新形勢(shì)下社區(qū)建設(shè)面臨的問題及對(duì)策——以昆明市官渡區(qū)社區(qū)建設(shè)為例

許紹忠 李 群

（中共昆明市委黨校，云南 昆明 650215）

加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，做好社區(qū)服務(wù)是關(guān)注民生、強(qiáng)化社會(huì)建設(shè)和管理的重要載體，也是當(dāng)前亟需研究的一個(gè)重要課題。云南省昆明市官渡區(qū)一直在積極探索通過完善社區(qū)服務(wù)以更好地滿足居民生活、文化、救助等各方面需求的做法和途徑。昆明市是云南省的省會(huì)城市，官渡區(qū)的發(fā)展水平處于昆明市的第一版塊，對(duì)官渡區(qū)的社區(qū)建設(shè)進(jìn)行理性的分析和研究，將對(duì)云南省大部分社區(qū)的建設(shè)發(fā)展有很好的指導(dǎo)作用，對(duì)發(fā)展水平相當(dāng)?shù)钠渌貐^(qū)社區(qū)建設(shè)也有較強(qiáng)的借鑒意義。

一、官渡區(qū)社區(qū)建設(shè)面臨的主要問題

官渡區(qū)是昆明市的中心城區(qū)之一，轄區(qū)面積552.21平方公里，2013年地區(qū)生產(chǎn)總值780億元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入31523元，農(nóng)民人均純收入13965元。官渡區(qū)下轄9個(gè)街道辦事處、101個(gè)社區(qū)。社區(qū)主要居民分別呈現(xiàn)出單位型、老年型、青壯型、流動(dòng)人口型、少數(shù)民族型、農(nóng)村型等特點(diǎn)。隨著城市化進(jìn)程的加快，官渡區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)均已改制為街道，社區(qū)建設(shè)已全面覆蓋，社區(qū)工作結(jié)構(gòu)日趨完整，工作機(jī)制日益完善，服務(wù)質(zhì)量不斷提升。同時(shí)也遇到了一些制約社區(qū)發(fā)展的問題。

1、行政色彩較濃，社區(qū)自治力度不夠，社區(qū)居民參與程度不高。官渡區(qū)轟轟烈烈的社區(qū)建設(shè)是在行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上進(jìn)行轉(zhuǎn)化的，因而，社區(qū)從一開始就被賦予了行政性的特點(diǎn)。雖然《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》第二條明確規(guī)定：“居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織?！钡鐓^(qū)的自治性往往只在學(xué)術(shù)層面進(jìn)行探討，在實(shí)際工作中，由于政府一般會(huì)提供社區(qū)工作人員一定的崗位補(bǔ)貼和社區(qū)辦公經(jīng)費(fèi)，所以，更多地是將社區(qū)視為政府在基層設(shè)立的行政辦事機(jī)構(gòu)，社區(qū)必須在政府的領(lǐng)導(dǎo)和指揮下開展工作。同時(shí)，政府主導(dǎo)的社區(qū)建設(shè)對(duì)居民的歸屬感與參與度考慮不多，很少在社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育。在這種認(rèn)識(shí)的指向下，區(qū)級(jí)各職能部門、街道辦事處通過各種形式將工作任務(wù)分解到社區(qū)，下達(dá)各種指標(biāo)對(duì)社區(qū)工作進(jìn)行檢查考核。無論街道，還是區(qū)級(jí)部門的工作人員，都可以對(duì)社區(qū)下任務(wù)、提要求，社區(qū)工作人員既要完成“上面”分配下來的任務(wù)、迎接各種各樣的檢查、制作大量的文書臺(tái)賬，還要隨時(shí)準(zhǔn)備應(yīng)付突發(fā)任務(wù)?！皟晌恢行摹钡纳贁?shù)幾個(gè)工作人員大部分是交叉任職（官渡區(qū)社區(qū)“兩委”班子成員“交叉任職”的比例達(dá)到50%以上），完成政府安排到社區(qū)的工作任務(wù)已是疲于應(yīng)對(duì)，沒有更多精力及時(shí)響應(yīng)本社區(qū)居民的服務(wù)需求，不能更好地發(fā)揮服務(wù)功能，影響了社區(qū)服務(wù)的覆蓋和質(zhì)量。另一方面，社區(qū)居民也將社區(qū)看成“基層政府”，要求社區(qū)在環(huán)境、治安、社保、公共事業(yè)等方面進(jìn)行建設(shè)管理，一些家庭和個(gè)人困難也提交社區(qū)幫助解決。社區(qū)居民很少意識(shí)到自己在社區(qū)自治中的地位和作用，將自己定位成只接受服務(wù)而不提供服務(wù)的消極角色，對(duì)社區(qū)建設(shè)只提要求不愿參與，從而使社區(qū)工作人員處于上有壓力、下無助力的困境，社區(qū)服務(wù)工作陷于孤軍作戰(zhàn)的尷尬境地。

