需要解決的是理念問題或者說認識問題。最終理念問題將指引我們學(xué)會處理同時依托政治權(quán)威性基礎(chǔ)上的權(quán)威型監(jiān)管與法制型監(jiān)管間的緊張關(guān)系。具體講就是實現(xiàn)監(jiān)管理念的科學(xué)化。

科學(xué)的真諦在于“求真”，且此處的“真”的本質(zhì)不是指主觀之外存在著某個惟一絕對的客觀事實等待科學(xué)的發(fā)現(xiàn)或印證。相反，當代科學(xué)早已指出科學(xué)所追求的“真”只對應(yīng)于為人們所普遍接受的共識。這就是“真理共識論”。既然如此，判斷“真”的標準就絕不是什么主觀對客觀規(guī)律的符合，而是主體際間通過不斷地溝通交往直到達成相互的驗證和共識，而其中推動科學(xué)求真活動的又一定是批判、懷疑的精神，以及與懷疑精神緊密相隨的反思能力和馴化不確定性的實踐信念。這就是本文所指的科學(xué)內(nèi)涵，也是能夠擔當重構(gòu)食品安全監(jiān)管體制的真正理念。

由于科學(xué)理性強調(diào)主體間應(yīng)得到驗證并達到普遍認同，因此無論是政府采取何種監(jiān)管工具或是做出何種監(jiān)管制度安排科學(xué)理念都會將制度的規(guī)劃與安排置于民主的方式和程序中加以論證和建構(gòu)。又由于科學(xué)共識認為形成共識的先決條件是信息的通暢、透明與共享，所以一個符合科學(xué)理念的監(jiān)管制度就會努力建構(gòu)那些有利于食品安全信息的匯集、整合、分析、開放的制度和機制；還由于達成共識是在主體間完成的，所以符合科學(xué)理念的監(jiān)管制度也會將旨在培養(yǎng)和教育具備適當?shù)睦硇詤⑴c能力的主體作為自己的目標，從而那些凡是有助于為消費者以及社會公眾持續(xù)、便利地提供實用的食品安全教育的制度，以及有助于開放參與食品安全治理的渠道都會得到相應(yīng)的關(guān)注。總之，科學(xué)的食品安全監(jiān)管體系本著合理解決問題的出發(fā)點，為自己爭取消解權(quán)威型與法理型二者間緊張關(guān)系的機會，也為推動政治理性的監(jiān)管模式向積極回應(yīng)社會現(xiàn)實需求的法治型監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變。

二、科學(xué)專家參與食品安全治理的價值與功能

但是如何將政治權(quán)威型的監(jiān)管改造為科學(xué)理性的監(jiān)管模式呢？從實踐看，政府與科學(xué)專家以及科學(xué)團體、機構(gòu)的聯(lián)手，就是其中之一。我國《食品安全法》中規(guī)定的成立“由醫(yī)學(xué)、農(nóng)業(yè)、食品、營養(yǎng)等方面的專家組成的食品安全風(fēng)險評估專家委員會”，以及“由醫(yī)學(xué)、農(nóng)業(yè)、食品、營養(yǎng)等方面的專家以及國務(wù)院有關(guān)部門的代表組成食品安全國家標準審評委員會”即標志著政治理性希望通過技術(shù)理性重塑其監(jiān)管合理性的愿景。

