我國海域管制立法問題初探

●吳文求

(武警學(xué)院研究生隊，河北廊坊 065000)

一、海域管制制度的概念和法律依據(jù)

管制，《現(xiàn)代漢語詞典》中的解釋為“強(qiáng)制性的管理”。政府管制，是指政府為維護(hù)和達(dá)到特定的公共利益所進(jìn)行的管理和制約。海域管制①本文主要研究法律法規(guī)中標(biāo)明的“國家禁止或限制進(jìn)入海域”的相關(guān)管制問題，討論的范圍僅限于法律、法規(guī)和政府規(guī)章。，是指有關(guān)部門為了維護(hù)國家安全或公共利益，根據(jù)國家頒布的法律法規(guī)和規(guī)章制度，對一定海域的交通及海上作業(yè)活動進(jìn)行監(jiān)督控制和強(qiáng)制性管理。海域管制制度，是指有權(quán)機(jī)關(guān)頒布的法律、法規(guī)、規(guī)章，以及一般規(guī)范性文件中有關(guān)實施海域管制規(guī)則的總稱。近年來，我國海洋安全問題突出，海上賽事逐年增多，海上軍事演習(xí)活動也經(jīng)常開展，為確保安全，需對相關(guān)海域進(jìn)行必要管控。目前，涉及我國海域管制的法律文件主要有:1．《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》(以下簡稱《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》)。其中，第13條規(guī)定:“中華人民共和國有權(quán)在毗連區(qū)內(nèi)，為防止和懲處在其陸地領(lǐng)土、內(nèi)水或者領(lǐng)海內(nèi)違反有關(guān)安全、海關(guān)、財政、衛(wèi)生或者入境出境管理的法律、法規(guī)的行為行使管制權(quán)。”2．《中華人民共和國海上交通安全法》(以下簡稱《海上交通安全法》)。其中，第15條規(guī)定“除經(jīng)主管機(jī)關(guān)特別許可外，禁止船舶進(jìn)入或穿越禁航區(qū)”，這是我國明確設(shè)置船舶限制進(jìn)入水域與禁止進(jìn)入水域制度的法律依據(jù)。3．《中華人民共和國治安管理處罰法》(以下簡稱《治安管理處罰法》)。其中，第53條規(guī)定:“船舶擅自進(jìn)入、?？繃医?、限制進(jìn)入的水域或者島嶼的，對船舶負(fù)責(zé)人及有關(guān)責(zé)任人處500元以上1 000元以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，處5日以下拘留，并處500元以上1 000元以下罰款?！?．公安部《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》。其中，第17條規(guī)定:“出海船舶和人員不得擅自進(jìn)入國家禁止或者限制進(jìn)入的海域或島嶼?！?．公安部《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》。其中，第7條規(guī)定:“公安邊防海警為防止和懲處在我國陸地領(lǐng)土、內(nèi)水、領(lǐng)海內(nèi)從事危害安全、走私、偷越國(邊)境等違法犯罪行為，在毗連區(qū)內(nèi)實施管制?！?．各省制定的沿海船舶邊防治安管理條例或規(guī)定。例如，《福建省沿海船舶邊防治安管理條例》第11條規(guī)定:“任何船舶或者人員不得非法進(jìn)入禁止或者限制進(jìn)入的水域、島嶼或者港口?！薄渡虾Ｊ醒睾＿叿乐伟补芾磙k法》第23條規(guī)定:“船舶所有人、船民以及隨船人員應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)和本市的有關(guān)規(guī)定，維護(hù)國家主權(quán)、利益和安全。禁止從事下列行為:……(四)擅自進(jìn)入國家禁止、限制進(jìn)入的海域、島嶼?！薄逗Ｄ鲜⊙睾＿叿乐伟补芾項l例》第25條規(guī)定:“有下列情形之一的，省公安邊防機(jī)關(guān)經(jīng)商有關(guān)機(jī)關(guān)，可以設(shè)立海上治安警戒區(qū)域等沿海邊防治安特別管理區(qū)域:(一)維護(hù)國家主權(quán)需要的;(二)保護(hù)南海資源需要的……公安邊防機(jī)關(guān)設(shè)立海上治安警戒區(qū)域等沿海邊防治安特別管理區(qū)域的，應(yīng)當(dāng)明確區(qū)域的范圍、期限、管理措施等事項并予以公告?！钡?9條規(guī)定:“未經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，出海船舶和人員不得進(jìn)入國家禁止或者限制進(jìn)入的海域、島嶼以及沿海邊防治安特別管理區(qū)域?！钡?1條規(guī)定:“外國船舶及其人員進(jìn)入本省管轄海域……不得有下列違反沿海邊防治安管理的行為:……(三)非法登上本省管轄島礁;(四)破壞本省管轄島礁上的海防設(shè)施或者生產(chǎn)生活設(shè)施;(五)實施侵犯國家主權(quán)或者危害國家安全的宣傳活動?！?/p>

