淺析地方政府投融資存在的問題及對(duì)策

遼寧 王春東

一、地方政府投融資平臺(tái)概述

地方政府投融資平臺(tái)是指地方政府為了融資用于城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)所組建的城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等各種不同類型的公司，這些公司通過地方政府所劃撥的土地等資產(chǎn)組建一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時(shí)再附之以財(cái)政補(bǔ)貼等作為還款承諾，重點(diǎn)將融入的資金投入市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目之中。

我國地方政府融資平臺(tái)公司的融資來源主要有三種：第一，債務(wù)性融資，主要有商業(yè)銀行貸款、政策性銀行貸款、銀團(tuán)貸款、國際金融機(jī)構(gòu)及外國政府貸款、發(fā)行企業(yè)債券、債權(quán)融資計(jì)劃和中期票據(jù)等。第二，權(quán)益性融資，主要有股票市場(chǎng)融資、公私合營融資及資產(chǎn)證券化融資。目前，由于國內(nèi)資本市場(chǎng)發(fā)展尚不完善，對(duì)依靠資本市場(chǎng)進(jìn)行權(quán)益性融資運(yùn)用得較少。第三，通過設(shè)計(jì)信托產(chǎn)品、設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金和融資租賃等方式向市場(chǎng)直接融資。

二、地方政府投融資存在的主要問題

從積極作用看，地方投融資平臺(tái)通過大規(guī)模融資并推動(dòng)城市化建設(shè)，為中國應(yīng)對(duì)危機(jī)和擴(kuò)大內(nèi)需發(fā)揮了重要的作用。但是，無論從微觀的風(fēng)險(xiǎn)管理角度還是從整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的角度看，地方投融資平臺(tái)的融資行為存在的問題不容忽視。

（一）地方投融資平臺(tái)的融資狀況很不透明；

（二）地方投融資平臺(tái)推進(jìn)的各種基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，普遍存在資本金不足的問題，使不同地方的投融資平臺(tái)積極變通來補(bǔ)充資本金，使銀行的貸款風(fēng)險(xiǎn)明顯加大；

（三）從財(cái)政運(yùn)行角度看，這種大規(guī)模的地方投融資平臺(tái)主導(dǎo)的信貸高速增長，實(shí)際上增大了財(cái)政的隱形負(fù)債，在地方財(cái)政出現(xiàn)償還困難時(shí)，實(shí)際上還是由中央財(cái)政承擔(dān)了事實(shí)上的支付責(zé)任；

（四）地方政府通過投融資平臺(tái)獲得大量資金，在不少地方呈現(xiàn)出一些新的風(fēng)險(xiǎn)行為；

（五）從宏觀政策角度看，地方政府通過投融資平臺(tái)進(jìn)行大規(guī)模的借貸，直接制約了宏觀貨幣政策的調(diào)整空間。

三、地方政府融資問題產(chǎn)生的原因

從制度和體制的角度尋找地方政府融資問題產(chǎn)生的原因，主要包括：

（一）轉(zhuǎn)型期政府支出剛性

當(dāng)前，我國社會(huì)處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，這個(gè)時(shí)期社會(huì)管理存在著眾多極其復(fù)雜的問題，我國社會(huì)轉(zhuǎn)型的特點(diǎn)就是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推動(dòng)相互交織，這種轉(zhuǎn)型的特殊性引發(fā)了一系列問題，解決這些問題需要較多的政府財(cái)政投入。另外，人口結(jié)構(gòu)的老齡化也給我國地方政府帶來龐大的支出壓力，也是引發(fā)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要原因，地方政府的社會(huì)保障支出負(fù)擔(dān)會(huì)不斷加重，并且隨著勞動(dòng)力的大規(guī)模地區(qū)轉(zhuǎn)移，大量青年農(nóng)村勞動(dòng)力流入城市，大大提高了農(nóng)村勞動(dòng)力的老齡化程度，龐大的農(nóng)村老年人口也使各級(jí)財(cái)政對(duì)“新農(nóng)保”的補(bǔ)貼支出規(guī)模急劇膨脹。