其一，依靠和吸納科學(xué)專家的行政監(jiān)管，有助于推動政府建立風(fēng)險預(yù)防型的食品安全監(jiān)管體系?，F(xiàn)代社會因為科學(xué)技術(shù)的高速發(fā)展正在加速轉(zhuǎn)型為風(fēng)險社會已成不爭事實。對與日常生活世界緊密相關(guān)的食品安全風(fēng)險的零容忍度，已使社會公眾評價政府監(jiān)管績效的標準，不再僅看重事后對受害人的補償與安撫以及對直接的責任人的懲處和問責，更看重政府對于食品安全風(fēng)險預(yù)防是否具有足夠回應(yīng)和前瞻，是否事前規(guī)劃了科學(xué)有效的風(fēng)險防范體系、并告知公眾知悉和討論。以“三聚氰胺奶粉事件”中我國政府先行救助受害人的做法為例，這種危機應(yīng)對措施一方面確實可以借助國家之力快速高效地恢復(fù)危機造成的混亂秩序，發(fā)揮維護社會穩(wěn)定的重要作用，但是另一方面政府的事后習(xí)慣性的補償思維也有可能帶有一種獨特的消極性質(zhì)：它易于助長公民對政府行政干預(yù)手段的過度依賴而輕視市場內(nèi)在的自律追責的機能，同時公民的這種過度依賴心理還會反過來強化政府單中心的干預(yù)意愿和大包大攬的意識（或者選擇性地承擔責任，比如根據(jù)事件危害的社會效果來決定政府是否優(yōu)先承擔責任）。當再次發(fā)生食品安全事故，公民對政府的不滿就會重新復(fù)發(fā)，舊怨新傷，惡性循環(huán)。因此補償思維只能算作是暫時性的修復(fù)公眾與政府間的緊張關(guān)系，但卻不能真正培養(yǎng)社會公眾對政府權(quán)威的忠誠度。

可是當政府與專家的合作交往模式基于制度化變成強制性的常規(guī)樣態(tài)時，科學(xué)專家的參與便如同在政府的“官僚政治這塊面團”中植入一塊“酵母”，它不單單是協(xié)助政府提升監(jiān)管效能，而且因為科學(xué)為了其自身的生存發(fā)展也往往需要它為其自身爭取并創(chuàng)造獨立、自主的生存環(huán)境，后者恰恰是形成多元共治結(jié)構(gòu)的有效因子?！妒称钒踩ā贰翱倓t”部分的規(guī)定，便相當于這塊“酵母”蓄勢發(fā)酵的土壤和契機。在這里，已經(jīng)初步搭建起了政府、科學(xué)機構(gòu)以及社會公眾共同參與食品安全治理的框架。同時《食品安全法》在“食品安全風(fēng)險監(jiān)測與評估”的短短七個條文中使用的十一個“應(yīng)當”亦有特殊的法律意義。根據(jù)我國法律規(guī)范的類別劃分，以“應(yīng)當”表述的規(guī)范屬于強制性規(guī)范。這就意味著食品安全監(jiān)管部門依據(jù)食品風(fēng)險評估專家的意見來采取監(jiān)管策略正式成為其應(yīng)當承擔的法定義務(wù)。由此表明新制度實際上已經(jīng)賦予了食品安全專家委員會在政府主導(dǎo)的監(jiān)管決策中享有相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)威。而根據(jù)2007《中國食品安全報告》分析，“中國的食品安全長期以來主要依靠事后處罰機制”以及“定期開展的事前吹風(fēng)的運動式檢查及有前兆的突擊性檢查”［2］177來維持。而且針對這種事后處罰的監(jiān)管機制，市場經(jīng)營者也策略式地形成了一套逃避處罰和打擊的有效辦法。顯然當政治權(quán)威型的監(jiān)管機制中科學(xué)要素的權(quán)重越來越高時，這種過于依賴事后行政處罰的做法也會相應(yīng)地出現(xiàn)轉(zhuǎn)向，因為科學(xué)專家的權(quán)威分享機制一定會促逼政府按照適應(yīng)風(fēng)險管理的需要，將事后監(jiān)管徹底變革為與風(fēng)險社會相適應(yīng)的事前風(fēng)險預(yù)防。

