新型城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民的認(rèn)知與評價(jià)研究——基于對濟(jì)南市平陰縣的調(diào)研

王 銘 滕玉成 馬超俊 張新路

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。推進(jìn)城鎮(zhèn)化對于釋放內(nèi)需潛力、提高勞動生產(chǎn)率、破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、促進(jìn)社會公平和共同富裕都具有重大現(xiàn)實(shí)意義。中央城鎮(zhèn)化會議于2013年12月12日至13日在北京舉行，分析了我國城鎮(zhèn)化發(fā)展形勢，明確了推進(jìn)城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)、基本原則、重點(diǎn)任務(wù)以及當(dāng)前城鎮(zhèn)化工作的著力點(diǎn)，并提出了推進(jìn)城鎮(zhèn)化的具體部署。會議明確要求，“要以人為本，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量，把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)”。農(nóng)村居民作為我國新型城鎮(zhèn)化的主體，他們對城鎮(zhèn)化的認(rèn)知、評價(jià)一定程度上決定著新型城鎮(zhèn)化的走向和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，也影響到城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，因此，把握農(nóng)村居民對新型城鎮(zhèn)化的認(rèn)識程度、評價(jià)，對最終實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化目標(biāo)具有重要的理論和實(shí)踐指導(dǎo)意義。

一、農(nóng)民對城鎮(zhèn)化的認(rèn)知現(xiàn)狀

近幾年，濟(jì)南市平陰縣的城鎮(zhèn)化發(fā)展較快，城鎮(zhèn)化建設(shè)具有較強(qiáng)的代表性。課題組于2012年12月至2013年6月對濟(jì)南市平陰縣進(jìn)行了為期7個多月的調(diào)研，調(diào)研方法包括問卷調(diào)查、個案訪談和文獻(xiàn)資料查閱。其中問卷調(diào)查集中在2013年6月進(jìn)行，對象是農(nóng)村居民，共發(fā)放問卷200份，回收158份，其中有效問卷122份，回收率和有效率分別是79%和61%。個案訪談42位縣城鎮(zhèn)化指揮部、鎮(zhèn)、村（社區(qū)）干部，以及新型農(nóng)村社區(qū)居民、農(nóng)民等。課題組同時(shí)查閱了該縣及調(diào)查所涉及到的鎮(zhèn)、社區(qū)（村）等關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)的文獻(xiàn)資料、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)資料，以及有關(guān)典型材料等。在調(diào)研中，我們再次感受到，在城鎮(zhèn)化引起的“三農(nóng)”巨大變局中，對美好生活有著樸實(shí)追求和熾熱情感的農(nóng)民，其忐忑與矛盾、喜悅與焦灼、期待與焦慮交織共存，如對土地的熱愛與單純以土地為生之艱辛的憤懣，對城市生活的向往和難以就業(yè)的憂慮等。具體調(diào)查數(shù)據(jù)及分析結(jié)果如下：

（一）對城鎮(zhèn)化的認(rèn)識與現(xiàn)狀的評價(jià)

對新型城鎮(zhèn)化，多數(shù)人的理解基本準(zhǔn)確，能夠理性而客觀地對待。對當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化的評價(jià)，一方面，多數(shù)人認(rèn)為重要的是進(jìn)行中心示范鎮(zhèn)建設(shè)（占69.8%），另一方面，除回答“不清楚”的外，多數(shù)認(rèn)為具有當(dāng)?shù)氐奶厣ㄕ?1.5%）。文化程度越高、家庭收入越高、居住在縣城和鎮(zhèn)駐地與新型農(nóng)村社區(qū)的，越贊同發(fā)展城鎮(zhèn)化。但是也有相當(dāng)一部分居民（約占1/3）對城鎮(zhèn)化持懷疑和觀望態(tài)度，而造成這種擔(dān)心的主要原因是城鎮(zhèn)化后他們的權(quán)益和生活水平能否得到有效的保障。對城鎮(zhèn)化帶來的變化，一是多數(shù)感受到城市文明和城市生活方式的快速擴(kuò)展，以及由此帶來的生活改變或預(yù)計(jì)改變。二是多數(shù)認(rèn)為生活質(zhì)量比5年前提高了（占74.4%），而且認(rèn)為城鎮(zhèn)化能夠帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展（占61%）。但就目前城鎮(zhèn)化階段來講，多數(shù)人擔(dān)心因土地、社保、就業(yè)等而利益受損。對于城鎮(zhèn)化發(fā)展中農(nóng)民利益現(xiàn)狀的變動，年齡間差異顯著，16-25歲的傾向于“農(nóng)民吃虧了”，其余年齡段的傾向于“農(nóng)民成為市民只是有了身份，可是目前社會保障過低，缺乏就業(yè)培訓(xùn)，新市民能否在城鎮(zhèn)過好很難說”。