2、城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展不均衡，社區(qū)服務(wù)差異較大。由原居委會(huì)轉(zhuǎn)化而來的城市社區(qū)、由城郊失地村委會(huì)轉(zhuǎn)化的社區(qū)和山區(qū)農(nóng)村的社區(qū)，由于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡，導(dǎo)致社區(qū)在服務(wù)意識(shí)和服務(wù)水平等方面上有很大差異。第一，城市社區(qū)繼承了原居委會(huì)的服務(wù)職能、服務(wù)意識(shí)和管理經(jīng)驗(yàn)，能很好地為居民提供基本公共服務(wù)，一些社區(qū)還針對(duì)居民需求創(chuàng)建了社區(qū)服務(wù)品牌。例如，和平路社區(qū)積極進(jìn)行民族團(tuán)結(jié)社區(qū)建設(shè)，永勝路社區(qū)構(gòu)建為民十分鐘醫(yī)藥便民服務(wù)圈，黃家莊社區(qū)打造“特殊人群管理與服務(wù)的陽光驛站”，鐵路新村、東華路等社區(qū)積極探索社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作。在實(shí)現(xiàn)更高層次的社區(qū)服務(wù)方面進(jìn)行了很多有益的探索，形成了一些卓有成效的工作機(jī)制。第二，由城郊失地村委會(huì)轉(zhuǎn)化的社區(qū)或多或少都有集體資產(chǎn)，例如，季官社區(qū)集體資產(chǎn)已達(dá)5.5億元，管理好集體資產(chǎn)成為社區(qū)工作人員的主要工作職責(zé)。由于集體資產(chǎn)的存在，社區(qū)環(huán)境整治、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作都有了資金基礎(chǔ)，使得政府職能部門認(rèn)為這些社區(qū)的市政建設(shè)應(yīng)該是社區(qū)的事，政府不再負(fù)責(zé)社區(qū)以內(nèi)的道路及公共設(shè)施建設(shè)；而一些應(yīng)由社區(qū)居民出資的衛(wèi)生保潔、垃圾清運(yùn)、環(huán)境美化等費(fèi)用，也一并由集體資產(chǎn)統(tǒng)一承擔(dān)。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，加之職能局限，社區(qū)完成的市政建設(shè)往往達(dá)不到城市發(fā)展的要求；社區(qū)對(duì)居住在社區(qū)而又不屬原村委會(huì)或村民小組的其他居民無法進(jìn)行管理，從而將這些人排斥在社區(qū)工作之外。隨著國(guó)家社會(huì)保障體系的完善，這些社區(qū)也開始了針對(duì)社區(qū)全體居民的醫(yī)保、低保、養(yǎng)老保險(xiǎn)等服務(wù)工作，但在社區(qū)換屆中，不在集體資產(chǎn)享有范圍內(nèi)的這部分居民是否參加選舉就成了兩難問題：不讓他們參加選舉，剝奪了他們的社區(qū)自治權(quán)利，不符合相關(guān)規(guī)定；如果讓他們參加選舉，他們又沒有對(duì)集體資產(chǎn)的權(quán)利，不能實(shí)施共同管理。這個(gè)問題在失地農(nóng)民與城市居民混居的社區(qū)普遍存在。第三，農(nóng)村社區(qū)由于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱，村民主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，收入水平較低。例如，大板橋街道一朵云社區(qū)居民主要從事菜碗豆、甜玉米、大白菜等農(nóng)產(chǎn)品種植，受氣候和市場(chǎng)影響較大，每畝地年產(chǎn)值為2500——5000元。社區(qū)工作人員主要完成國(guó)家基本社會(huì)保障體系在農(nóng)村的代辦工作，社區(qū)服務(wù)高度依賴于掛鉤單位的幫扶意愿和能力，農(nóng)村社區(qū)的自我管理、自我服務(wù)能力還不足以獨(dú)立支撐社區(qū)建設(shè)。