二、我國現(xiàn)有海域管制制度存在的主要問題

(一)適用法律和執(zhí)法主體不夠明確

《治安管理處罰法》、《海上交通安全法》均為法律，它們都規(guī)定“船舶禁止進(jìn)入國家禁止、限制進(jìn)入的水域”，但違反的法律后果相差較遠(yuǎn)。如果適用《海上交通安全法》，將面臨“警告、罰款、暫扣證件”等處罰;如果適用《治安管理處罰法》，將面臨“罰款、拘留”等處罰，有關(guān)部門在執(zhí)法時應(yīng)當(dāng)如何選擇適用法律并沒有明確的規(guī)定。如果按照“新法優(yōu)于舊法”的原理，《治安管理處罰法》屬于“新法”，應(yīng)當(dāng)適用《治安管理處罰法》;如果按照“特別法優(yōu)于普通法”的原理，《海上交通安全法》是關(guān)于海上交通安全的法律規(guī)范，屬于“特別法”，應(yīng)當(dāng)適用《海上交通安全法》。另外，《治安管理處罰法》的執(zhí)法主體為公安機(jī)關(guān)，邊防部門作為公安機(jī)關(guān)的組成部門當(dāng)然有權(quán)行使;而《海上交通安全法》第3條規(guī)定“中華人民共和國港務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)①即當(dāng)前的海事局。，是對沿海水域的交通安全實施統(tǒng)一監(jiān)督管理的主管機(jī)關(guān)”。對于海域管制行為應(yīng)由哪個機(jī)關(guān)為主，法律沒有作出規(guī)定。

(二)法律、地方性法規(guī)、規(guī)章所調(diào)整的范圍不統(tǒng)一

《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》規(guī)定的“管制權(quán)的行使”僅限于“中華人民共和國毗連區(qū)內(nèi)”，并且只是針對“違反有關(guān)安全、海關(guān)、財政、衛(wèi)生或者入境出境管理的行為”，該法沒有設(shè)定對我國領(lǐng)海及專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的管制措施。相對于領(lǐng)海與廣大的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，毗連區(qū)只是我國專屬海域的一小部分。而對于大部分海域，我國現(xiàn)有的這部“海洋龍頭法”卻沒有規(guī)定管制制度。同時，該法沒有明確規(guī)定具體由哪個機(jī)關(guān)行使管制權(quán)，如何行使管制權(quán)等。另外，在沿海各省制定的沿海船舶邊防治安管理法規(guī)、規(guī)章及公安部制定的《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》中，均有海域管制的規(guī)定。但這些法規(guī)、規(guī)章的適用范圍有著巨大的差異。公安部《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》第2條規(guī)定:“本規(guī)定適用于在我國領(lǐng)海海域內(nèi)停泊、航行和從事生產(chǎn)作業(yè)的各類船舶。我國軍用船舶、公務(wù)執(zhí)法船舶及國家另有規(guī)定的除外。國有航運(yùn)企業(yè)船舶、外國籍船舶的管理，依照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！倍颖笔　堆睾４斑叿乐伟补芾項l例》第2條規(guī)定:“本條例適用于在本省海域內(nèi)停泊、航行、作業(yè)的船舶及其生產(chǎn)作業(yè)人員。軍用船舶、公務(wù)船舶、外國籍船舶以及國家另有規(guī)定的除外。”對于國有航運(yùn)企業(yè)船舶是否成為邊防治安管理對象，河北省《沿海船舶邊防治安管理條例》與公安部《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》的規(guī)定顯然不一致。

