提高湖南農業(yè)抗旱救災能力的思考

熊飛

（湖南省農業(yè)廳辦公室，長沙 410005）

湖南是自然災害多發(fā)之地。農業(yè)生產與氣象條件關系密切，自然災害在較大程度上決定著農業(yè)豐歉、影響著農民增收。近些年來，湖南自然災害發(fā)生頻繁，干旱災害呈加重發(fā)生態(tài)勢，成為影響農業(yè)和糧食生產的主要災種。該文結合農業(yè)災情調度工作實踐，就提高全省農業(yè)抗旱救災能力形成了一些粗淺認識和體會，以期拋磚引玉，為構建農業(yè)防災減災長效機制、促進農業(yè)生產穩(wěn)定發(fā)展提供有益探索。

1 湖南農業(yè)干旱災害的特點

隨著全球氣象變暖，近些年來，洪澇、干旱、冰凍、風雹等各種自然災害發(fā)生頻繁，干旱已經成為影響農業(yè)生產的最主要的災種。通過對近些年湖南省農業(yè)廳農業(yè)災情統(tǒng)計、氣象資料與旱情調查分析，湖南旱災發(fā)生具有以下特點，即 “高”、 “大”、 “廣”、 “長”、 “深”。

1.1 旱災發(fā)生頻率高

2001～2013年13年間，湖南年年都有干旱發(fā)生。其中8年出現較大干旱，近5年大旱不斷。按受旱面積66.7萬～133.3萬hm2、133.3萬～200萬hm2、200萬hm2以上分別為中旱、大旱、特大干旱劃分，13年間，全省發(fā)生特大干旱 3次 （2001年、2011年、2013年，其中2001年受旱最為嚴重，面積達 282萬hm2），大旱兩次（2003年、2007年），中旱3次 （2005年、2009年、2010年），其余5年受旱面積在13.3萬～40萬hm2之間，2012年受旱面積最小為 17.7萬hm2。從發(fā)生頻率看，2001～2009年9年間，幾乎每隔一年都有一次大旱發(fā)生。2009年以來的近5年間則是大旱不斷，除2012年外，其他4年均在66.7萬hm2以上，2013年受旱235.1萬hm2，為13年來的第二次特大干旱。

1.2 旱災面積占災害總面積的比重大

據災情統(tǒng)計，從2001～2013年，全省農作物累計受災總面積4633.3萬hm2，其中旱災面積1500萬hm2/次，占受災總面積的32%，旱災面積僅比洪澇災害面積少440萬hm2/次，占比比洪澇災害少4個百分點。分年度看，13年里，干旱、洪澇災害呈現出 “此消彼長、互為進退”的特點，其中有6年旱災比重明顯大于洪澇災害，如旱災比重最大的2011年達到68%，而當年洪澇災害比重為12%；旱災比重最小的2002年為3.7%，當年洪澇災害比重則達到69%。

1.3 旱災發(fā)生范圍廣

全省重旱區(qū)主要在湘水流域中上游和資水流域中上游，以衡邵盆地最為嚴重。中旱區(qū)分布于沅水、澧水流域和湘水下游、資水下游，其他地方為間歇性干旱區(qū)。洞庭湖區(qū)由于客水豐富，旱情相對較輕。2010年，全省6萬km2出現中度干旱，主要集中在懷化、邵陽、永州、湘西等市州的部分縣市區(qū)。2011年7月份，婁底、永州、衡陽大部及懷化中南部、株洲中部干旱較重，累積降水量較偏少9成以上。2012年干旱主要在湘西北、湘中、湘南局部。2013年全省受旱嚴重，6月底開始至8月中旬，大部分市州降雨量僅為2.9～20mm。綜合近4年的災情調查情況，旱災在全省各地均不同程度發(fā)生，但湘中以西、以南的邵陽、懷化、衡陽、永州、婁底等地相對較重。

1.4 旱災持續(xù)時間長

近幾年，湖南旱災以夏旱為主，高溫干旱高峰期主要在7～8月份，一般旱情持續(xù)時間1個月左右。2010年7月份，湘中及其以南部分地區(qū)連續(xù)無有效降雨日15天以上，懷化部分縣市20天無有效降雨。但是，近3年湖南旱情加劇發(fā)生，持續(xù)時間較長。2011年出現罕見春夏秋3季連旱，2～5月全省降水比歷年偏少四成多，有些地方偏少六成；7月份全省平均降水量較歷年偏少74.7%，部分地方偏少九成以上；8月中下旬大部分地方又出現連續(xù)出現高溫天氣，全年旱期達5個月之久。2013年，從6月底開始至8月中旬，全省持續(xù)晴熱高溫少雨，平均高溫日數達37.8天，干旱時間長達近兩個月。