1.對城鎮(zhèn)化的理解，認(rèn)為“城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)我國現(xiàn)代化的必要前提，或者城鎮(zhèn)化就是現(xiàn)代化的應(yīng)有內(nèi)容，應(yīng)大力發(fā)展的”占66.1%；認(rèn)為“不大好說，一切都得看具體措施，真實(shí)效果而定”的占29.7%；認(rèn)為“農(nóng)村應(yīng)該有農(nóng)村發(fā)展的道路，城鎮(zhèn)化只會適得其反”的占4.2%。可見，三分之二的被調(diào)查者認(rèn)同城鎮(zhèn)化，但也有近30%的人則視發(fā)展的具體措施及其效果而定。

2.對當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化的總體評價(jià)，認(rèn)為“很好地挖掘并且保護(hù)了地方特色”的占41.5%，但也有17.8%的認(rèn)為“與其他地區(qū)雷同，沒有特色”。另有40.7%的回答“不清楚”。

3.對城鎮(zhèn)化工作重點(diǎn)的評價(jià)，認(rèn)為在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，重點(diǎn)主要放在“抓建設(shè)工程、建示范城鎮(zhèn)，讓城鎮(zhèn)變得更現(xiàn)代”的占37.8%，“引導(dǎo)農(nóng)民向中心城鎮(zhèn)集中”的占32.0%，二者合計(jì)69.8%；而“完善城鎮(zhèn)社會服務(wù)功能”、“發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)”、“提供更多就業(yè)機(jī)會”的僅占9.2%、8.4%和6.7%，因此大多數(shù)人認(rèn)為現(xiàn)在城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)是中心示范鎮(zhèn)建設(shè)。

4.就城鎮(zhèn)化對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，認(rèn)為“帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的占61.0%，多數(shù)認(rèn)為城鎮(zhèn)化可以帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但也有9.3%的認(rèn)為“使經(jīng)濟(jì)發(fā)展更緩慢”且有14.4%和15.3%的認(rèn)為基本沒影響和說不清。

5.就城鎮(zhèn)化過程的農(nóng)民利益變動情況，認(rèn)為“農(nóng)民受益了，享受宅基地?fù)Q房、社會保障等政策，順利轉(zhuǎn)成了市民”的僅為26.2%；而認(rèn)為“成為市民只是有了身份，可是目前社會保障過低，缺乏就業(yè)培訓(xùn)，新市民能否在城鎮(zhèn)過好很難說”占42.6%，認(rèn)為“農(nóng)民吃虧了，他們被迫放棄土地進(jìn)了城，可又沒有在城鎮(zhèn)發(fā)展的能力，可能成為新的貧民”的為29.5%?？梢姡蟛糠秩藫?dān)心因土地、社保、就業(yè)等利益受損。

6.對“生活質(zhì)量較5年前相比是否有所提高”，74.4%的認(rèn)為“提高了”，但認(rèn)為基本不變的也有19.0%，并有4.1%的認(rèn)為下降了，可見，城鎮(zhèn)化與居民生活質(zhì)量的提升基本一致，這應(yīng)是城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵之一。

7.對城鎮(zhèn)化存在問題的多重響應(yīng)頻率分析可見，這主要是“因大量住房需求推高房價(jià)而加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)”、“農(nóng)民進(jìn)城上樓后，相關(guān)政策無法落實(shí)”、“城鎮(zhèn)產(chǎn)生大量就業(yè)需求，農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)困難”與“城鎮(zhèn)、新型社區(qū)規(guī)劃不科學(xué)，對環(huán)境破壞較嚴(yán)重，占用耕地多”（其響應(yīng)百分比和個案百分比分別是21.3%、44.3%，19.3%、40.2%，18.9%、39.3%，11.4%、23.8%），因此“房價(jià)”、“上樓后的政策落實(shí)”、“就業(yè)”是前三個重點(diǎn)。

