群眾路線與四師信訪工作的實(shí)踐探究

潘嫣君

（中共四師黨委黨校 新疆 伊寧 835000）

信訪最初是指人民群眾的來(lái)信來(lái)訪，2005年國(guó)務(wù)院頒布的《信訪條例》指出，公民、法人或者其他組織采用書(shū)信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門(mén)反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。但信訪制度發(fā)展到今天，群眾們已經(jīng)不管信訪的狹義內(nèi)涵還是廣義的內(nèi)涵，普遍認(rèn)為只要有問(wèn)題要解決就去信訪，會(huì)得到他們的預(yù)期，導(dǎo)致信訪量大量上升。因此做好信訪工作在密切黨群關(guān)系上顯得尤為重要。

一、群眾路線與信訪工作之間的聯(lián)系

我國(guó)信訪制度產(chǎn)生及發(fā)展過(guò)程中，一直都是黨聯(lián)系群眾的重要通道。一般認(rèn)為我國(guó)信訪制度開(kāi)始于1951年6月7日政務(wù)院（后改為國(guó)務(wù)院）頒布《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民工作的決定》后，信訪制度的發(fā)展歷史可以劃分為四個(gè)階段：形成發(fā)展期從1951年毛澤東同志的五月批示到文化大革命的結(jié)束；撥亂反正期從十一屆三中全會(huì)到1989年；穩(wěn)步前進(jìn)期從上世紀(jì)八十年代后期到黨的十六大召開(kāi)；創(chuàng)新發(fā)展期是目前階段。在以上四個(gè)時(shí)期中，黨的地位從無(wú)到鞏固，到黨與人民群眾形成魚(yú)水情，都與黨的群眾路線分不開(kāi)。黨的根本宗旨是一切為了群眾，全心全意地為人民服務(wù)，也是黨一切工作的根本出發(fā)點(diǎn)和歸宿。從我國(guó)信訪制度設(shè)計(jì)和功能發(fā)揮上來(lái)看，在歷史上信訪制度確實(shí)起到了落實(shí)政策、解決歷史問(wèn)題、化解糾紛、維護(hù)穩(wěn)定團(tuán)結(jié)等重大作用。在目前社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期矛盾多，更應(yīng)努力把解決群眾關(guān)心的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題作為黨的工作重點(diǎn)。暢通群眾愿望表達(dá)渠道、主動(dòng)關(guān)注人民群眾熱切期盼的問(wèn)題、及時(shí)解決群眾的實(shí)際困難，這都是新時(shí)期信訪制度完善的目標(biāo)。

我國(guó)目前民主政治還不完善，群眾訴求解決方式還不完善，信訪作為了解并解決群眾利益需求的重要渠道還必須發(fā)揮重要作用。在中國(guó)政治制度設(shè)計(jì)中人民代表大會(huì)的權(quán)力是高度集權(quán)的重要表現(xiàn)，所有政治權(quán)力都來(lái)源于人大，但現(xiàn)實(shí)中行政權(quán)更直接關(guān)系群眾利益，行政權(quán)過(guò)于強(qiáng)大，十八屆三中全會(huì)提出法治中國(guó)建設(shè)就是著眼于限制行政權(quán)、完善司法權(quán)，建設(shè)法治中國(guó)，改變行政主導(dǎo)的現(xiàn)狀。信訪制度功能包涵有黨和政府與群眾之間溝通渠道功能；對(duì)行政職能失范的調(diào)節(jié)功能；對(duì)黨的政策法律法規(guī)執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督的功能；群眾權(quán)利受侵后的救濟(jì)功能。在新時(shí)期，腐敗多發(fā)的現(xiàn)狀中，應(yīng)不斷完善和發(fā)展信訪制度功能，發(fā)揮對(duì)官僚主義、享樂(lè)主義、奢侈之風(fēng)的監(jiān)督，及時(shí)掌握民意以維護(hù)群眾利益。習(xí)總書(shū)記曾經(jīng)一針見(jiàn)血的說(shuō)過(guò)：維穩(wěn)就是維護(hù)群眾利益。憲法規(guī)定公民有建議、申訴、控告和檢舉的權(quán)利，而信訪首先是對(duì)行政權(quán)行使的一種有效監(jiān)督，是一種特殊的政治權(quán)利，是群眾參政的表達(dá)訴求的權(quán)利表現(xiàn)形式?！缎旁L學(xué)概論》指出，信訪的本質(zhì)是社會(huì)成員與國(guó)家、社會(huì)組織管理者之間的政治交往活動(dòng)，是人民群眾參與國(guó)家管理的民主政治權(quán)利。信訪制度中的政治功能是顯而易見(jiàn)的。

