日本防災(zāi)計(jì)劃體系對我國的啟示

劉陽

摘 要：隨著極端天氣現(xiàn)象頻繁發(fā)生，人們不得不開始重視這些災(zāi)害，它們的威力有時(shí)甚至超過人們的認(rèn)知范圍，也奪去了許多人的生命，給國家和人民的財(cái)產(chǎn)帶來了巨大的災(zāi)難。然而，想要阻止災(zāi)害的發(fā)生是完全不可能的。但是我們卻可以通過制定有效的災(zāi)害對策，通過每個(gè)人的自覺和努力，能夠減輕和挽回災(zāi)害帶來的一部分損失。日本作為一個(gè)經(jīng)常遭受自然災(zāi)害侵襲的國家，在應(yīng)對災(zāi)害方面有著豐富的經(jīng)驗(yàn)和較為成熟的方法。因此，我們可以通過向日本學(xué)習(xí)借鑒這些經(jīng)驗(yàn)和方法，從而提高我們的防災(zāi)減災(zāi)能力，切實(shí)有效地挽回國家和人民的相關(guān)損失。

1 日本政府防災(zāi)計(jì)劃體系現(xiàn)狀

1.1 日本防災(zāi)計(jì)劃體系的整體結(jié)構(gòu)

依據(jù)《災(zāi)害對策基本法》和現(xiàn)行的行政管理體制，日本政府建立從中央政府到都、道、府、縣到市、村、町的防災(zāi)計(jì)劃體系。

在中央層面，日本政府為了促進(jìn)綜合的防災(zāi)對策設(shè)立了中央防災(zāi)會議，作為防災(zāi)領(lǐng)域的最高行政機(jī)構(gòu)。根據(jù)《基本法》，規(guī)定由中央防災(zāi)會議負(fù)責(zé)制定面向全國的防災(zāi)基本計(jì)劃，并將其作為國家減災(zāi)程序的基礎(chǔ)。同時(shí)，中央防災(zāi)會議的另一項(xiàng)重要作用就是組織、協(xié)調(diào)各中央政府部門之間、中央政府和地方政府之間有關(guān)防災(zāi)方面的關(guān)系，并協(xié)助各地方政府和行政機(jī)關(guān)制定和實(shí)施相關(guān)的區(qū)域防災(zāi)計(jì)劃和防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃。

各地方政府，根據(jù)《基本法》和防災(zāi)基本計(jì)劃，建立了都、道、府、縣和市、町、村兩級防災(zāi)會議，并根據(jù)各地方特點(diǎn)和時(shí)間情況負(fù)責(zé)制定和實(shí)施相關(guān)的地區(qū)防災(zāi)計(jì)劃。由于日本實(shí)行地方自治體制，當(dāng)大規(guī)模災(zāi)害致使地方政府無力應(yīng)對時(shí)，各地方政府一般首先根據(jù)臨近地方政府互助協(xié)定想附近地方政府請求援助，若是仍無法有效應(yīng)對災(zāi)害，則向中央政府請求援助。

（1）防災(zāi)基本計(jì)劃

防災(zāi)基本計(jì)劃的主體內(nèi)容包括：建立防災(zāi)體系的頂層計(jì)劃、防災(zāi)體制的確立、 防災(zāi)事業(yè)的促進(jìn)、災(zāi)害復(fù)興的迅速化和適當(dāng)化、防災(zāi)相關(guān)科學(xué)技術(shù)和研究的振興，防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃與地域防災(zāi)計(jì)劃中的區(qū)域減災(zāi)重點(diǎn)事項(xiàng)。根據(jù)該計(jì)劃，指定行政機(jī)關(guān)和公共機(jī)關(guān)制定防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃，制定地方公共團(tuán)體制定地域防災(zāi)計(jì)劃。

防災(zāi)基本計(jì)劃的整體框架為：總則、多種災(zāi)害通用對策編、震災(zāi)對策編、風(fēng)災(zāi)和水災(zāi)對策編、火山災(zāi)害對策編、雪災(zāi)對策編、海上災(zāi)害對策編、航空災(zāi)害對策編、鐵道災(zāi)害對策編、原子能災(zāi)害對策編、危險(xiǎn)物災(zāi)害對策編、大規(guī)模火災(zāi)對策編、森林火災(zāi)對策編等各類重要事項(xiàng)。其中，總則部分包括防災(zāi)基本計(jì)劃的目的與構(gòu)成、防災(zāi)的基本方針、防災(zāi)條件下的社會結(jié)構(gòu)變化與應(yīng)對、防災(zāi)計(jì)劃的效果的推進(jìn)。核心內(nèi)容是各單項(xiàng)災(zāi)害的具體應(yīng)對策略；各災(zāi)種的應(yīng)對處置策略按照預(yù)防、應(yīng)急、災(zāi)后修復(fù)和復(fù)興的基本流程分別進(jìn)行說明。