3、社會(huì)組織的作用尚未有效顯現(xiàn)。社會(huì)組織是社區(qū)建設(shè)工作的重要載體，可以滿足居民對(duì)生活品質(zhì)的多元化需求，能分擔(dān)政府的一部分社會(huì)事務(wù)，有效地將社區(qū)服務(wù)觸角延伸到社會(huì)的每個(gè)角落。從1998年始，官渡區(qū)就開展了社會(huì)組織登記備案工作，截至2014年2月，全區(qū)共登記社會(huì)組織447個(gè)，其中社團(tuán)63個(gè)、民辦非企業(yè)單位361個(gè)，社區(qū)社會(huì)組織登記備案23個(gè)。除上級(jí)相關(guān)部門要求必須配有的如老年人協(xié)會(huì)、殘疾人協(xié)會(huì)、計(jì)生協(xié)會(huì)和社區(qū)志愿者協(xié)會(huì)外，絕大部分都是居民健身娛樂的文體組織，居民急需的社會(huì)公益類、服務(wù)類組織很少，無法滿足居民對(duì)解決生活困難和提高生活品質(zhì)的服務(wù)需求。

4、志愿者隊(duì)伍未充分發(fā)揮作用。2009年，官渡區(qū)在全區(qū)開展了社區(qū)志愿者注冊(cè)管理工作，2010年，區(qū)委宣傳部、團(tuán)區(qū)委、民政局聯(lián)合發(fā)文，開展“志愿進(jìn)社區(qū)·春風(fēng)促和諧”行動(dòng)，以項(xiàng)目為支點(diǎn)，以組織化動(dòng)員方式在指定單位招募志愿者，開展環(huán)境保護(hù)、助弱、助學(xué)、助老、文明行為倡導(dǎo)等活動(dòng)。同年，官渡區(qū)委制定了在職黨員雙重管理辦法，將在職黨員整體分配到掛鉤聯(lián)系社區(qū)，成立黨員志愿者服務(wù)隊(duì)，開展掛鉤服務(wù)活動(dòng)。通過組織安排的志愿者很快充實(shí)到社區(qū)志愿者隊(duì)伍中，積極開展志愿服務(wù)活動(dòng)，對(duì)全社會(huì)倡導(dǎo)志愿服務(wù)起了很好的導(dǎo)向和示范作用，但也存在一些問題：第一，以組織化的方式整體運(yùn)作，雖聲勢(shì)浩大，但每個(gè)志愿者的專長(zhǎng)不能得到很好發(fā)揮，服務(wù)能力沒得到充分使用。第二，集體性的活動(dòng)多在廣場(chǎng)進(jìn)行，長(zhǎng)期性的志愿活動(dòng)漸漸弱化成衛(wèi)生監(jiān)督和居民區(qū)保潔服務(wù)。志愿者服務(wù)形式單一，服務(wù)層次不高。第三，志愿者同時(shí)服務(wù)幾個(gè)社區(qū)，精力無法兼顧，使部分志愿者隊(duì)伍有名無實(shí)。特別是黨員志愿者所在單位的掛鉤聯(lián)系社區(qū)一旦發(fā)生變動(dòng)，單位的幫扶共建的重點(diǎn)就會(huì)指向新的掛鉤聯(lián)系點(diǎn)，對(duì)原掛鉤社區(qū)的志愿活動(dòng)就很少開展了。第四，志愿活動(dòng)浮在面上，未沉到個(gè)體層面。社區(qū)的志愿者協(xié)會(huì)由上級(jí)要求建立、由上級(jí)組織人員充實(shí)志愿者隊(duì)伍，活動(dòng)內(nèi)容和活動(dòng)形式由上級(jí)文件安排開展，沒有深入到社區(qū)居民進(jìn)行需求調(diào)查，對(duì)真正需要幫助的人員沒有開展長(zhǎng)期性的幫扶活動(dòng)，不能很好地對(duì)社區(qū)弱勢(shì)人群開展深度關(guān)懷的志愿服務(wù)