（二）對戶籍與入住城鎮(zhèn)（包括縣城、鎮(zhèn)駐地及新型農(nóng)村社區(qū)）的態(tài)度

對是否愿意轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口（或轉(zhuǎn)為非農(nóng)），愿意的僅占37.8%，無所謂的和不愿意的合計(jì)為62.2%。愿意擁有城鎮(zhèn)戶口（或非農(nóng)），是因?yàn)槟軗碛懈玫慕逃?、社會保障、生活等，相反則是因?yàn)閾?dān)心就業(yè)、子女上學(xué)、養(yǎng)老等突出問題。對選擇擁有城鎮(zhèn)戶口的原因，家庭收入越高、商業(yè)服務(wù)者和個體私營業(yè)者，更強(qiáng)調(diào)有利于后代的發(fā)展；務(wù)農(nóng)的更強(qiáng)調(diào)社會保障和生活教育質(zhì)量。而年齡間的差異，則使原因幾乎涵蓋了個人生涯的所有問題，如16至25歲的最擔(dān)心子女上學(xué)，26至40歲的最擔(dān)心的是就業(yè)和子女上學(xué)，41至55歲的最擔(dān)心就業(yè)，56至70歲的最擔(dān)心養(yǎng)老，71歲及以上的最擔(dān)心城鎮(zhèn)生活適應(yīng)和養(yǎng)老。

1.對是否愿意轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口（或轉(zhuǎn)為非農(nóng)），愿意的占37.8%，無所謂的占41.2%，不愿意的占21.0%，后兩者合計(jì)為62.2%。

2.對愿意擁有城鎮(zhèn)戶口（或非農(nóng)）原因的多重響應(yīng)頻率分析可見，主要是教育條件更好、社會保障更好、生活條件更好、更利于后代發(fā)展、收入更高（其響應(yīng)百分比和個案百分比分別為23.0%、50.9%，20.6%、45.5%，20.2%、44.6%，16.5%、36.6%，12.9%、28.6%）。

3.而對不愿意擁有城鎮(zhèn)戶口（或非農(nóng)）原因的多重響應(yīng)頻率分析可見，擔(dān)心沒有了土地保障、就業(yè)困難、沒有了政府給農(nóng)民的各種優(yōu)惠政策、沒有住房是主因（其響應(yīng)百分比和個案百分比分別是25.8%、44.7%，21.2%、36.8%，19.7%、34.2%，14.6%、25.4%）。

4.對如果不考慮戶口、去城鎮(zhèn)生活的話，最擔(dān)心就業(yè)困難的占29.9%、子女上學(xué)難的占27.4%、養(yǎng)老問題的占23.9%。

（三）對公共服務(wù)的評價(jià)

對教育、醫(yī)療、社會保障、環(huán)境治理等公共服務(wù)，多數(shù)認(rèn)為至少基本滿足了其需求（占60.7%）。文化程度越高，對公共服務(wù)的滿意度越低，認(rèn)為目前的公共服務(wù)與需求相比差距更大。但仍有三分之一的受訪者認(rèn)為與需求有差距或者差距很大，認(rèn)為這主要是受政府職能、財(cái)政收入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)人口增加等因素影響。

1.對教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)，認(rèn)為“很好地滿足了需求”的占10.7%，基本滿足了需求的占50%，兩者合計(jì)60.7%，這說明，多數(shù)認(rèn)為目前的公共服務(wù)至少基本滿足了其需求。但是，認(rèn)為目前的公共服務(wù)與需求有差距或者差距很大的所占比例為23.8%和11.5%，所占比重仍然偏大。