(三)法規(guī)之間處罰種類、幅度差異過大

對違法進(jìn)入禁止進(jìn)入海域的行為，處罰規(guī)定差異巨大。公安部《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》規(guī)定:“對船舶負(fù)責(zé)人及其有關(guān)責(zé)任人員處1 000元以下罰款”;福建省《沿海船舶邊防治安管理條例》規(guī)定:“對船上負(fù)責(zé)人或者責(zé)任人處1 000元以上2 000元以下罰款”;浙江省《沿海船舶邊防治安管理條例》規(guī)定:“處1 000元以上3 000元以下罰款”;河北省《沿海船舶邊防治安管理條例》規(guī)定:“由公安邊防機(jī)關(guān)處以5 000元以上20 000元以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，可以并處吊銷出海邊防證件”;海南省《沿海船舶邊防治安管理條例》規(guī)定:“由公安邊防機(jī)關(guān)對船舶所有人或者負(fù)責(zé)人及其直接責(zé)任人員處1 000元以上5 000元以下罰款;造成嚴(yán)重后果的，處5 000元以上10 000元以下罰款，并吊銷出海邊防證件;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！碧幜P種類從罰款、吊銷證件至追究刑事責(zé)任，罰款從最低的1 000元以下到至少5 000元甚至20 000元，差別巨大。海洋雖然有邊界、國界，但與界限分明的陸地不同，由于水面連成一片，不同省份之間沒有明顯標(biāo)識，各地的地方性法規(guī)之間不一致、地方性法規(guī)與部門規(guī)章不一致給船舶、漁船民守法以及不同省份邊防部門跨界執(zhí)法都帶來很大的困難。

(四)對特殊海域的管控缺乏法律支持

雖然我國已經(jīng)設(shè)立禁止進(jìn)入水域和限制進(jìn)入水域制度，但該制度設(shè)計的初衷主要針對軍事港口和軍事演習(xí)等活動，而對臺灣海峽、內(nèi)地與港澳交界海域、釣魚島、黃巖島、仁愛礁等沒有特殊的制度予以有效保護(hù)。臺灣地區(qū)與大陸尚未實現(xiàn)統(tǒng)一，海上傳統(tǒng)的“中間控制線”并未見諸于任何法律規(guī)范，漁船民“越界”作業(yè)事件大量發(fā)生，海上潛入潛出行為也時有發(fā)生。由于沒有特殊的法律規(guī)范，臺灣海峽海上管控異常艱難。盡管邊防部門加大了巡邏檢查力度，做了大量的宣傳、攔截、制止工作，但收效甚微。每年都發(fā)生大量沿海漁民因“越界”作業(yè)被臺灣地區(qū)抓扣和臺灣地區(qū)犯罪分子潛逃大陸的事件。港澳雖然已經(jīng)回歸祖國，但基于特別行政區(qū)的法律，只有基本法適用于該地區(qū)，內(nèi)地海上管理法律法規(guī)并不適用于該地區(qū)。由于社會、經(jīng)濟(jì)、文化的差異，內(nèi)地與港澳交界海域偷渡、販毒、走私等違法犯罪活動屢禁不止。由于對釣魚島、黃巖島等特殊海域的管控沒有法律配套措施，使得防范漁船民“越界作業(yè)”，岸邊和陸上開展勸阻“保釣”等活動于法無據(jù)，海上執(zhí)法艱難，執(zhí)法成本高，效果不佳。另外，2013年國務(wù)院發(fā)布的《中國武裝力量的多樣化運(yùn)用》白皮書宣布“公安邊防部隊在沿海地區(qū)劃定海防工作區(qū)，在毗鄰香港、澳門陸地邊境和沿海一線地區(qū)20至50米縱深劃定邊防警戒區(qū)”。在設(shè)定“海防工作區(qū)”和劃定“邊防警戒區(qū)”方面雖然有政策支持，但目前并無法律依據(jù)。