（2）地區(qū)防災(zāi)計(jì)劃

根據(jù)災(zāi)害管理基本計(jì)劃和地方情況，由都道府縣、市村町防災(zāi)會議或市村町行政長官負(fù)責(zé)指定，確定由地方減災(zāi)機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)的減災(zāi)對策。一般來說，各地區(qū)都是按照災(zāi)種制定了地震防災(zāi)計(jì)劃和風(fēng)水害防災(zāi)計(jì)劃（含雪災(zāi)、火災(zāi)、危險(xiǎn)物事故、突發(fā)重大事故等）。其突出特點(diǎn)是對區(qū)域內(nèi)可能發(fā)生的自然災(zāi)害都有非常具體的預(yù)測，包括人員被害情況（死亡、重傷、輕傷）、建筑物損壞情況（全毀、半毀）、火災(zāi)情況、需要避難人數(shù)等等，其各種數(shù)量都是估算到個(gè)位，在這種情況下，就可以有的放矢的制定各類地方防災(zāi)對策。

1.2 防災(zāi)計(jì)劃的相關(guān)責(zé)任主體

防災(zāi)計(jì)劃將防災(zāi)救災(zāi)工作的責(zé)任主體大致劃分為三個(gè)層次：第一個(gè)層次就是國家層面的防災(zāi)救災(zāi)責(zé)任，第二個(gè)層次的責(zé)任主體就是各地方政府，第三個(gè)層次就是地方居民。

在國家層面，日本中央政府在災(zāi)前預(yù)防階段主要負(fù)責(zé)制定防災(zāi)基本計(jì)劃、組織各類研究機(jī)構(gòu)針對不同的災(zāi)害類型進(jìn)行研究、對地方政府的防災(zāi)計(jì)劃進(jìn)行指導(dǎo)和建議、指定相關(guān)的行政機(jī)關(guān)和公共組織制定防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃、協(xié)調(diào)地方防災(zāi)計(jì)劃使之與防災(zāi)基本計(jì)劃結(jié)合得更緊密、為基本防災(zāi)計(jì)劃和防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃提供經(jīng)費(fèi)保障、制定各類防災(zāi)救災(zāi)的指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)并推動和促進(jìn)防災(zāi)規(guī)劃的完善。在救災(zāi)處置階段中央政府由于其國內(nèi)行政體制的關(guān)系，主要是處置地方政府無法獨(dú)立應(yīng)對的各類災(zāi)害和突發(fā)事件。而在災(zāi)害恢復(fù)階段，則是要尊重居民的個(gè)人意愿并充分考慮到地方政府的要求，中央政府則轉(zhuǎn)換為提供支持和援助的角色，為地區(qū)的災(zāi)后恢復(fù)提供物資等，以幫助災(zāi)區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會盡快恢復(fù)。