十八屆三中全會(huì)提出加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治制度建設(shè)，分三個(gè)層次，即推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)、推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展、發(fā)展基層民主。民主政治作為與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相匹配的上層建筑，是解決很多制度性問(wèn)題的最好手段，但長(zhǎng)期以來(lái)受歷史的影響，我國(guó)的民主氛圍和民主習(xí)慣還是不濃，人們對(duì)民主的合理合適方式還在探索，因此信訪制度在民主政治還不完善的今天，發(fā)揮著群眾參政議政功能。信訪制度功能限制性與信訪解決實(shí)際問(wèn)題的廣泛性，使得信訪已經(jīng)難以承受海量案件的受理。信訪制度急需完善，回歸到正常的功能發(fā)揮狀態(tài)，即信訪作為一種群眾訴求表達(dá)方式，能起到相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)手段功能，因此信訪制度規(guī)范化和正確定位后，與法治建設(shè)和司法制度建設(shè)并不沖突。信訪制度是我國(guó)特有的政治制度，從其歷史發(fā)展可以看出它承載了黨密切聯(lián)系人民群眾的重要作用。

目前，信訪制度是化解社會(huì)矛盾、解決社會(huì)糾紛的重要途徑，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面具有不可替代的作用。十八屆三中全會(huì)指出，當(dāng)前，國(guó)內(nèi)外環(huán)境都在發(fā)生極為廣泛而深刻的變化，我國(guó)發(fā)展面臨一系列突出矛盾和挑戰(zhàn)，前進(jìn)道路上還有不少困難和問(wèn)題。比如：發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問(wèn)題依然突出，科技創(chuàng)新能力不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，發(fā)展方式依然粗放，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民收入分配差距依然較大，社會(huì)矛盾明顯增多，教育、就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療、住房、生態(tài)環(huán)境、食品藥品安全、安全生產(chǎn)、社會(huì)治安、執(zhí)法司法等關(guān)系群眾切身利益的問(wèn)題較多，部分群眾生活困難，形式主義、官僚主義、享樂(lè)主義和奢靡之風(fēng)問(wèn)題突出，一些領(lǐng)域消極腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)，反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，等等。鄧小平同志曾指出，群眾有氣就要出，我們的辦法就是使群眾有出氣的地方，有說(shuō)話的地方，有申訴的地方。首先，信訪制度能成為群眾出氣和宣泄情緒的重要途徑。有些問(wèn)題在信訪部門(mén)并不能得到解決，但群眾需要有這么個(gè)官方的交流問(wèn)題、表達(dá)不滿意的場(chǎng)所，通過(guò)信訪工作人員對(duì)黨和國(guó)家目前面臨現(xiàn)狀分析，做通群眾工作，體現(xiàn)了信訪傾聽(tīng)群眾呼聲的窗口作用。通過(guò)這個(gè)窗口黨和政府可能掌握群眾所想，發(fā)現(xiàn)自身工作中的不足和缺點(diǎn)，也體現(xiàn)了對(duì)群眾參政的關(guān)心和尊重，從而減少社會(huì)矛盾，凝聚人心，實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化，提升政府公信力。其次，信訪制度在解決群眾利益訴求上發(fā)揮重要作用，起到了利益協(xié)調(diào)的作用。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中出現(xiàn)很多計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代不同的利益糾紛，這屬于人民內(nèi)部矛盾但必須給予重視和解決，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。自黨的十五大提出以人為本以來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)社會(huì)物質(zhì)豐富和發(fā)展的同時(shí)也帶來(lái)多元價(jià)值觀，這要求我們必須轉(zhuǎn)變觀念，在理論上思想上就該重視群眾利益。一切矛盾的背后都是與利益相聯(lián)系的，李克強(qiáng)總理曾說(shuō)過(guò)，觸動(dòng)利益比觸動(dòng)人的靈魂還難。群眾個(gè)體利益矛盾的產(chǎn)生和發(fā)展是變化的，只有及時(shí)解決才能防止矛盾的激化、演變、對(duì)抗，信訪制度解決社會(huì)矛盾功能的有效發(fā)揮是化解社會(huì)矛盾的有效途徑。十八屆三中全會(huì)有關(guān)法治中國(guó)建設(shè)論述中指出：司法腐敗是人民群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題，我們要回應(yīng)群眾呼聲，加強(qiáng)司法制度建設(shè)，建立公正高效權(quán)威的司法體制。所以在司法作為解決糾紛主渠道功能有效發(fā)揮同時(shí)，必須重視信訪制度作為解決糾紛的重要作用。