二、實(shí)現(xiàn)官渡社區(qū)服務(wù)長(zhǎng)效化的對(duì)策

1、充分發(fā)揮社區(qū)的自治功能。第一，要合理界定政府和社區(qū)的職能和責(zé)任邊界，不能將本應(yīng)由政府完成的工作任務(wù)分解到社區(qū)，上級(jí)部門和街道辦事處應(yīng)指導(dǎo)而不是指揮社區(qū)開展工作，把社區(qū)工作人員從他們并不擅長(zhǎng)也不應(yīng)過多承擔(dān)的文書、會(huì)議任務(wù)中解放出來，讓他們有時(shí)間、有精力深入調(diào)查了解社區(qū)居民的需求，合理利用社區(qū)各方資源，真正開展服務(wù)社區(qū)的日常工作。那些必須沉到社區(qū)的基本公共服務(wù)，可由相關(guān)職能部門提供經(jīng)費(fèi)以開展工作，或是由政府購(gòu)買服務(wù)崗位或服務(wù)項(xiàng)目來完善工作。對(duì)社區(qū)工作的評(píng)估，應(yīng)以社區(qū)居民為主，減少上級(jí)指標(biāo)考核的權(quán)重，使社區(qū)工作人員的服務(wù)重心和關(guān)注點(diǎn)真正放到為社區(qū)居民服務(wù)上，有效地緩解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧。第二，要充分調(diào)動(dòng)社區(qū)社會(huì)組織和社區(qū)居民的自治意識(shí)，培育引導(dǎo)社會(huì)組織健康發(fā)展，吸引社會(huì)組織參與社區(qū)公共服務(wù)。發(fā)動(dòng)社區(qū)居民積極參與社區(qū)事務(wù)，關(guān)心社區(qū)發(fā)展，愛護(hù)社區(qū)衛(wèi)生和公共設(shè)施，為社區(qū)服務(wù)貢獻(xiàn)智慧和力量。

2、加快社區(qū)服務(wù)與集體資產(chǎn)管理的剝離。社區(qū)擁有和管理原村委會(huì)的集體資產(chǎn)，一方面會(huì)產(chǎn)生社區(qū)無法納入新增居民的問題，另一方面，數(shù)額不小的集體資產(chǎn)又是誘發(fā)腐敗的動(dòng)力，一些轉(zhuǎn)化社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)的“兩委干部”抵制不住利益的誘惑，在集體資產(chǎn)管理或置換、流轉(zhuǎn)過程中貪污腐敗、以權(quán)謀私，造成了惡劣影響。因此，對(duì)有集體資產(chǎn)的社區(qū)，建議在股份制改革的基礎(chǔ)上進(jìn)一步進(jìn)行社會(huì)工作與經(jīng)濟(jì)行為的剝離。把集體資產(chǎn)的權(quán)利轉(zhuǎn)化成股份，原村民持股份入股組成股東大會(huì)，由股東大會(huì)及其選舉產(chǎn)生的理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)共同對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行管理。股份公司作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，從社區(qū)管理中獨(dú)立出來，公司內(nèi)部的經(jīng)營(yíng)管理及股紅分配不再屬于社區(qū)工作的內(nèi)容，應(yīng)由公司按章程和現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)行自我管理。改制后，村民在公司只是“經(jīng)濟(jì)人”，在社區(qū)則是“社會(huì)人”，這樣，既能夠促進(jìn)村民向市民的轉(zhuǎn)化，也能及時(shí)將新增居民納入社區(qū)服務(wù)的范圍。