其二，依靠科學(xué)專家的參與治理，有助于建立“問題導(dǎo)向”的食品安全監(jiān)管體系，而這也是為適應(yīng)事前風(fēng)險預(yù)防制度而必須采用的一種官僚組織形態(tài)。在P．諾內(nèi)特和P．塞爾茲尼克分析并闡明他們的法律秩序類型的時候，兩位學(xué)者就特別指出不同的法律類型總會表現(xiàn)出與之密切相關(guān)的那些基本變項的不同組合［3］18。而其中兩人最為強調(diào)的是“官僚組織”這一變量。在他們看來官僚組織的行動特性往往會深刻影響著構(gòu)成法律類型的其他各個變項的地位和意義，比如權(quán)威的模式、官員對規(guī)則的認知，行政組織對自我行使自由裁量權(quán)的大小與范圍的認識，強制的作用以及社會公眾參與治理決策的程度和程序等等。因此說官僚組織的內(nèi)在特性從根本上講與其所生成的法律類型具有內(nèi)在同構(gòu)性［3］113。按照上述分析可知，從本質(zhì)上看我國當前正經(jīng)歷著由壓制型向自治型轉(zhuǎn)型過渡時期，混合式的法律類型也決定了官僚組織的特性既呈現(xiàn)出權(quán)力導(dǎo)向的行動取向，即將服從等級制的權(quán)力以及既有權(quán)力框架之內(nèi)的責任分工視作為行政官員處理問題的首要議事日程，又有依從行政規(guī)則的行動取向。

然而政治權(quán)力與行政規(guī)則內(nèi)在存在著緊張關(guān)系，而自治型法治正是對協(xié)調(diào)二者緊張關(guān)系所做出的一種回應(yīng)。因為唯有自治型法治才能夠在政治權(quán)力與行政規(guī)則之間做出適當隔離，即政治權(quán)力依靠“公意”贏得大眾的忠誠，同時確立自身的合法性（正當性），而行政官僚組織則通過服從行政規(guī)則（合法律性）確立自身的合法性，同時也獲得了它相對自主的地位。合法律性是官僚組織有效阻隔政治權(quán)力的介入與濫權(quán)的隔離帶，因為政治權(quán)力只能以法律規(guī)則為媒介“間接影響”行政官僚組織的行為而不能直接支配行政行動，如此一來行政官僚組織就猶如身處“防空洞”，在其中它能夠免于受到外部的各種問題、倫理、價值的干擾而只需依從規(guī)則予以自我行動。而且正因為行政與政治適當隔離的原則，現(xiàn)代官僚組織才能以“合法律性”證成自身的“合法性”。對于我國這樣一個混合型的法律類型國家而言，行政規(guī)則與政治權(quán)力的隔離機制尚未完全建立起來，官僚組織的策略與行動在缺少充分的自主性保障下就不能從合法律性中吸取證成自身行動合法性的全部要素，于是通過與政治權(quán)力保持“步調(diào)一致”就成為彌補它“合法性”不足的重要來源。在此情形下，對行政組織提出的既要遵守行政規(guī)則又要聽從政治權(quán)力的“兼容服從”要求，便會造成官僚組織的“不堪負重”，從而不得不因事、因勢、因時地或者選擇適用政治原則或者選擇適用行政規(guī)則。這樣一來，也會大大增加監(jiān)管策略以及監(jiān)管結(jié)果不可預(yù)測性，同時為形式主義和投機主義的滋生提供肥沃的土壤。在這片“沃土”中行政監(jiān)管行動本應(yīng)關(guān)注的問題本身，則因為能夠通過要么選擇地適用規(guī)則，要么自由地“詮釋”規(guī)則而被人為地漠視和規(guī)避了。

現(xiàn)在，科學(xué)專家的分享決策將有可能改變上述消極局面了，這歸因于科學(xué)的認知理念和認知結(jié)構(gòu)與問題導(dǎo)向型的官僚組織特性具有相當?shù)南嗳菪?。由于科學(xué)強調(diào)堅持不懈地求真，鼓勵“大膽地假設(shè)、小心地求證”，并“以普遍可接受性達致真理”，所以科學(xué)在尋求共識的溝通交往過程中易于形成承認權(quán)威但又不為權(quán)威所束縛的秉性。這一秉性主張所有的決策行動都應(yīng)當以解決問題為出發(fā)點，一旦圍繞著問題出發(fā)，官僚組織便會生成旨在維持“一種不受官僚政治權(quán)威束縛的”、“也不那么專注于行政管理的規(guī)則性的”，但卻始終“圍繞著合理性這一價值目的”的議事原則。所以說，當科學(xué)的認知理念與認知過程隨著《食品安全法》成為規(guī)范化的建制后，官僚組織也將會因為其創(chuàng)造性地使用規(guī)劃、評估和開發(fā)的參謀機構(gòu)而不斷提高組織的（科學(xué)）認知能力，隨之而來的結(jié)果是，監(jiān)管策略和行動轉(zhuǎn)為以“問題為中心”的面向，而僵硬、教條、逃避責任的官僚形式作風(fēng)則會在堅持尊嚴、獨立、自主以及神圣不可侵犯的科學(xué)理性面前相應(yīng)受到抑制和矯正。