三、外國相關(guān)立法規(guī)定及啟示

與我國海域管制制度相類似，世界上很多國家也規(guī)定有海域管制制度?！抖砹_斯聯(lián)邦邊境法》第9條規(guī)定:“在界河、湖、水庫上進(jìn)行航行而不進(jìn)入俄聯(lián)邦或鄰國的港口(碼頭)停泊和航行時，以下幾種情況不準(zhǔn)許:……(3)禁止進(jìn)入通告的禁航區(qū)。”原《德意志民主共和國國界法》第12條規(guī)定:“為保障我德意志民主共和國安全利益、保障海上交通安全，在我舉行海上軍事演習(xí)期間，國防部長可以暫時限制有關(guān)船舶進(jìn)出、過往我領(lǐng)海水域?！钡?0條規(guī)定:“如遇下述情況，我邊防部隊在我領(lǐng)海水域內(nèi)有權(quán)攔阻每艘船舶并在指定港口將其扣留:……7．進(jìn)入禁航領(lǐng)海水域?！薄赌纤估蛉氤鰢疫吘澈瓦吔绲貐^(qū)行動法》第57條規(guī)定:“為保衛(wèi)國家的安全，國防部有關(guān)部門的負(fù)責(zé)人可以作出在河流和湖泊的個別地段暫時禁止或限制航行的規(guī)定。為了保證國境安全和防止引起國境事件，以及保衛(wèi)國家特定建筑的安全，內(nèi)務(wù)部有關(guān)部門的負(fù)責(zé)人可以作出在河流和湖泊的個別地段暫時禁止或限制航行的規(guī)定?！薄对侥蠂疫吔绶ā返?1條規(guī)定:“如出于國防、安全和其他特殊原因或根據(jù)有關(guān)國家建議，越方可限制或暫停人員、交通工具和貨物出入國家邊界，包括無害通過越南領(lǐng)海?！薄斗坡少e海岸警備隊法》第5條規(guī)定:“菲律賓海岸警備隊履行以下職能:……(15)管制賽艇會和海上游行活動?！保?］

上述國家在《國界法》或《邊境管理法》等法律中直接規(guī)定海域管制活動的主管部門及其權(quán)限，其主管部門都是該國管理國(邊)境活動的主管部門，且都是警察或軍隊等類似部門。相比較而言，我國《海上交通安全法》雖然設(shè)定了禁止和限制進(jìn)入水域制度，但該法規(guī)定海上交通安全的主管機(jī)關(guān)是海事部門。由于沒有約束人身自由等行政強(qiáng)制權(quán)，海事部門執(zhí)行海上管制制度有著先天的不足，也與各國海上管制權(quán)大都由警察或軍隊等類似部門行使的主流不符。我國《治安管理處罰法》雖然規(guī)定了處罰種類、幅度，但找不到對應(yīng)的制度來源，更重要的是該法也沒有明確由誰來設(shè)定“國家禁止、限制進(jìn)入的水域或者島嶼”。由公安機(jī)關(guān)設(shè)定，還是其他部門?“船舶擅自進(jìn)入、?？繃医?、限制進(jìn)入的水域或者島嶼”的行為又由誰來認(rèn)定?這些問題都沒有明確，并且法律條文缺乏可操作性。上述國家海域管制相關(guān)的法律制度帶給我國的重要啟示是:立法層次要高，并且注重法律條文的可操作性。

四、我國海域管制制度存在問題的原因分析

(一)受實用主義的立法傳統(tǒng)影響

新中國成立以來，我國立法以解決現(xiàn)實問題需要為出發(fā)點(diǎn)，只有等到社會迫切需要法律來調(diào)整時，才制定相關(guān)法律，在法律出臺之前一般使用部門規(guī)章來代替法律、行政法規(guī)。這就導(dǎo)致許多規(guī)章在沒有上位法依據(jù)的情況下長期存在。傳統(tǒng)的實用主義直接導(dǎo)致立法速度遲延，使立法缺乏前瞻性，很多法律缺乏可操作性。例如，1983年通過的《海上交通安全法》雖然設(shè)定了限制進(jìn)入水域制度，但在法律責(zé)任方面僅規(guī)定“對違反本法的，主管機(jī)關(guān)可視情節(jié)，給予下列一種或幾種處罰:一、警告;二、扣留或吊銷職務(wù)證書;三、罰款”。該法沒有規(guī)定罰款的范圍、幅度、權(quán)限，完全喪失了可操作性，法律被一定程度虛化、弱化。

(二)沿海國(邊)境觀念十分淡薄

筆者曾對某地區(qū)沿海漁船民、沿海地區(qū)居民、海邊游玩的游客發(fā)放600余份調(diào)查問卷，發(fā)現(xiàn)人們的沿海國(邊)境觀念極其淡薄。沿海國(邊)境觀念的淡薄，必然導(dǎo)致對海防管理重要性認(rèn)識不足，海防意識較弱，間接導(dǎo)致我國海上邊防立法遲緩。