2.被調(diào)查者中參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的占92.6%，其中對新農(nóng)合很滿意的占19.8%、比較滿意的占61.2%，二者合計(jì)80.0%；而很不滿意的占4.1%、不太滿意的占5.8%，可見，絕大多數(shù)對新農(nóng)合滿意。但對現(xiàn)行醫(yī)保，有39.7%的認(rèn)為“醫(yī)保制度健全，都買了保險(xiǎn)”，而認(rèn)為“醫(yī)保制度不健全，需要額外的保障”的占26.4%，“基本沒影響”的占21.5%。

3.對“社區(qū)（村）里的就醫(yī)方便性”很滿意的占10.8%、比較滿意的占53.3%，二者合計(jì)64.1%；而不太滿意的占25.8%、很不滿意的占5.0%，即有三分之二的人對就醫(yī)方便性持肯定性評價(jià)。對“社區(qū)（村）診所的收費(fèi)價(jià)格”很滿意的為6.6%，比較滿意的為47.1%，兩者合計(jì)53.7%；不太滿意和很不滿意的分別是19.0%、5.0%。而在訪談中，大部分居民反映收費(fèi)偏高。

4.認(rèn)為社區(qū)（村）的教育條件非常滿意的占15.6%、比較滿意的占52.5%，二者合計(jì)68.1%；而認(rèn)為不太滿意的占13.1%、非常不滿意的占5.7%，另有13.1%的認(rèn)為說不清，即三分之二的人對教育條件持滿意態(tài)度。

5.對限制公共服務(wù)質(zhì)量提高的多重響應(yīng)頻率分析可見，原因主要是政府職能沒有及時(shí)向服務(wù)方向轉(zhuǎn)變、地方財(cái)政收入不夠、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、地方政府事權(quán)大但財(cái)權(quán)小、城鎮(zhèn)人口數(shù)量激增（其響應(yīng)百分比和個案百分比分別是27.5%、41.5%，27.0%、40.7%，16.9%、25.4%，13.5%、20.3%，9.6%、14.4%）。

（四）對居住環(huán)境等的評價(jià)

1.對新社區(qū)的入住居民而言，對現(xiàn)行選房、購房辦法很滿意的占14.9%、較滿意的占35.5%，二者合計(jì)50.3%；而很不滿意的占7.4%、不太滿意的比例為24.8%，說不清的為17.4%?？梢姡瑵M意者多于不滿意者，還需要進(jìn)一步的完善。

2.就“現(xiàn)行的對舊村宅基地地上原有建筑物的評估辦法”，認(rèn)為很滿意的占11.7%、較滿意的占26.7%；而不太滿意的占39.2%、很不滿意的占10.0%，二者合為49.2%；另有12.5%的說不清，因此，在注意到約有38.4%人對此辦法滿意的同時(shí)，還應(yīng)看到約有近一半的人對此不滿意。

3.對入住新社區(qū)很滿意的占17.0%、較滿意的占48.1%，二者合計(jì)為65.1%；而很不滿意的占5.7%、不太滿意的占16.0%；另有13.2%的說不清，即近三分之二的人對入住新社區(qū)滿意。

4.對本社區(qū)（村）環(huán)境衛(wèi)生很滿意的占4.2%、比較滿意的占56.7%，合計(jì)60.9%；認(rèn)為很不滿意的占5.0%、不太滿意的占23.3%，合計(jì)28.3%，即60%多的對環(huán)境衛(wèi)生滿意。

5.對實(shí)現(xiàn)村容整潔困難的多重響應(yīng)頻率分析可見，主要是缺少規(guī)劃和制度、政府資金和技術(shù)支持不足、生活積習(xí)難改、社區(qū)（村）干部工作不力（其響應(yīng)百分比和個案百分比分別是32.6%、51.2%，25.3%、39.7%，21.6%、33.9%，14.2%、22.3%）。

6.對哪些垃圾處理方式較適合本社區(qū)（村）情況的多重響應(yīng)頻率分析可見，主要是“戶集、村收，鎮(zhèn)或縣集中處理”與“每家每戶攤錢，聘請專門人員包干，進(jìn)行集中無害化處理”（其響應(yīng)百分比和個案百分比分別是66.2%、77.7%，20.4%、24.0%）。