三、科學(xué)專家參與食品安全治理的局限與克服

2011年10月13日國家食品安全風(fēng)險評估中心經(jīng)中央編辦批準成立，這一行動的意義重大，至少表明以科學(xué)專家為中心的監(jiān)管方式正式“內(nèi)嵌于”食品安全監(jiān)管體制內(nèi)。所謂“內(nèi)嵌”是指政府通過機構(gòu)行政化、人事行政化等方式，將政府與專家的合作關(guān)系由“體制外”的平等伙伴式合作轉(zhuǎn)變?yōu)椤绑w制內(nèi)”的組織隸屬式合作。如文章第二部分分析，內(nèi)嵌式的參與治理既可能發(fā)揮如同植入“官僚政治這塊面團”中的“酵母”一樣的促逼與誘變功能，但也有可能因為“同化”而面臨考驗［4］。如上所述，食品安全監(jiān)管體制尋求科學(xué)轉(zhuǎn)型的長期效應(yīng)在于把一種崇尚科學(xué)理性的動力內(nèi)嵌入權(quán)力導(dǎo)向的監(jiān)管體制，最終使一個富于反思能力的、以問題為中心的科學(xué)治理模式成為“可期待”和“可欲求”的。不過，理論愿景真正轉(zhuǎn)化為實踐，仍須取決于主客觀條件：主觀上科學(xué)專家能夠始終抱持著神圣不可侵犯且引人榮耀的科學(xué)理性，客觀上專家參與治理獲得了法律制度上的強力保障，即實現(xiàn)了參與治理的建制化。還有政治對于吸收專家參與治理的壓力與決心也會影響專家參與可能發(fā)揮的治理效能。當這些條件共同具備時，科學(xué)就足以堅守其獨立自主原則，并以此原則為重構(gòu)行政監(jiān)管模式提供壓力和契機。

但是被吸納入體制內(nèi)的專家角色出現(xiàn)重疊，他們從單一的從事科學(xué)研究的專家身份轉(zhuǎn)型為兼為分享政府權(quán)威的“代言人”。那么角色的沖突會削弱專家們科學(xué)獨立性嗎？表示質(zhì)疑的學(xué)者就提出食品安全風(fēng)險相當程度上也是存在著“社會建構(gòu)”的因素在內(nèi)，“對它（食品風(fēng)險）的認知、理解和知識，要透過各種社會、文化和政治過程來認可，會隨著社會位置和其所處的脈絡(luò)背景而有差異”［5］。這種憂慮自然影響到人們對食品安全監(jiān)管領(lǐng)域中的科學(xué)專家治理的效能評估。然而，問題是社會建構(gòu)論們在關(guān)注專家參與行政監(jiān)管決策的局限性時，實際上卻完全忽視了科學(xué)與政治（行政）兩個領(lǐng)域存在的顯著差異性實際上要遠遠超出二者出現(xiàn)“同化”的機率。正如科學(xué)家所認為的，“科學(xué)從政治偏好的問題中分離出來”從來不像公眾所認為的那樣困難，原因就在于科學(xué)從一開始就只能用“公開”來證成自己的權(quán)威［6］，而相比之下，政治（行政）的權(quán)威來源卻比之復(fù)雜的多，或是個人的、契約的，或是神圣的、傳統(tǒng)的、習(xí)俗的，還或是公意的、主權(quán)的等等?？茖W(xué)結(jié)論和科學(xué)發(fā)現(xiàn)必須經(jīng)過公開發(fā)表和討論，而且必須為其競爭同行或社會公眾所批評和確證。凡是畏懼公開的或不經(jīng)公開評判的都難以稱之為真“科學(xué)”，而那些試圖違背公開信條者也會因隨時面臨被科學(xué)公斷體系的摒棄而不敢濫用“科學(xué)”之名。