地方政府則主要面對發(fā)生在本地域內(nèi)的各類突發(fā)事件。在災(zāi)害的預(yù)防階段，在軟件方面地方政府要提前制定區(qū)域防災(zāi)計(jì)劃，確定災(zāi)害發(fā)生時(shí)的處置應(yīng)對流程以及相關(guān)的聯(lián)絡(luò)人制度。同時(shí)提前做好各防災(zāi)部門之間相互協(xié)調(diào)處置的體制機(jī)制，并根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)和需要與鄰近地區(qū)的地方政府簽署災(zāi)害互助協(xié)定，確保救災(zāi)活動能夠迅速、順利的開展。并定期組織相應(yīng)的防災(zāi)知識教育等活動。在硬件方面，地方政府需要提前構(gòu)筑好防災(zāi)避難所體系，充分保障區(qū)域內(nèi)民眾的生命安全，并為地區(qū)內(nèi)各防災(zāi)機(jī)構(gòu)提供相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)保障。同時(shí)儲備一定數(shù)量的救災(zāi)物資。在災(zāi)害發(fā)生時(shí)，首先要做好警報(bào)的傳播以及群眾的避難引導(dǎo)工作。之后要迅速開展災(zāi)害有關(guān)信息的搜集和共享工作，同時(shí)還要確保各類通訊手段的暢通。在第一時(shí)間建立相關(guān)應(yīng)急指揮部，各類相關(guān)人員緊急集合，并建立相應(yīng)的信息收集報(bào)告制度。另一方面，為了避免災(zāi)害的進(jìn)一步擴(kuò)大以及次生災(zāi)害的發(fā)生，地方政府需要對各類應(yīng)急設(shè)施，尤其是與生命救援相關(guān)的設(shè)施，進(jìn)行及時(shí)地恢復(fù)以確保這些設(shè)施能夠正常使用。當(dāng)災(zāi)害發(fā)生后，地方政府及時(shí)向受害者開展救援和急救工作并向傷者進(jìn)行必要的醫(yī)療費(fèi)是非常必要的。而各種必需的應(yīng)急救援物資的運(yùn)送、供給和分配工作也是地方政府必須要解決好的一個(gè)重要問題。社會秩序的維持以及衛(wèi)生防疫工作則是大規(guī)模災(zāi)害發(fā)生后地方政府必須要解決的另一個(gè)難題。而在災(zāi)害恢復(fù)階段，地方政府作為整個(gè)恢復(fù)工作的組織核心，擔(dān)負(fù)著整個(gè)區(qū)域?yàn)?zāi)害恢復(fù)的基本方向。其當(dāng)務(wù)之急就是制定地區(qū)內(nèi)的整體災(zāi)害恢復(fù)計(jì)劃，從而調(diào)整各相關(guān)機(jī)構(gòu)和組織，有計(jì)劃地促進(jìn)和恢復(fù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會活動。根據(jù)災(zāi)害救助法、受災(zāi)人員救濟(jì)法等法律，地方政府根據(jù)相關(guān)財(cái)政預(yù)算向受災(zāi)人員提供一定的經(jīng)濟(jì)和政策支持，以幫助他們恢復(fù)生活。

根據(jù)防災(zāi)計(jì)劃的規(guī)定，地方居民在預(yù)防階段的主要任務(wù)是提前為可能到來的災(zāi)害進(jìn)行準(zhǔn)備，如儲備一定數(shù)量的水或是食品等物資。參加相關(guān)的防災(zāi)救災(zāi)知識普及與培訓(xùn)，并參加一些公民自治團(tuán)體的培訓(xùn)。在救災(zāi)處置階段則主要是服從地方政府等救災(zāi)機(jī)構(gòu)的指揮和引導(dǎo)，實(shí)施災(zāi)害應(yīng)急避險(xiǎn)。在災(zāi)后恢復(fù)階段的則是根據(jù)中央和地方政府的災(zāi)害恢復(fù)和重建規(guī)劃，充分利用政府所提供的各種支持和幫助，盡快實(shí)現(xiàn)個(gè)人的災(zāi)害恢復(fù)工作。

2 防災(zāi)計(jì)劃體系的特點(diǎn)

2.1 政府主導(dǎo)與全民參與

在整個(gè)防災(zāi)計(jì)劃體系當(dāng)中，無時(shí)無刻都在同時(shí)強(qiáng)調(diào)了政府在整個(gè)防災(zāi)救災(zāi)過程中的主導(dǎo)作用，同時(shí)也對民眾的參與和責(zé)任提出了一定的要求。無論是中央政府制定的防災(zāi)基本計(jì)劃，或是地方政府制定的區(qū)域防災(zāi)計(jì)劃，都是從整體上對防災(zāi)救災(zāi)活動進(jìn)行規(guī)劃和設(shè)計(jì)，不僅僅是對政府的工作進(jìn)行規(guī)定，還考慮到了其他非政府機(jī)構(gòu)、組織和個(gè)人的任務(wù)和職責(zé)。從災(zāi)前的預(yù)防階段，到災(zāi)害發(fā)生時(shí)的處置和應(yīng)對，再到災(zāi)后的恢復(fù)和重建過程，所有的防災(zāi)計(jì)劃都是將政府的應(yīng)急處置力量、企業(yè)的各類資源以及民眾的充分參與進(jìn)行通盤的考慮和計(jì)劃，使得整個(gè)防災(zāi)救災(zāi)活動成為全民參與的一項(xiàng)重要工作。