(三)受部門立法的影響

《海上交通安全法》針對的是海事部門海上執(zhí)法，《治安管理處罰法》、《沿海船舶邊防治安管理條例》針對的是公安、邊防部門的海上執(zhí)法。由于我國海上執(zhí)法部門較多，各部門為了執(zhí)法需要，都要求制定與本部門職能相一致的法律規(guī)范。但由于職能交叉，各部門利益難以調(diào)整，很難制定一部具體的適用于各個部門的法律。于是，不需要協(xié)調(diào)各部門職能的部門規(guī)章、地方性法規(guī)就順其自然成為部門執(zhí)法的主要依據(jù)之一。在有部門規(guī)章作為執(zhí)法依據(jù)的情況下，一些部門怠于推進(jìn)制定上位法律、行政法規(guī)。于是，海域管制立法遲遲難以提上議事日程。

(四)受公安邊防職能定位的影響

自新中國成立以來，邊防領(lǐng)導(dǎo)體制歷經(jīng)多次調(diào)整。然而，國家對邊防部門的職能定位一直停留在維護(hù)沿邊沿海地區(qū)的治安穩(wěn)定上，幾十年沒有實質(zhì)性變化。因此，沿海邊防部門僅被賦予打擊“三類六種案件”和維護(hù)沿海治安穩(wěn)定的職權(quán)。2013年4月國務(wù)院發(fā)布的《中國武裝力量的多樣化運(yùn)用》白皮書指出:“公安邊防部隊作為海上重要武裝執(zhí)法力量，對發(fā)生在我國內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架違反公安行政管理法律、法規(guī)、規(guī)章的違法行為或者涉嫌犯罪的行為行使管轄權(quán)。”相比較而言，日本《海上保安廳法》第2條規(guī)定:“海上保安廳的任務(wù)是確保海上安全及治安，通過嚴(yán)格執(zhí)行海上法令，進(jìn)行海難救助，防止海洋污染，預(yù)防和打擊海上犯罪，搜查及逮捕海上的犯人，處理有關(guān)海上船舶交通的管制、水路、航道標(biāo)示的事務(wù)以及其他海上安全相關(guān)事務(wù)及與此附帶的一些事項相關(guān)的事務(wù)。”顯然，我國公安邊防部門的職責(zé)只是日本海上保安廳的一小部分而已。我國現(xiàn)有這種“小邊防”的觀念加上多部門管海的格局，導(dǎo)致包括海域管制在內(nèi)的沿海邊防法律制度建設(shè)難以成為國家的優(yōu)先發(fā)展方向。

五、完善我國海域管制制度的設(shè)想

《國防法》第26條規(guī)定:“國家加強(qiáng)邊防、海防和空防建設(shè)，采取有效的防衛(wèi)和管理措施，保衛(wèi)領(lǐng)陸、內(nèi)水、領(lǐng)海、領(lǐng)空的安全，維護(hù)國家海洋權(quán)益?！钡?7條規(guī)定:“中央軍事委員會統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)邊防、海防和空防的防衛(wèi)工作?！憋@然，海域管制活動與維護(hù)國家海洋權(quán)益、海防緊密相連，是國防的內(nèi)容之一，應(yīng)由國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。另外，“與國家主權(quán)安全、領(lǐng)土完整相聯(lián)系的事務(wù)，以及中央認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由自己直接管理的事項應(yīng)為中央事權(quán)”［2］。按照該理論，海域管制活動與國家主權(quán)安全緊密聯(lián)系，應(yīng)屬于中央事權(quán)范疇。當(dāng)前，我國相關(guān)法律法規(guī)對海域管制規(guī)定不統(tǒng)一，導(dǎo)致在法律的選擇適用、執(zhí)法主體上均不夠明確，地方性法規(guī)在相關(guān)立法上差異過大，直接影響全國法制、政令的統(tǒng)一，不利于有效維護(hù)國家主權(quán)與安全。因此，有必要對海域管制制度作出必要的調(diào)整。

(一)制定“海防管理法”