所以，讓科學(xué)立身成為科學(xué)并根本區(qū)別于它周圍的那些非科學(xué)體系，如政治、宗教、藝術(shù)、道德等的，恰恰是科學(xué)立身為本的本質(zhì)要素：公開、溝通、共識，而這些都要求必須在科學(xué)實踐活動中加以表征和完成?？茖W(xué)正是因為它們而讓自身成為了“可靠的、持久的、遠遠超過任何社會習(xí)俗系統(tǒng)所能提供的保證”，同時這些要素也能夠為科學(xué)提供一個自我保護的、抵制來自官僚行政系統(tǒng)的侵蝕與同化的“庇護所”。在這個“庇護所”內(nèi)，每個科學(xué)判斷和觀點都將獨立完成、公開發(fā)表，然后經(jīng)由辯護達致真理共識，而每個科學(xué)專家也只需要對科學(xué)公斷體系絕對地服從。所以，關(guān)鍵的問題絕不是“要不要”引入科學(xué)理性和專家治理機制，而是建構(gòu)一個怎么樣的科學(xué)監(jiān)管制度——它既為科學(xué)理性提供“庇護所”，又為準確評估現(xiàn)行法律制度是否合乎科學(xué)性要求提供衡量基準。對此，筆者認為答案就在科學(xué)的本質(zhì)要求，所以真正科學(xué)的食品安全監(jiān)管制度就是一個有利于公開、有利于溝通、有助于共識達成的制度。具體表現(xiàn)如下：

首先，從溝通主體看，新的食品安全監(jiān)管制度應(yīng)當按照科學(xué)的本質(zhì)要求反思并開放行政監(jiān)管部門與科學(xué)機構(gòu)團體、專家及社會公眾的溝通合作。

在與科學(xué)專家的合作方式上，當前行政監(jiān)管吸收科學(xué)專家進入體制內(nèi)合作，的確增進了監(jiān)管的科學(xué)性，對于改造現(xiàn)有官僚行動的權(quán)力取向具有積極意義。但是由于我國實踐中食品科學(xué)研究機構(gòu)大多保留著以政府直屬事業(yè)單位的身份分享政府行政監(jiān)管權(quán)的做法，這樣的設(shè)置在一定程度上解決了科研機構(gòu)的經(jīng)費、人員穩(wěn)定和政策支持等問題，但也容易讓他們成為“二政府”而極大地抑制了科學(xué)理性的獨立性與自主性。因此，繼續(xù)采用體制內(nèi)的合作模式從某種意義上就可能讓歷史上于科學(xué)理性不利的因素傳遞下來，而體制外的合作則強調(diào)賦權(quán)、允許更多的，包括食品行業(yè)協(xié)會、食品檢測機構(gòu)、其他從事食品相關(guān)領(lǐng)域的科學(xué)研究工作的團體、機構(gòu)都能夠通過享有的社會性權(quán)利共同分享參與食品安全的治理權(quán)威。為此，積極展開體制外、賦權(quán)型的合作則具有一定彌補和矯正的功能。我國目前《食品安全法》第九條“國家鼓勵和支持開展與食品安全有關(guān)的基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究”可以說是為這種體制外合作初步奠定了一個基本原則，但這個原則性的規(guī)定真正需要兌現(xiàn)還需要依賴于我國當前的行業(yè)協(xié)會以及已經(jīng)被體制內(nèi)化的食品檢測、監(jiān)管等利用專業(yè)技能提供公共服務(wù)的事業(yè)單位的改革。借助于改革，更多的科學(xué)研究機構(gòu)將與體制內(nèi)的食品科研專家，形成一種競爭及替補態(tài)勢。