（五）市民化及其生活方式

1.對“城市文明和城市生活方式在當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)展的速度”，19.7%和47.5%（合計(jì)67.2%）的認(rèn)為很快和較快，15.6%和1.6%的認(rèn)為較慢和很慢，可見，隨著當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化發(fā)展，多數(shù)農(nóng)村居民都感受到城市文明和城市生活方式的快速擴(kuò)展。

2.就“城鎮(zhèn)化（或者搬入新社區(qū)）已經(jīng)改變了您的生活，或者預(yù)計(jì)未來的城鎮(zhèn)化發(fā)展會改變您的生活”城鎮(zhèn)化對自己生活的改變程度，認(rèn)為會有很大改變的占22.1%、較大改變的占43.4%，二者合計(jì)65.5%；認(rèn)為不太大的占18.0%、很小的占2.5%，另有13.9%的說不清，因此，多數(shù)人認(rèn)為城鎮(zhèn)化會較大程度地改變自己的生活。

3.就“伴隨城鎮(zhèn)化而來的人口流動，或者搬入新的社區(qū)，對于您的社交活動（本地人之間、本地人與外地人之間）的影響程度”，認(rèn)為影響很大的占10.0%、較大的占29.2%，二者合計(jì)39.2%；而認(rèn)為不太大的占38.3%、很小的占6.7%，二者合計(jì)45.0%，說不清的也占15.8%。可見，就城鎮(zhèn)化對社交影響的程度，在看到正反評價(jià)大體一致的同時(shí)，應(yīng)注意到城鎮(zhèn)化對居民社交的影響實(shí)際上已經(jīng)顯現(xiàn)出來，在隨后的一個時(shí)期，這種影響會越來越顯著。

4.對“住樓”，認(rèn)為農(nóng)民住樓很方便的占19.7%、較方便的占30.3%，二者合計(jì)50.0%；而不太方便的占35.2%、很不方便的占9.0%?？梢?，認(rèn)為住樓很方便和較方便的占一半。入住新社區(qū)的居民都是住的樓房，其中，而對現(xiàn)行選房、購房辦法很滿意和較滿意的約占一半，對入住新社區(qū)很滿意和較滿意的約2/3。又有近一半的人對“現(xiàn)行的對舊村宅基地地上原有建筑物的評估辦法”及以此獲得的補(bǔ)償款不滿意。

（六）對城鎮(zhèn)化的期望

對城鎮(zhèn)化存在的問題，占前三位的分別是“房價(jià)”（占 44.3%），“上樓后的政策落實(shí)”（占 40.2%）和“就業(yè)”（占39.3%），制約城鎮(zhèn)化進(jìn)程的因素主要是產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科學(xué)規(guī)劃和就業(yè)等，而不論是對城鎮(zhèn)化的提升和改進(jìn)，還是政府對農(nóng)民的扶植重點(diǎn)，就業(yè)是重中之重，其次是公共服務(wù)和市民素質(zhì)的提升。

1.對“您理想中的城鎮(zhèn)化”的多重響應(yīng)頻率分析可見，這主要集中于“居民平等享受教育、社會保障、醫(yī)療等完備的公共服務(wù)”、“入住城鎮(zhèn)后有相應(yīng)的就業(yè)機(jī)會”、“社會環(huán)境平安、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美”、“城鎮(zhèn)具有一定優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)活力” （其響應(yīng)百分比和個案百分比分別是34.2%、76.2%，26.8%、59.8%，21.7%、48.4%，16.9%、37.7%）。

2.對“城鎮(zhèn)化進(jìn)程的最大制約因素”，認(rèn)為“重點(diǎn)鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中處于‘不農(nóng)不城’真空地帶”的占28.7%；“產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，就業(yè)渠道狹窄，難以吸收農(nóng)村剩余勞動力”的占19.7%；“缺乏科學(xué)規(guī)劃和有力引導(dǎo)，城鎮(zhèn)集聚與輻射功能難以發(fā)揮”的占16.4%；“農(nóng)民進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)保障條件差，城鎮(zhèn)化缺乏農(nóng)民主動參與”的占12.3%，主要還是產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科學(xué)規(guī)劃和就業(yè)等。