1.5 旱災對農業(yè)生產影響深

湖南干旱發(fā)生的主要時段在7、8兩月，這一期間也正值農業(yè)生產關鍵季節(jié)。干旱對農作物生長特別是糧食生產影響大。據災情統(tǒng)計，2007～2013年，全省農作物受旱面積853.3萬hm2/次，其中糧食受旱646.7萬hm2/次，占受旱農作物面積的75.8%。重旱往往導致遲熟早稻被迫提前收割，處于抽穗揚花期的中稻生長受阻甚至絕收，晚稻田因缺水無法移栽、已栽晚稻返青分蘗受阻，玉米、紅薯等旱糧因缺水長勢減弱影響產量。如2013年的特大干旱中，全省10萬hm2左右晚稻因缺水不能順利移栽，10%左右面積的中稻絕收，玉米、晚稻單產不同程度下降，全省糧食產量因旱損失近400萬t。蔬菜、花生、茶葉等經濟作物也較大減產，夏收和夏播蔬菜普遍減產30%左右，夏秋茶減產60%以上。

2 抗旱救災工作的基本經驗與存在問題

多年來，湖南各級農業(yè)部門根據省委、省政府的統(tǒng)一部署，在社會各界的大力支持下，全力以赴抓好抗旱救災，為奪取農業(yè)和糧食生產豐收提供了有力保障，并積累了一些抗旱救災工作的基本經驗。

2.1 堅持責任到位，主要領導靠前指揮

湖南省各級農業(yè)部門始終把防災減災作為穩(wěn)定農業(yè)發(fā)展的重要抓手，強化組織領導和責任落實，力保糧食和農業(yè)災害之年不減產。在抗旱救災中，各級牢固樹立“抗大旱、抗長旱”的思想，主要領導親自掛帥，部門上下全面動員，全力打好抗旱攻堅戰(zhàn)。如2013年，從7月24日起，湖南省農業(yè)廳啟動了抗旱救災廳領導聯(lián)系市州責任制，由14位廳領導、28個處室組成工作組，分別負責每個市州的抗旱督促指導工作。各市、縣農業(yè)部門均把抗旱救災作為中心任務，由領導班子成員帶隊，全員出動，取消假日，采取分片包干的形式，深入各個區(qū)域指導抗旱救災。

2.2 堅持因地制宜，統(tǒng)籌安排抗旱保苗和改種補種

大旱期間，全省各級農業(yè)部門組織技術人員深入田間地頭指導農民，對受災的農作物宜保則保，宜改則改。能保的作物想盡辦法保住，重點保中晚稻、保種苗、保高效經濟作物、保多年生經濟作物。對保留下來的作物加強培管，確保有一個好的收成。對受旱絕收和因嚴重干旱而無法移栽晚稻的丘塊，及早做好準備，一旦條件許可，就迅速組織改種補種。針對干旱對糧食生產的影響特別大、少數干旱嚴重的地方農民群眾口糧都將十分緊缺的情況，全省在改種補種中突出以糧食作物為主，重點發(fā)展秋玉米、秋馬鈴薯、秋蕎、秋大豆。2013年全省完成農作物改補種面積31.7萬hm2，其中改種糧食作物16.87萬hm2，預計挽回糧食災害損失90萬t以上。

2.3 堅持技術指導和服務，確保改種補種切實可行

農民受災后，迫切需要技術指導和服務。由于季節(jié)和氣候等原因，抗旱保苗和改種補種對技術的要求都很高。必須堅持分類指導原則，對受旱但尚未完全干涸的水稻田，抓好抗旱保苗，加強培管，切實加強病蟲害防治；對改種補種的作物，施足基肥，濕潤土壤，促早發(fā)苗。同時，各級農業(yè)部門積極開展抗災補損辦點示范，做給農民看，帶領農民干。積極發(fā)揮農機抗旱的作用，調動一切可以參加抗旱救災的農業(yè)機械，確保農機抗旱救災所需柴油的供應，及時解決農機配件供應和故障排除問題，提高農機抗旱救災效率。