2.2 各組織機(jī)構(gòu)之間相互協(xié)調(diào)配合

日本地方政府的自治程度很高，而突發(fā)事件又大多只在局部區(qū)域發(fā)生，因此地方政府在保障區(qū)域安全的時(shí)候工作相當(dāng)繁重，常常在面對災(zāi)害等突發(fā)事件時(shí)感到力不從心。所以，為了使各地方政府能夠在段時(shí)間內(nèi)迅速的獲得都道府縣的支持與援助，日本幾乎所有的地方政府都以締結(jié)跨區(qū)域政府間互助條約的方式來更有效地預(yù)防和處理緊急事態(tài)。地方政府與防災(zāi)機(jī)構(gòu)都可以從其他防災(zāi)相關(guān)組織和政府機(jī)構(gòu)獲得支持與援助，以滿足受災(zāi)地區(qū)和災(zāi)難規(guī)模的需要，真正做到了“一方有難，八方支援”。這種政府之間以協(xié)定而非法律的形式進(jìn)行合作，充分體現(xiàn)了各方是基于平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行互助。另一方面，由于更大的法律框架的存在，使得這些協(xié)定得以有效地運(yùn)行，也體現(xiàn)了一個(gè)國家的法制程度。

在日本，主要由消防、警察、自衛(wèi)隊(duì)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)災(zāi)害的救援，構(gòu)成了日本的災(zāi)害救援體系。警察廳、消防廳以及厚生勞動省根據(jù)受災(zāi)地方的實(shí)際需要，提供人員、裝備、技術(shù)和物質(zhì)等支援，同時(shí)各機(jī)關(guān)也共享有關(guān)救災(zāi)活動的各種信息，確保救災(zāi)活動切實(shí)有效。

3 對我國應(yīng)急預(yù)案編制的啟示

3.1 提高各級政府及其相關(guān)部門之間的協(xié)同能力

由于日本地方政府較高的自治程度，使得其成為防災(zāi)救災(zāi)工作的主導(dǎo)力量。因此，中央政府以及各相關(guān)部門對于地方政府及其對口部門往往只有建議、咨詢以及協(xié)調(diào)的權(quán)力，卻沒有直接指揮和管理的權(quán)力，除非地方政府無力應(yīng)對，必須向中央政府求助。所以，就地方政府而言，其對區(qū)域內(nèi)各類的處置應(yīng)對機(jī)構(gòu)、組織或是個(gè)人，無論是否隸屬于政府部門，都有著較強(qiáng)的指揮和管理權(quán)限，也使得地方政府在處置和應(yīng)對災(zāi)害的過程中有著更大的靈活性，協(xié)同能力也更強(qiáng)。

那么，我國想要進(jìn)一步提高我們各級政府及其相關(guān)部門之間的協(xié)同能力，首要問題就是要解決好責(zé)任主體及其所擁有的權(quán)力范圍。盡管我國在應(yīng)對突發(fā)事件的時(shí)候強(qiáng)調(diào)的是屬地原則，然而在實(shí)際處置過程中仍然面臨著行政管轄條塊分割的問題。地方政府在處置的過程中依然會受到中央部委單位的影響。

因此，只有建立一套緊急狀態(tài)指揮管理體系，將所有的權(quán)力和責(zé)任在突發(fā)事件發(fā)生的時(shí)候集中到地方政府的手中，使其能夠迅速、順利、高效地指揮和調(diào)配各類資源，才能真正提高我國應(yīng)急處置過程中的協(xié)調(diào)能力。

3.2 加強(qiáng)應(yīng)急知識宣傳，提高全民參與度

與日本相比，我們國內(nèi)的應(yīng)急知識宣傳教育工作，常常低估了民眾防災(zāi)救災(zāi)的主動性，將民眾視為被動接受指揮的群體。事實(shí)上，不論是在災(zāi)前預(yù)防階段，還是在應(yīng)對災(zāi)害的階段，又或是在災(zāi)后的恢復(fù)重建階段，我們從相關(guān)法律法規(guī)、應(yīng)急預(yù)案等一系列法規(guī)政策以及制度設(shè)計(jì)上都沒有思考過我們的國民所擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧约八袚?dān)的責(zé)任。而這就導(dǎo)致了我國民眾在整個(gè)防災(zāi)救災(zāi)過程中參與程度低，而相關(guān)應(yīng)急知識掌握程度也比較低的直接原因。

因此，要想真正提升我國全民參與防災(zāi)救災(zāi)工作的程度，我們就需要進(jìn)一步加強(qiáng)我們的宣傳教育工作。讓全體民眾真正意識到防災(zāi)救災(zāi)以及災(zāi)后的恢復(fù)與重建是事關(guān)我們每個(gè)人切身利益的大事。只有掌握相關(guān)的知識和技術(shù)，了解相關(guān)的法律法規(guī)，保持堅(jiān)定的信念，才有可能在發(fā)生各類災(zāi)害之后能夠減少一切不必要的損失，挽回本不應(yīng)逝去的生命，也才能在盡可能短的時(shí)間內(nèi)完成恢復(fù)和重建工作，讓自己的生活重新恢復(fù)正常。

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