3.對城鎮(zhèn)化應(yīng)著力提升和改進(jìn)方面的多重響應(yīng)頻率分析可見，主要是“培養(yǎng)市民意識，改變生活方式”、“改善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)”、“以人為本、科學(xué)發(fā)展，摒棄惟經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的考核辦法”、“加強(qiáng)對城鄉(xiāng)空間的規(guī)劃管理”、“提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識”（其響應(yīng)百分比和個案百分比分別是23.4%、52.9%，21.9%、49.6%，19.3%、43.8%，19.0%、43.0%，15.0%、33.9%）。

4.就政府對農(nóng)民的扶植重點(diǎn)的多重響應(yīng)頻率分析可見，主要是“扶植村業(yè)、養(yǎng)殖、家庭農(nóng)場等，解決就業(yè)問題”、“扶植農(nóng)民搞好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”、“社會保障”、“發(fā)展教育、文化、衛(wèi)生事業(yè)”（其響應(yīng)百分比和個案百分比分別是28.7%、65.6%，25.8%、59.0%，17.9%、41.0%，17.2%、39.3%）。

5.對“今后五年最期待改善的”多重響應(yīng)頻率分析可見，這主要集中于收入狀況、社保完善、房價(jià)過高、就業(yè)壓力、教育改善、貧富差距（其響應(yīng)百分比和個案百分比分別是16.5%、67.8%，11.6%、47.9%，11.6%、47.9%，11.0%、45.5%，10.6%、43.8%，10.2%、42.1%，9.0%、37.2%），主要是就業(yè)等民生問題。

二、順利推進(jìn)城鎮(zhèn)化的對策思路

城鎮(zhèn)化是一個自然歷史過程，必須從我國社會主義初級階段基本國情出發(fā)，遵循規(guī)律，因勢利導(dǎo)，使城鎮(zhèn)化成為一個順勢而為、水到渠成的發(fā)展過程。2013年11月，習(xí)近平同志在山東考察時(shí)指出：“城鎮(zhèn)化不是土地城鎮(zhèn)化，而是人口城鎮(zhèn)化，不要拔苗助長，而要水到渠成，不要急于求成，而要積極穩(wěn)妥?！崩羁藦?qiáng)總理也在多個場合強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化的核心是“人的城鎮(zhèn)化”，而農(nóng)村居民作為新型城鎮(zhèn)化過程的主體，其對城鎮(zhèn)化的認(rèn)知和評價(jià)，必須得到足夠的重視和尊重。

（一）新型城鎮(zhèn)化要充分尊重農(nóng)民的愿望和需求

一方面，農(nóng)民作為城鎮(zhèn)化的主體，其需求和利益既是城鎮(zhèn)化的一個起點(diǎn)，也是貫穿其中的一條紅線，必須得到充分而切實(shí)的尊重和滿足。調(diào)研顯示，農(nóng)民對城鎮(zhèn)化的理解和期待與政府方面的推動和設(shè)想是有一定差距的，特別是在城鎮(zhèn)化是否能帶給農(nóng)民切實(shí)的生活水平提高、完善的基本公共服務(wù)以及幸福感方面。因此，整個城鎮(zhèn)化的過程，從設(shè)計(jì)、規(guī)劃到推動實(shí)施，都必須時(shí)刻圍繞和關(guān)注農(nóng)民的需求和期待，為他們解疑釋惑，給他們吃“定心丸”。只有在這一過程中讓農(nóng)民真正感受到對其意愿和訴求的尊重，才能充分調(diào)動他們參與城鎮(zhèn)化過程的熱情和動力，也才是真正意義上的人的城鎮(zhèn)化。

另一方面，要充分發(fā)揮政府在城鎮(zhèn)化過程中的引導(dǎo)、推動作用，通過對城鎮(zhèn)化的正面宣傳、科學(xué)規(guī)劃等引導(dǎo)農(nóng)民對城鎮(zhèn)化的認(rèn)識，將其愿望和需求真正融入到城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中。只有“以人為本”，走“人本型”城鎮(zhèn)化道路，賦予農(nóng)民主體地位，充分發(fā)揮農(nóng)民的積極性，充分保障農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)益，充分尊重農(nóng)民的創(chuàng)造，這樣的城鎮(zhèn)化才能持久，才是真正的城鎮(zhèn)化之路。