二、四師信訪工作面對(duì)的困難分析

（一）四師信訪工作特點(diǎn)分析

1.群眾信訪主要反映的問(wèn)題。職工群眾信訪反映的問(wèn)題主要集中在團(tuán)場(chǎng)土地承包經(jīng)營(yíng)、土地開(kāi)發(fā)爭(zhēng)議、農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格、農(nóng)業(yè)受災(zāi)保險(xiǎn)理賠；被除名人員要求恢復(fù)職工身份、老職工子女就業(yè)、工傷認(rèn)定和補(bǔ)償、環(huán)境污染治理；師直單位人員主要反映的問(wèn)題集中表現(xiàn)為：房屋拆遷中的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、集資建房待遇、住房困難、住宅區(qū)配套設(shè)施建設(shè)等方面。企業(yè)改制后的遺留問(wèn)題、勞動(dòng)及社會(huì)保障問(wèn)題，群體性上訪也時(shí)有發(fā)生，城鎮(zhèn)化過(guò)程中拆遷安置補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題有多發(fā)態(tài)勢(shì)。

2.群眾信訪的特點(diǎn)分析。一是赴京、赴兵團(tuán)訪總量有所下降；二是赴京非訪人員勸返難度較大、長(zhǎng)期滯留、重復(fù)倒流現(xiàn)象嚴(yán)重；三是赴師上訪總量同比大幅度上升；四是信訪訴求發(fā)生轉(zhuǎn)變，由單純追求個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益擴(kuò)展到要求改善居住環(huán)境、治理居住區(qū)環(huán)境污染等利益；五是部分上訪人表達(dá)訴求方式較為極端；六是問(wèn)題得到化解人員重復(fù)上訪現(xiàn)象抬頭，訴求不合理，纏訪、鬧訪人員年齡較大、思想偏激、行為異常，要求解決的問(wèn)題不符合政策法律規(guī)定，說(shuō)服工作難做，對(duì)這種行為缺少有效辦法，處罰缺少法律依據(jù)。