雖然我國政府在年度工作報告或國防白皮書中均多次表明我國有關(guān)海防政策方向，如2014年發(fā)布的《中國武裝力量的多樣化運(yùn)用》白皮書指出了邊防部門的性質(zhì)、定位等，但這類聲明零散且缺乏法律效力。海域管制屬于中央事權(quán)，確立海域管制制度的法律具有一定的軍事性，根據(jù)“維護(hù)國家軍事利益原則”和“保證高度集中統(tǒng)一原則”等軍事法原則［3］，應(yīng)當(dāng)制定一部統(tǒng)一海上管理的“海防管理法”，將國務(wù)院發(fā)展研究中心提交的“383改革方案”里提到的“將邊防、海域等劃歸中央事權(quán)”確定在該法中。同時，在該法中明確我國海防管理的指導(dǎo)思想與原則，規(guī)定沿海邊防部門的職責(zé)、任務(wù)、權(quán)限，明確邊防部門與海事部門、海警部門等的職權(quán)劃分，確立對特殊海域?qū)嵤┨厥夤芸氐脑瓌t性規(guī)定。立法的完善必將對海防安全、沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展、漁船民利益的保護(hù)、邊防規(guī)范化執(zhí)法產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

(二)針對特殊海域設(shè)定特殊制度

雖然我國已有海域管制制度，但對于在什么樣的海域可以設(shè)定禁止或限制進(jìn)入水域、執(zhí)法部門可以采取什么措施沒有明確的規(guī)定，導(dǎo)致制度落實效果不理想。如果通過立法在臺灣海峽劃定部分水域?qū)嵭刑厥獾南拗拼胧共糠执?、漁船民進(jìn)入該區(qū)域，違者予以處罰，這將有利于解決“越界捕撈”、“違法犯罪分子潛入潛出”等諸多問題。又如日本企圖對我國固有領(lǐng)土釣魚島實行所謂的“國有化”，日本右翼分子經(jīng)常企圖登島宣示，我國部分群眾也經(jīng)常想出?！氨ａ灐?。為了踐行鄧小平同志提出的“擱置爭議”主張，減少擦槍走火的可能性，我邊防部門每年動用很多警力勸阻“保釣”人士出海保釣。如果對釣魚島、黃巖島、仁愛礁等有關(guān)島嶼的登島活動實行特殊限制措施，通過立法規(guī)定，禁止外國人登島，要求本國公民登島前進(jìn)行審批，并規(guī)定常態(tài)化的海警巡邏措施等，就能較好地解決相關(guān)問題。

(三)將《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》上升為行政法規(guī)

海上執(zhí)法界限的模糊性、漁船民的經(jīng)常流動性，要求我國整合現(xiàn)有的海上執(zhí)法規(guī)范，統(tǒng)一海上法制。即在整合《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》和《臺灣漁船停泊點(diǎn)邊防治安管理辦法》的基礎(chǔ)上，借鑒各省市的地方性法規(guī)和規(guī)章，對沿海船舶、漁船民、海上和沿岸的邊防治安管理工作作出比較詳細(xì)的規(guī)定，將“海防管理法”設(shè)定的特殊海域的管控制度在這部法規(guī)中進(jìn)行細(xì)化，確定對哪些海域、島嶼進(jìn)行管制以及進(jìn)行管制的具體措施。這部法規(guī)既是對“海防管理法”的細(xì)化，同時又是邊防部門海上執(zhí)法的主要依據(jù)。這樣一來，就可以避免各地法規(guī)規(guī)章內(nèi)容不一致甚至矛盾的弊病。或許有人質(zhì)疑“在法規(guī)中對公民在本國內(nèi)的活動范圍進(jìn)行限制是否合適”。筆者認(rèn)為，國家對本國公民的行動進(jìn)行適當(dāng)限制既符合憲法法律精神，也符合一貫做法。如，為了保證港澳地區(qū)的秩序，對前往港澳的公民要求申領(lǐng)《往來港澳通行證》;尊重臺灣地區(qū)與大陸分治的事實，對前往臺灣地區(qū)的公民要求申領(lǐng)《往來臺灣通行證》。又如，海南省《沿海船舶邊防治安管理條例》第29條規(guī)定:“未經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，出海船舶和人員不得非法進(jìn)入或者組織他人非法進(jìn)入他國海域或者香港、澳門特別行政區(qū)海域及臺灣地區(qū)實際控制海域?！?/p>

［1］張保平，等．外國邊、海防法規(guī)選編［M］．廊坊:武警學(xué)院，2006．

［2］張保平．邊防論叢［M］．北京:群眾出版社，2008:202．

［3］李佑標(biāo)．軍事法學(xué)原理［M］．北京:人民法院出版社，2005:63．