（二）新型城鎮(zhèn)化要保證農(nóng)民的參與權(quán)

參與權(quán)的不足，直接導(dǎo)致農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過程中知情權(quán)、話語權(quán)受到侵犯，這是導(dǎo)致農(nóng)民利益無法爭取的直接原因。積極引導(dǎo)農(nóng)民參與到當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化的決策中來，讓農(nóng)民從城鎮(zhèn)化的伊始和源頭就參與其中，讓農(nóng)民充分享有知情權(quán)和話語權(quán)，對確保城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向，減少城鎮(zhèn)化過程中的干群矛盾具有重要意義。政府應(yīng)充分尊重農(nóng)民群眾的知情權(quán)、話語權(quán)和質(zhì)疑權(quán)，讓農(nóng)民群眾有尊嚴(yán)地參與到?jīng)Q策中來。

從人的權(quán)利的城鎮(zhèn)化角度看，圍繞城鎮(zhèn)化建設(shè)，完善并深化村民自治實(shí)踐是各地城鎮(zhèn)化發(fā)展中應(yīng)自覺和主動應(yīng)對的一個重要議題。其中，優(yōu)化農(nóng)民在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的參與機(jī)制，既是村民自治在新條件下的有效拓展，也是保障城鎮(zhèn)化沿著農(nóng)民權(quán)益方向發(fā)展的重要保證。為提高農(nóng)民群眾參與決策的效果，政府應(yīng)不斷創(chuàng)新工作體制，讓群眾參與到政府有關(guān)城鎮(zhèn)化的最高決策中來，特別是在有關(guān)城鎮(zhèn)化的各項(xiàng)決策過程中。對于政府和相關(guān)部門來講，一是城鎮(zhèn)化決策過程必須科學(xué)規(guī)范，事先進(jìn)行充分的調(diào)查研究，經(jīng)過專家充分論證，充分發(fā)動農(nóng)民群眾進(jìn)行評議，權(quán)衡利弊得失。二是決策內(nèi)容公開透明。事關(guān)城鎮(zhèn)化的重大事項(xiàng)均應(yīng)事先通過多種方式公開，廣泛征求群眾意見，對符合實(shí)際情況的合理化意見建議或反對意見要勇于采用。規(guī)定農(nóng)民代表對城鎮(zhèn)化規(guī)劃及實(shí)施等決策具有一定否決權(quán)等。三是建立相關(guān)主體參與決策的機(jī)制。比如建立由當(dāng)?shù)剞r(nóng)民代表參加的咨詢機(jī)構(gòu)，任政府顧問或參事，規(guī)定重大城鎮(zhèn)化決策時(shí)有一定比例的農(nóng)民代表參加。四是決策的實(shí)施執(zhí)行始終要有農(nóng)民代表參與監(jiān)督。為保證農(nóng)民參與的效果，應(yīng)通過各種辦法和途徑，包括辦培訓(xùn)班等形式，幫助農(nóng)民群眾提高法律意識和參與決策的能力和水平。

（三）新型城鎮(zhèn)化要把有序促進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化作為首要任務(wù)

促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，是新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)。目前，我國土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程滯后。在改革開放30多年來的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，雖然每年有上千萬人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到了城市，以“常住人口”為統(tǒng)計(jì)口徑的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過50%。然而，眾所周知的現(xiàn)實(shí)是，在不少城市中，由于長期以來我國城鄉(xiāng)二元體制讓一些有形和無形的“門檻”把進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民拒之門外，“農(nóng)民”依然是絕大多數(shù)進(jìn)城人口不可抹去的身份標(biāo)簽，哪怕是在“農(nóng)民”后面加上一個“工人”的標(biāo)簽，也改變不了他們只能為城市做貢獻(xiàn)，卻不能真正平等享受城市發(fā)展福利的命運(yùn)。