3.群眾信訪量的成因分析。今年，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體開(kāi)展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)后，強(qiáng)調(diào)暢通信訪渠道，保障公民的各項(xiàng)權(quán)益。部分單位的個(gè)別信訪人員產(chǎn)生了認(rèn)識(shí)上的偏差，一味追崇利益最大化，同時(shí)，隨著國(guó)家勞教制度的廢除，針對(duì)纏訪、鬧訪現(xiàn)象，缺乏相應(yīng)的處置規(guī)定和措施，從而造成今年以來(lái)信訪總量大幅度上升；大部分單位對(duì)信訪穩(wěn)定工作在思想認(rèn)識(shí)、組織措施等方面不到位，致使信訪工作各項(xiàng)工作制度落實(shí)不到位。特別是領(lǐng)導(dǎo)干部接訪、下訪，深入開(kāi)展矛盾糾紛排查化解調(diào)處，及時(shí)就地化解矛盾糾紛等工作流于形式，未能達(dá)到標(biāo)本兼治效果，從而致使單位不穩(wěn)定因素增加、大量矛盾糾紛呈上行趨勢(shì)；中央、兵團(tuán)對(duì)赴京非正常上訪人員接回、勸返費(fèi)用未作出明確規(guī)定，所有費(fèi)用全部都由單位承擔(dān)，增加了涉訪單位在人力、財(cái)力方面的成本，形成惡性循環(huán)；個(gè)別單位的矛盾糾紛排查機(jī)制不嚴(yán)、信息報(bào)送制度不暢，缺乏應(yīng)對(duì)預(yù)案，失去了早介入、早協(xié)調(diào)、早化解、早處置等最佳時(shí)效，造成集體非正常上訪，增加了工作成本，影響正常辦公。

（二）四師信訪工作面臨困難分析

1.信訪制度及制度執(zhí)行面臨困難。國(guó)家層面上的信訪制度功能定位應(yīng)該是明確的，即信訪制度建立是為了密切黨群關(guān)系，是一項(xiàng)傾聽(tīng)群眾意見(jiàn)及時(shí)掌握群眾想法的制度。要實(shí)現(xiàn)信訪制度功能，在每一不同時(shí)期所采取的方式和途徑應(yīng)該是變化的，只有方式與環(huán)境相適應(yīng)了才會(huì)有好的效果。因此這要求在設(shè)計(jì)制度功能實(shí)現(xiàn)的環(huán)節(jié)科學(xué)合理，才能真正體現(xiàn)信訪制度功能。現(xiàn)實(shí)執(zhí)行這一制度時(shí)面臨活多人少，編制不到位；信訪過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題在解決中難以有效調(diào)動(dòng)其他相關(guān)部門(mén)，使得信訪解決問(wèn)題無(wú)力無(wú)效感強(qiáng)烈，降低了四師黨委在群眾中的影響力；師領(lǐng)導(dǎo)重視時(shí)信訪工作便有很大進(jìn)展，功能發(fā)揮較好效果突出，反之則不行；在信訪制度流程上，如接訪、解決問(wèn)題、監(jiān)督問(wèn)題、解決進(jìn)展、反饋等，還有信訪工作考評(píng)上都存在這樣的問(wèn)題，缺乏科學(xué)考核評(píng)價(jià)制度的支撐

2.司法公正出現(xiàn)問(wèn)題，其解決糾紛主渠道功能沒(méi)有發(fā)揮。當(dāng)前信訪制度受案量太大，加上一些不科學(xué)的制度，導(dǎo)致纏訪的事難解決，沒(méi)完沒(méi)了，涉法涉訴案件增多。究其原因是四師的行政復(fù)議、行政訴訟沒(méi)有有效的開(kāi)展，高度組織化的兵團(tuán)體制使群眾難以通過(guò)司法方式解決行政領(lǐng)域出現(xiàn)的矛盾，導(dǎo)致這方面矛盾集中到信訪部門(mén)，案件增多。我國(guó)的法治進(jìn)程緩慢，各階層尤其是領(lǐng)導(dǎo)的法治思維和法治方式解決問(wèn)題的習(xí)慣還有待培養(yǎng)，全社會(huì)的法治氛圍不濃。習(xí)總書(shū)記在紀(jì)念憲法頒布三十年會(huì)議上指出：憲法的尊嚴(yán)在于實(shí)施。在十八屆三中全會(huì)上也講：法律的尊嚴(yán)也是在于嚴(yán)格實(shí)施。法律得到公正的實(shí)施才有司法公正，有了司法公正，才會(huì)有全民守法，才會(huì)有法治的實(shí)現(xiàn)。司法腐敗導(dǎo)致群眾不信法而信訪，于是信訪案件激增。與司法渠道解決糾紛要有程序上的規(guī)定相比，如交訴訟費(fèi)、排期、審理、裁決、上訴等，信訪的程序規(guī)定就少的多，成本也較少，而且解決問(wèn)題大多超法律規(guī)定，這些都是導(dǎo)致群眾選擇用信訪方式解決問(wèn)題的原因。但是長(zhǎng)此以往最終損害的是黨群關(guān)系，降低政府公信力，更加破壞了公正司法的建設(shè)。