2.4 堅持高產高效，提高改種補種的經濟效益

改種補種對于災后農民恢復生產、增加收入意義重大。一是搶住改種補種的農時季節(jié)。農業(yè)生產季節(jié)性很強，機不可失，失不再來。干旱發(fā)生后，按照秋玉米、秋大豆、秋蕎和秋馬鈴薯等作物的生長特點，及早謀劃，緊緊搶住農時季節(jié)，及時完成播種和育苗等工作。二是選準適宜品種。指導農民因地制宜選擇合適品種，大力發(fā)展生長周期短、見效快和優(yōu)質、高產高效的作物。三是抓好營銷促銷。在抓好抗旱保苗和改種補種的同時，動員和組織農產品加工龍頭企業(yè)和各類協(xié)會組織，大力發(fā)展訂單農業(yè)。

2.5 堅持應急值守，積極爭取上級支持

在干旱災害集中期，湖南省農業(yè)廳啟動防汛抗旱值班制度，每天由領導帶班，明確專人24小時值守。同時，省、市、縣三級農業(yè)部門實行旱情日報制，每天定時收集、整理和報送災情，及時掌握全省旱情發(fā)生動態(tài)，并報告國家農業(yè)部和湖南省委、省政府有關部門，為領導決策提供信息參考。在加強災情上報的同時，積極向中央申請救災資金支持，并得到中央的重點支持，有力地促進了災后農業(yè)生產恢復。

多年的大旱，既是對各級各部門工作能力的考量，也是對抗旱設施和生產方式的檢驗。特別是2013年的大旱，主要有3個方面原因：一是有效灌溉面積不大。近年來，湖南省水利建設步伐加快，大型灌區(qū)整體灌溉能力得到提升。但占灌溉面積大頭的中小型灌區(qū)卻仍是最大薄弱環(huán)節(jié)。據有關資料，湖南省661處中型灌區(qū)，設計灌溉115.3萬hm2農田，由于長期失修，水的利用系數僅為0.42，灌區(qū)內有效灌溉面積不到七成，導致農田水利 “毛細血管”受阻。二是水資源調控手段不多。從總量來看，該省并不缺水，但由于水資源時空分布極不均衡，衡邵干旱走廊每遇干旱年份，即成為受災最嚴重的地區(qū)之一。同時，由于湘江流域上游等缺乏關鍵的控制性水利工程，對攔蓄水資源、均衡水資源作用不大。洪澇季節(jié)的降雨，絕大部分變成了滾滾洪流，最終流入大海，無法 “蓄洪補枯”。三是散戶抗旱積極性不高。受種糧比較效益低、抗旱成本高等影響，許多種植散戶不愿投入更多財力和精力抗旱。而種糧大戶則由于缺水、缺人、缺設備，最終抗旱效果不佳，甚至得不償失。

3 多措并舉提升農業(yè)抗旱救災能力

農業(yè)有災是絕對的，無災是相對的。面對越來越頻繁的干旱災害，在指導思想上必須做到避災抗災兼顧，防災減災并舉，不斷提升農業(yè)抗旱能力，最大程度減輕農業(yè)干旱災害的損失。

3.1 強化農村生態(tài)環(huán)境保護

在減輕氣候變異、氣象災害及因環(huán)境惡化而引發(fā)的多種災害方面，生態(tài)環(huán)境的建設顯得尤為重要。要進一步加強生態(tài)保護，大力發(fā)展生態(tài)農業(yè)，科學合理施用農藥、化肥等投入品，盡量利用生物物能資源及食物鏈關系發(fā)展農業(yè)生產，降低農業(yè)生產成本，減輕不合理使用農業(yè)投入品對生態(tài)環(huán)境造成的危害。因地制宜推行退田還湖和退耕還林還草。

3.2 切實加強農田水利建設

切實加大基本農田的保護力度，加大對農田基本水利建設的投入，采取國家投資、群眾投工投勞等各種有效措施，重點抓好病險水庫治理、山塘清淤深挖、溝渠暢通配套等，提高山塘、水庫的蓄水、抗洪能力，增加有效灌溉面積，改善農業(yè)生產條件，做到旱能灌、澇能排，減輕干旱和洪澇危害。

3.3 合理調整農作物耕作制度

立足節(jié)水和避災，大力推行水改旱和雙季稻連作改為水旱輪作、糧經結合的耕作制度，選擇優(yōu)質種植模式，調整作物茬口，避開洪水期和干旱期，實現災年不減收。針對湖南上半年雨水較多的特點，在水利設施較差、抗旱水源不足的地方，積極推行 “早水晚旱”的種植模式，即上半年種植早稻，下半年種植旱地作物。積極發(fā)展大棚經濟，推進滴噴灌等節(jié)水灌溉設施。根據市場需求變化和發(fā)展畜牧業(yè)需要，積極發(fā)展花生、大豆、玉米等耐旱高效作物。