從城鎮(zhèn)化動力的角度看，在某種程度上講，城鎮(zhèn)化的質(zhì)量取決于農(nóng)村富余勞動力的轉(zhuǎn)移，而勞動力轉(zhuǎn)移必須同時(shí)兼顧“數(shù)量”與“質(zhì)量”。首先，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化要堅(jiān)持自愿、分類、有序。要實(shí)施差別化的落戶政策，邁過“戶籍”這一影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的關(guān)鍵門檻，為此，就需要全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。其次，在城鎮(zhèn)化過程中，要有產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和產(chǎn)業(yè)保證，最大程度實(shí)現(xiàn)農(nóng)民“就地城鎮(zhèn)化”。調(diào)研顯示，城鎮(zhèn)化后能否解決穩(wěn)定的就業(yè)問題，是農(nóng)民最為關(guān)注和擔(dān)心的問題之一，因此，應(yīng)繼續(xù)以大力發(fā)展工業(yè)化來引領(lǐng)城鎮(zhèn)化，以家庭經(jīng)營和適度規(guī)模經(jīng)營相結(jié)合發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)勞動力的有效轉(zhuǎn)移，提升就業(yè)品質(zhì)。有了產(chǎn)業(yè)支撐，農(nóng)民的就業(yè)和生活就有了相對穩(wěn)定的保障，也為農(nóng)民市民化后真正享受到完善的社會保障、公共服務(wù)等提供了基礎(chǔ)和保證。

（四）新型城鎮(zhèn)化要保障基本公共服務(wù)均等化

城鎮(zhèn)化的目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，特別是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的一體化。從城鎮(zhèn)化質(zhì)量的角度看，城鎮(zhèn)化就是人口從農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移中的公共服務(wù)改善問題。因此，對國家和政府來說，應(yīng)在彌補(bǔ)對農(nóng)民公共服務(wù)欠賬的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體公共服務(wù)各領(lǐng)域的均衡發(fā)展和重點(diǎn)發(fā)展。

從宏觀方面來講，要加強(qiáng)制度建設(shè)，為基本公共服務(wù)均等化提供制度保障。推進(jìn)收入分配制度改革，通過“保低、擴(kuò)中、控高、打非”縮小收入差距，為基本公共服務(wù)均等化創(chuàng)造良好環(huán)境和基礎(chǔ)。深化財(cái)政體制改革，建立健全以提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)為取向的公共財(cái)政制度。改革轉(zhuǎn)移支付制度，探索促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式，增加一般性轉(zhuǎn)移支付比重，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，嚴(yán)格轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)和程序，同時(shí)探索經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政幫扶方式。財(cái)政投入向基層政府傾斜，向基本公共服務(wù)傾斜。加強(qiáng)法制建設(shè)，為基本公共服務(wù)均等化提供法制保障。完善考核評價(jià)體系，對推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化不力的部門和工作人員追究責(zé)任，確?；竟卜?wù)均等化落到實(shí)處。

從微觀方面來講，要著力解決農(nóng)民群眾關(guān)注的基本公共服務(wù)中的重點(diǎn)、熱點(diǎn)問題。當(dāng)前，農(nóng)民群眾關(guān)注的基本公共服務(wù)問題主要集中在就業(yè)、教育、醫(yī)療、文化、環(huán)境、安全等領(lǐng)域，應(yīng)積極回應(yīng)他們在這些方面的訴求。把促進(jìn)就業(yè)擺在首要位置，建立健全就業(yè)公共服務(wù)體系，確保基本就業(yè)服務(wù)均等化；堅(jiān)持教育優(yōu)先發(fā)展，加大對基礎(chǔ)教育投入，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育資源配置均等化；繼續(xù)完善社會保障體系，加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障一體化；建立覆蓋城鎮(zhèn)居民的基本衛(wèi)生制度，深化文化體制改革，積極發(fā)展城鎮(zhèn)公共文化事業(yè)，努力實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生和文化服務(wù)均等化；加大城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化；解決人民群眾普遍關(guān)心的食品、生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的安全問題，確保食品安全、生態(tài)環(huán)境安全，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民安全服務(wù)均等化。

[1]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164235.htm.

[2]黃偉.加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化[N].人民日報(bào),2013-03-27.

[3]江喜科.農(nóng)民應(yīng)成為城鎮(zhèn)化建設(shè)的主體力量[J].中國發(fā)展觀察,2013(9).