三、新時(shí)期做好四師信訪工作以密切黨群關(guān)系的對(duì)策

（一）正確認(rèn)識(shí)信訪制度密切黨群關(guān)系的功能，完善信訪制度，疏通群眾訴求表達(dá)及救濟(jì)的渠道。

1.正確認(rèn)識(shí)信訪制度密切黨群關(guān)系的功能?；仡欀袊?guó)共產(chǎn)黨產(chǎn)生發(fā)展的歷史，在新民主主義革命時(shí)期，環(huán)境十分劣，但人民群眾愿意跟黨走，愿意用生命和鮮血保護(hù)黨員同志，原因是黨真正把群眾的利益放在至高無(wú)上的位置，黨員愿意為建立一個(gè)全新的全心全意為人民服務(wù)的新國(guó)家而拋頭顱灑熱血，三大紀(jì)律八項(xiàng)注意，不拿群眾一針一線，黨宗旨從內(nèi)容到形式都得到完全的貫徹落實(shí)。社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，黨的宗旨沒(méi)有變，但環(huán)境發(fā)生根本性改變，全體社會(huì)成員的價(jià)值觀出現(xiàn)多元化，表現(xiàn)為在利益分配上出現(xiàn)了變化，利益合理合法分配成為影響黨群關(guān)系的主要問(wèn)題，不重視這個(gè)問(wèn)題，解決不好這個(gè)問(wèn)題則黨群關(guān)系將受到很大影響。這在信訪工作中的表現(xiàn)就是群眾信訪量增大、群體性上訪增多、極端方式上訪等，嚴(yán)重影響到黨群關(guān)系。

2.規(guī)范信訪制度。我國(guó)信訪制度規(guī)范化的標(biāo)志是國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《信訪條例》，國(guó)家信訪局的成立。2004建立了信訪聯(lián)席會(huì)議制度，其在解決群體性事件及突出的信訪問(wèn)題上發(fā)揮有效的綜合協(xié)調(diào)及解決問(wèn)題的作用。2005年新的信訪條例出臺(tái)后，各地相繼有適應(yīng)本地區(qū)的配套規(guī)定，形成了信訪工作的新格局。四師由于沒(méi)有人大，黨政軍企四位合一的職能定位，各師的具體做法略有不同，因此四師應(yīng)加強(qiáng)國(guó)家及地方有關(guān)信訪工作規(guī)則的研究，切實(shí)按規(guī)定完善信訪制度的相關(guān)建設(shè)。

信訪制度雖然為中國(guó)所獨(dú)有，但其他國(guó)家(地區(qū))也有類(lèi)似制度，如監(jiān)察員制度、行政協(xié)調(diào)員制度和香港特區(qū)申訴專(zhuān)員制度等，這些制度在功能設(shè)計(jì)主要起到監(jiān)督作用，目的也是保持公職人員廉潔，保障公民權(quán)利，密切與公民之間關(guān)系，其政治功能是明顯的。這些制度值得我國(guó)學(xué)習(xí)之處在于：監(jiān)察員或者監(jiān)督員選出的程序性、職責(zé)的法定性和立法的科學(xué)性。