在吸收社會公眾參與治理上，新的制度應(yīng)當以有利于吸引公眾參與為設(shè)計準則。通常公眾參與被視為能夠起到對行政監(jiān)管者和科學(xué)專家的“制衡監(jiān)督”的作用，因此政府監(jiān)管便會內(nèi)在地產(chǎn)生排斥與預(yù)防公眾參與的心理。但本文以為這種預(yù)防心理仍是政府管制不成熟的一種表現(xiàn)。因為互聯(lián)網(wǎng)時代的到來，“制衡”與“監(jiān)督”已經(jīng)由過去的“能不能”的問題轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的“想不想”的問題。“能不能”說的是客觀條件具備與否，因此在因客觀條件不具備而使制衡不能時通過避免事態(tài)擴大之類的防控機制就往往能夠管制好問題，但“想不想”卻是主觀動機和愿望的問題，因此唯有通過公開透明的機制滿足了公眾的好奇心或知情權(quán)才能將“想”化解為“不想”直至理解。所以，對于成熟的政治理性而言，公眾參與與其說是制衡，毋寧說是免責。所以，科學(xué)的監(jiān)管制度應(yīng)當著力于開放參與渠道、培養(yǎng)公眾的參與技能知識、以及參與熱情，以此提高公眾的參與效能。目前，我國大多數(shù)公民尚屬于學(xué)習(xí)參與階段，參與動機還主要表現(xiàn)那些與私人權(quán)利受到侵害密切關(guān)聯(lián)的事情，參與手段也會因參與理性不足、參與渠道受阻等原因而表現(xiàn)出為非理性的“抗爭”或“不合作”。以我國自下而上正在緊密部署的食品安全有獎舉報制度為例，筆者以為現(xiàn)行的有獎舉報制度其實質(zhì)是公民的參與治理行為，監(jiān)管者既希望公民參與來提高監(jiān)管效能，但又對參與抱有預(yù)防心理，結(jié)果導(dǎo)致有獎舉報制度在舉報形式、舉報渠道、舉報資格、舉報程序等諸多環(huán)節(jié)都殘留著不符合科學(xué)理性要求的痕跡。

其次，從規(guī)制工具選擇來看，科學(xué)的監(jiān)管制度應(yīng)當按照有利于食品安全信息的有效交流和溝通的原則，選擇配置規(guī)制工具和手段。學(xué)者伊恩·艾爾斯和約翰·布雷斯韋特就曾針對政府管制工具進行分析，認為多數(shù)的政府管制措施屬于“強制金字塔”型的，而位于底端的管制措施就是教育和說服，當教育說服手段無效，政府開始逐步提高強制措施的等級，從警告到民事處罰，再到刑事處罰，直到最嚴厲的吊銷營業(yè)執(zhí)照。這樣的管制策略按照強制程序從由弱到強呈現(xiàn)為一個金字塔狀。但是對于政府而言，真正科學(xué)的管制策略應(yīng)當是符合回應(yīng)型管制的需求而呈現(xiàn)為一個公私混合的管制體系，即指應(yīng)當先鼓勵行業(yè)自我管制，當自我管制不能達到預(yù)期效果時，政府再逐級采取強化型自我管制和傳統(tǒng)的命令型管制［7］。