3.4 大力推廣農田節(jié)水技術

改種旱作，發(fā)展秋糧、秋菜都需要充足的水源，在旱情較重的情況下要注意節(jié)水耕作。稻田改種要以免耕搶種為主，播種出苗后要根據土壤濕度及時澆水，高效利用水源。積極發(fā)展設施栽培農業(yè)，擴大地膜覆蓋育（秧）苗、塑料大棚的應用范圍，減少水分蒸發(fā)。在干旱季節(jié)，選育和種植耐旱品種，同時使用抗旱化學藥劑，抑制蒸發(fā)、減少蒸騰，增強作物的抗旱能力。在種植雙季稻的地方，將雙季稻全期供水改為合理灌溉，發(fā)展節(jié)水高效農業(yè)。

4 建立健全農業(yè)防災減災工作長效機制

據IPCC（聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會）報告，全球氣候變暖也成不爭的事實，本世紀變暖幅度還會增大，自然災害仍將繼續(xù)呈現多發(fā)重發(fā)態(tài)勢。要做好新形勢下的農業(yè)防災減災工作，必須從加強職能建設入手，建立健全長效機制，不斷提高農業(yè)防災減災工作水平。

4.1 強化省級農業(yè)部門防災減災職能

農業(yè)防災減災工作涉及面廣、綜合性強，工作任務具體而繁重。特別是隨著中央對農業(yè)防災減災投入的不斷加大，農業(yè)防災減災在資金管理、救助實施等方面的要求越來越高。目前，湖南省民政、水利、氣象等部門均有專門的救災減災機構，而農業(yè)部門防災減災工作仍以應急性為主，難以適應抗災救災常態(tài)化的需要。建議明確省級農業(yè)部門防災減災工作機構，具體承擔制定防災減災工作方案、災情監(jiān)測與預警、災情統(tǒng)計與核實、抗災物資調度與管理、救災工作協(xié)調與指導、災后生產恢復等職能，促進農業(yè)抗災救災工作的規(guī)范化、日?；_展。

4.2 建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)災情調度體系

災情調度是農業(yè)防災減災的重要內容，為決策指導防災減災提供著最直接的依據。省政府明確，農業(yè)災害情況由農業(yè)部門提供。要確保災情信息及時準確，必須建立一支立足基層、覆蓋全面的災情調度體系。當前，全省農業(yè)系統(tǒng)省、市、縣三級災情調度網絡基本形成，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級尚未完善，災情調度渠道不暢通、災情報送不及時等問題突出。另外，在災損評估方面，現行評估方式簡單，對農作物損失界定缺乏科學手段，數據報送隨意性較大。建議在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立災情監(jiān)測點，加快推進災情監(jiān)測標準化建設，研制配置災情監(jiān)測設備，統(tǒng)一農作物勘災定損標準，逐步實現災情調度自動化，提高災情調度的準確性、時效性和權威性。

4.3 完善農業(yè)防災減災補貼政策

隨著極端性氣象事件明顯增多，溫、光、水等農業(yè)氣候資源變化明顯，對農業(yè)生產影響越來越大。在旱澇等顯性災害不斷加重的同時，持續(xù)低溫陰雨、高溫熱害等隱性災害也日趨頻繁，十分不利于農作物產量形成。面對農業(yè)自然災害發(fā)生的新特點，既要堅持 “抗災奪豐收”，也要積極 “防災促增產”。建議逐步探索建立主要品種、主要災害、關鍵環(huán)節(jié)防災增產技術補貼政策，科學構筑防災減災技術屏障。鑒于農業(yè)自然災害多發(fā)實際，建議中央把農業(yè)生產救災資金列入財政年度預算，年初預撥各省市區(qū)。災害發(fā)生后，由省級農業(yè)部門根據災情申報國家農業(yè)部和省人民政府批準使用，以提高救災資金使用效率。

4.4 引導形成多元化的防災減災工作格局

目前，湖南農業(yè)防災減災工作以農民自救為主、政府補貼為輔。由于自然災害往往發(fā)生范圍廣、影響程度深、恢復生產投入大，政策救助資金補貼難以滿足抗災救災工作需要。建議研究制定相關辦法，對農業(yè)企業(yè)和中介組織參與抗災救災給予支持。另外，要大力發(fā)展農業(yè)政策性保險，積極擴大保險補貼品種和區(qū)域范圍，引導形成 “政府補助、企業(yè)扶助、保險資助、農民自助”的多元化防災減災工作格局，確保農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農民持續(xù)增收。

（注：該文所用農情統(tǒng)計災情數據為日常調度數據）