（二）分稅制財(cái)政管理體制

我國現(xiàn)行的分稅制財(cái)政管理體制造成了政府間的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分不明晰，地方政府承擔(dān)的事權(quán)較多，而財(cái)力有限，直接導(dǎo)致地方政府財(cái)政困難，激發(fā)了其舉債融資的動(dòng)機(jī)。

（三）地方政府政績考核制度

現(xiàn)行地方政府政績考核制度使得地方政府面臨更大的支出壓力，在財(cái)力有限的情況下，他們紛紛采取變相舉債的方式獲得競(jìng)爭(zhēng)資本，從另一個(gè)角度形成了地方債務(wù)融資問題。

（四）地方政府債務(wù)融資的管理制度

除了上述制度性原因之外，地方政府債務(wù)融資的管理制度的不完善也是引發(fā)地方債務(wù)融資問題的重要原因。

四、地方政府投融資問題的對(duì)策建議

（一）提高地方政府投融資平臺(tái)的透明度

推動(dòng)當(dāng)前地方政府通過投融資平臺(tái)所形成的隱形負(fù)債向及時(shí)公開披露的合規(guī)的顯性負(fù)債轉(zhuǎn)變，改變當(dāng)前信息披露嚴(yán)重不透明的狀況，健全地方政府融資的統(tǒng)計(jì)與披露體系。

（二）清理規(guī)范融資平臺(tái)公司

對(duì)只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，今后不得再承擔(dān)融資任務(wù)，相關(guān)地方政府要在明確還債責(zé)任、落實(shí)還款措施后，對(duì)公司做出妥善處理；對(duì)承擔(dān)上述公益性項(xiàng)目融資任務(wù)，同時(shí)還承擔(dān)公益性建設(shè)、運(yùn)營任務(wù)的融資平臺(tái)公司，要在落實(shí)償債責(zé)任和措施后剝離融資業(yè)務(wù)，不再保留融資平臺(tái)職能。對(duì)承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的公益性項(xiàng)目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，以及承擔(dān)非公益性項(xiàng)目融資任務(wù)的融資平臺(tái)公司，要按照公司法規(guī)定，充實(shí)資本金，完善治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)商業(yè)運(yùn)作；要通過引進(jìn)民間投資等市場(chǎng)化途徑，促進(jìn)投資主體多元化，改善融資平臺(tái)公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)。

（三）推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)融資行為的市場(chǎng)化

通過債券發(fā)行等形式籌資建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，往往具有相對(duì)較高的透明度以及相對(duì)較嚴(yán)格的自我約束，這與債券發(fā)行所引入的各種市場(chǎng)約束機(jī)制密切相關(guān)。當(dāng)前，應(yīng)積極創(chuàng)造條件推動(dòng)市政債券等的發(fā)展，鼓勵(lì)這些融資平臺(tái)發(fā)行企業(yè)債券，也可以創(chuàng)造條件申請(qǐng)?jiān)O(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金開發(fā)區(qū)或科技園，同時(shí)也可以嘗試運(yùn)用更為市場(chǎng)化的投融資方式來運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，主要包括資產(chǎn)的證券化和更為靈活的融資結(jié)構(gòu)安排。

（四）銀行應(yīng)當(dāng)推進(jìn)更為審慎的對(duì)地方政府融資的風(fēng)險(xiǎn)管理舉措

銀行應(yīng)當(dāng)對(duì)項(xiàng)目資本金嚴(yán)格監(jiān)控，對(duì)償還能力深入分析，控制發(fā)放打捆貸款，重點(diǎn)跟蹤不同地方政府的負(fù)債狀況和償債能力，把握融資平臺(tái)的還款能力，貸款銀行應(yīng)當(dāng)推進(jìn)更為審慎的對(duì)地方政府融資的風(fēng)險(xiǎn)管理舉措。

（五）建立地方政府投融資責(zé)任制度

堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為。無論是地方政府通過投融資平臺(tái)的貸款行為，還是不同形式的發(fā)債行為，都應(yīng)要求地方政府的債務(wù)規(guī)模必須與財(cái)力相匹配，期限盡可能與政府任期相一致，要建立地方政府投融資責(zé)任制度，嚴(yán)格管理地方政府擔(dān)保行為，防止一些缺乏自我約束能力的地方政府對(duì)信貸資金的低效濫用。

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