3.加強(qiáng)研究完善四師信訪機(jī)構(gòu)建設(shè)。四師信訪工作機(jī)構(gòu)不論是秘書(shū)型工作，還是職能型工作，都必須做好定位，樹(shù)立信訪工作是四師黨委和行政工作中不可缺少的重要工作部門(mén)的觀念。我國(guó)信訪機(jī)構(gòu)是個(gè)龐大組織體系，上至中央各機(jī)關(guān)下至基層政府工作機(jī)構(gòu)都有信訪部門(mén)，已經(jīng)形成人們權(quán)利救濟(jì)的重要途徑，在目前立法還不完善的大背景下，必須強(qiáng)化信訪的職能機(jī)構(gòu)建設(shè)，在實(shí)踐與探索中做好四師信訪工作。

（二）完善干部考核評(píng)價(jià)與信訪工作成效掛鉤的相關(guān)制度

1.暢通各糾紛解決及訴求表達(dá)途徑。四師的行政復(fù)議和行政訴訟應(yīng)當(dāng)盡快推進(jìn)和完善，明確師團(tuán)級(jí)行政權(quán)利清單，告之職工群眾行政方面訴求表達(dá)途徑，加強(qiáng)司法公正制度建設(shè)，做到不干涉司法行政案件的審理。建立人民調(diào)解與信訪制度相銜接的工作聯(lián)系方式建設(shè)，有效提高人民調(diào)解的成效。加強(qiáng)對(duì)信訪案件的綜合分析，找出帶有普遍性的合理性問(wèn)題，盡快研究完善、修改、廢止制度，以及解決問(wèn)題的工作機(jī)制，科學(xué)民主決策必須要考慮信訪中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，做到新的決策出臺(tái)時(shí)，達(dá)到矛盾最小化。如果因制度導(dǎo)致本轄區(qū)信訪量上升，則必須追究相關(guān)人員責(zé)任。將干部平時(shí)工作導(dǎo)致群眾利益受損及不能及時(shí)處理化解矛盾的，或者工作中導(dǎo)致矛盾激化的，則在考評(píng)中給予負(fù)面評(píng)價(jià)。由于信訪工作部門(mén)不是有權(quán)處理部門(mén)，卻被群眾寄托希望，通過(guò)上述辦法可加強(qiáng)信訪部門(mén)的權(quán)力建設(shè)，以提高解決問(wèn)題的成效。

2.加強(qiáng)信訪工作人員的培訓(xùn)。信訪工作人員權(quán)利不大但責(zé)任重大，是黨聯(lián)系群眾的最直接的代表人，信訪中面對(duì)的群眾性格文化修養(yǎng)各異，涉及的問(wèn)題繁多，這要求干信訪工作的人要有足夠的心理學(xué)知識(shí)，有廣博的知識(shí)，良好的口才，懂得國(guó)家地方政策、法規(guī)、習(xí)慣等。面對(duì)這種情況信訪工作人員的培訓(xùn)和被尊重是不可忽視的，而培訓(xùn)中要避免形式主義、官僚主義，做到信訪工作人員培訓(xùn)均等化，如達(dá)不到，則相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)考評(píng)時(shí)給予減分評(píng)價(jià)。

作為黨聯(lián)系群眾的重要通道，信訪制度在中國(guó)還有很大的發(fā)展空間，信訪實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題關(guān)系社會(huì)穩(wěn)定，因此我們應(yīng)該加強(qiáng)研究，拿出切實(shí)可行的辦法做好新時(shí)期信訪工作，顯得很重要。

[1]十八屆三中全會(huì)：《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》[R].新華社北京11月15日電

[2]《信訪條例》.2005年.國(guó)務(wù)院發(fā)布