由于現(xiàn)代社會已經(jīng)從產(chǎn)品社會過渡為信息社會，消費者所受損害類型除傳統(tǒng)的人身、財產(chǎn)損害外還有大量損害是基于信息不對稱或者信息虛假而造成。后者損害大多具有無形、不確定、非即時性的特點，因此大多不能通過傳統(tǒng)管制工具得到完全救濟。比如虛假食品廣告不僅有可能造成人身、財產(chǎn)損害，而且因虛假信息的持續(xù)影響還會繼續(xù)誤導(dǎo)潛在消費者的消費決策。對于后種損害類型，通常命令型管制如罰款、吊銷執(zhí)照等就收效甚微。而行業(yè)的自我管制以及政府的強化型自我管制卻大有作為［8］。以美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會為制止虛假廣告為例，該機構(gòu)主要依賴的管制工具就是強化型的自我管制工具，包括第一，責令違法者對其所做虛假廣告發(fā)布更正性信息；第二，對于懷疑可能發(fā)布虛假食品信息的經(jīng)營者責任其承擔自行證實的義務(wù)；其三責令違法者自行承擔費用制作宣傳教育手冊，對廣大消費者進行公共宣傳和教育［9］。很顯然，強化型的自我管制首先減輕了行政監(jiān)管的舉證責任成本，其次它拓寬消費者的信息獲取渠道，也就是說政府不再包攬所有信息的提供責任，而是責令分配給包括行業(yè)自身以及違法的經(jīng)營者在內(nèi)的主體，最后它還起到宣傳教育消費者的功能，將一種在公權(quán)強制下的消極信息披露義務(wù)變成了經(jīng)營者的積極義務(wù)（因為為了逃避巨額責罰違法者更愿意選擇履行以上信息義務(wù)）。同時作為這種強化型的自我管制措施的“副產(chǎn)品”，如此的信息披露亦無疑增加了社會公眾的專業(yè)知識儲備，提升了消費者的信息識別能力直至其自主決策的能力。而對于經(jīng)營者而言這種管制措施也無疑加深了企業(yè)對自我社會責任的理解和醒悟，從而在客觀上真正達到了科學(xué)理念所崇尚的溝通、合作之預(yù)防效果。因此我們說回應(yīng)型管制本質(zhì)上就是服務(wù)于科學(xué)的監(jiān)管。

最后，從溝通環(huán)節(jié)看，科學(xué)的監(jiān)管制度應(yīng)當努力延伸溝通環(huán)節(jié)，自法律規(guī)則的制訂、執(zhí)行直到責任的追究。以目前食品安全國家標準的清理合并為例，衛(wèi)生行政監(jiān)管部門向社會公眾廣泛征求意見稿即是對外尋求溝通的例子。不過按照“公開、透明、溝通”的科學(xué)原則來裁判的話，我們?nèi)皂毥梃b歐盟食品安全局（EFSA）或其他發(fā)達國家的已有做法，努力將類似的溝通繼續(xù)延伸到其余環(huán)節(jié)，即除了征求公眾意見外，意見稿征集后的公開、匯總、各方觀點論辯、最終結(jié)論都應(yīng)能夠即時、客觀、可信、且以易于理解的方予以公開，同時社會公眾的反饋意見的收集、匯總、分析、評估、反饋亦應(yīng)涵蓋在內(nèi)。

在此之下，按照有利于公開、透明、溝通合作的科學(xué)理性進行的法律權(quán)利、義務(wù)的設(shè)計與配置，才真正實現(xiàn)食品安全監(jiān)管體制的科學(xué)化。

［1］韋伯．經(jīng)濟與歷史：支配的類型［M］．康樂，吳乃德，譯．桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2010：314．

［2］韓俊．中國食品安全報告（2007年）［M］．北京：社會科學(xué)文獻出版社，2007．

［3］P·諾內(nèi)特，P·塞爾茲尼克．轉(zhuǎn)變中的法律與社會：邁向回應(yīng)型法［M］．張志銘，譯．北京：中國政法大學(xué)出版社，2002．

［4］劉亞平．走向監(jiān)管國家：以食品安全為例［M］．北京：中央編譯出版社，2011：73．

［5］彭飛榮．食品安全風(fēng)險評估中專家治理模式的重構(gòu)［J］．甘肅政法學(xué)院學(xué)報，2009（11）：8．

［6］諾曼·列維特．被困的普羅米修斯：科學(xué)與當代文化的矛盾［M］．戴建平，譯．南京：南京大學(xué)出版社，2003：273．

［7］楊炳霖．回應(yīng)型管制：以安全生產(chǎn)為例的管制法和社會學(xué)研究［M］．北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2012：37－42．

［8］應(yīng)飛虎，涂永前．公共規(guī)制中的信息工具［J］．中國社會科學(xué)，2010（4）：160．

［9］馬歇爾·C·霍華德．美國反托拉斯法與貿(mào)易法規(guī)：典型問題與案例分析［M］．孫南申，譯．北京：中國社會科學(xué)出版社，1991：312－313．