3、努力實(shí)施社區(qū)分層次服務(wù)。提供公共服務(wù)是社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)是社區(qū)工作的實(shí)際體現(xiàn)和最終目標(biāo)。但目前的社區(qū)服務(wù)是一種泛化的服務(wù)，幾乎上至政府、下至居民的所有需求都要由社區(qū)工作來實(shí)現(xiàn)，產(chǎn)生了社區(qū)“什么都要管，大多又沒能力管”的現(xiàn)狀。指向社區(qū)的服務(wù)要求有三種層次：一是保證民生和社會(huì)持續(xù)發(fā)展的基本公共服務(wù)，二是社區(qū)居民有代表性的發(fā)展性公共服務(wù)，三是少數(shù)弱勢(shì)人群的特殊幫扶服務(wù)。這三種不同的服務(wù)，應(yīng)分層次實(shí)現(xiàn)。第一，政府購(gòu)買服務(wù)和工作崗位，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。通過社區(qū)工作專業(yè)化、社會(huì)化和市場(chǎng)化運(yùn)作，使政府的服務(wù)涵蓋更廣泛的人群，將那些影響民生和社會(huì)公平的基本公共服務(wù)，如社會(huì)保障、衛(wèi)生醫(yī)療、義務(wù)教育及保障人民生活質(zhì)量的服務(wù)單列出來，由政府出資向社區(qū)或社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)，社區(qū)和社會(huì)組織通過提供保質(zhì)保量的服務(wù)獲取相應(yīng)報(bào)酬；對(duì)那些責(zé)任重大、技術(shù)要求高的服務(wù)項(xiàng)目，由政府直接購(gòu)買崗位，公開招聘專業(yè)社工在社區(qū)崗位開展服務(wù)，以保障基本公共服務(wù)在全域范圍內(nèi)按相同標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，實(shí)現(xiàn)均等化。第二，多方聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)化社區(qū)的需求性服務(wù)。對(duì)社區(qū)居民有代表性的以提高生活品質(zhì)為訴求的公共服務(wù)要求，可充分利用社區(qū)資源、調(diào)動(dòng)社區(qū)居民的積極性，在社區(qū)條件許可的情況下力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)。如環(huán)境美化治理，由小區(qū)住戶以繳納衛(wèi)生費(fèi)或物管費(fèi)的形式向物業(yè)管理公司購(gòu)買；對(duì)沒有引進(jìn)物業(yè)管理的部分老舊小區(qū)，可由住戶集資向保潔公司購(gòu)買，如住戶無經(jīng)濟(jì)能力，可由住戶提供保潔勞動(dòng)，維護(hù)本居住區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生，以充分體現(xiàn)社區(qū)居民自治；公共道路的環(huán)境衛(wèi)生則由政府環(huán)保部門實(shí)施，社區(qū)應(yīng)監(jiān)督保潔員的工作質(zhì)量，同時(shí)，教育社區(qū)居民自覺維護(hù)公共衛(wèi)生。治安保衛(wèi)由社區(qū)積極配合警務(wù)站和保安公司進(jìn)行聯(lián)防聯(lián)治，可在樓、院長(zhǎng)的支持配合下開展群防群治。政府部門或街道辦事處要積極扶持那些為社區(qū)提供有效公共服務(wù)的社會(huì)組織，使這類社會(huì)組織得到長(zhǎng)足發(fā)展，繼續(xù)為社區(qū)居民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。第三，發(fā)揮黨團(tuán)員和志愿者的示范作用，有效補(bǔ)充社區(qū)公益服務(wù)。要充分發(fā)揮黨團(tuán)員的帶頭作用，繼續(xù)完善黨團(tuán)員志愿者活動(dòng)，將原來的組織化行動(dòng)細(xì)化到個(gè)體，由黨團(tuán)員自行在生活所在地、幫扶工作所在地和主要活動(dòng)區(qū)域中選擇一個(gè)社區(qū)進(jìn)行志愿者登記。同時(shí)，根據(jù)社區(qū)特點(diǎn)、居民要求和調(diào)查走訪儲(chǔ)備的志愿服務(wù)項(xiàng)目，由志愿者根據(jù)個(gè)人特長(zhǎng)和服務(wù)意愿開展活動(dòng)。對(duì)一些需要社會(huì)工作專業(yè)能力的活動(dòng)，應(yīng)先對(duì)志愿者進(jìn)行培訓(xùn)，由專業(yè)社會(huì)工作者指導(dǎo)志愿者開展活動(dòng)。要將志愿服務(wù)納入定期考核和年終民主評(píng)議黨員的內(nèi)容，同時(shí)作為評(píng)選優(yōu)秀黨團(tuán)員的重要依據(jù)。以黨團(tuán)員的示范帶動(dòng)作用，使更多社區(qū)居民投身到社區(qū)建設(shè)中來，為社區(qū)發(fā)展貢獻(xiàn)力量，逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)。