掛牌督辦需“真督實(shí)辦”

鄭秀亮

從原先的一項(xiàng)環(huán)保政策措施，發(fā)展到如今成為一項(xiàng)嚴(yán)格的督察制度，重點(diǎn)環(huán)境問(wèn)題掛牌督辦制度發(fā)揮了哪些作用？在實(shí)踐中又存在哪些不足？

效果如何？

如今，每年從環(huán)保部到各省區(qū)的重點(diǎn)環(huán)境問(wèn)題掛牌督辦名單，都會(huì)通過(guò)門戶網(wǎng)站、新聞媒體向社會(huì)公開(kāi)，被掛牌地區(qū)存在的各種環(huán)境問(wèn)題很快進(jìn)入公眾的視野，這無(wú)疑會(huì)迫使當(dāng)?shù)卣岣邔?duì)環(huán)保的關(guān)注度。特別是對(duì)于被掛牌問(wèn)題，媒體還常常對(duì)整治進(jìn)度進(jìn)行跟蹤暗訪，這也給地方政府增加了無(wú)形的壓力。

“環(huán)境質(zhì)量不好，不單老百姓有意見(jiàn)，老板都不來(lái)投資啊?！庇浾咴谧咴L多個(gè)掛牌督辦項(xiàng)目時(shí)了解到，環(huán)境質(zhì)量如今越來(lái)越受到公眾的重視，環(huán)境的好壞甚至?xí)绊懙秸猩桃Y，轄區(qū)內(nèi)如果存在掛牌督辦項(xiàng)目，地方政府受到的負(fù)面影響往往是多層次的。這也是各地對(duì)掛牌督辦問(wèn)題的解決都持比較積極態(tài)度的原因，許多地方都會(huì)建立市領(lǐng)導(dǎo)掛牌督辦突出環(huán)境問(wèn)題制度，并組建由多個(gè)相關(guān)職能部門組成的整治工作小組，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)定期進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)督察，實(shí)施嚴(yán)格的責(zé)任追究制度?！暗胤秸兴鳛?，環(huán)境問(wèn)題才能解決好?！痹S多環(huán)保官員都這樣提到。

從各地掛牌督辦名單中，我們還會(huì)發(fā)現(xiàn)其中不乏知名的上市公司，這些公司一旦被掛牌后，也都會(huì)受到公眾的強(qiáng)烈質(zhì)疑，甚至引發(fā)股市震蕩。浙江海正藥業(yè)股份有限公司，2012年被環(huán)保部掛牌督辦，海正藥業(yè)股票交易因此被臨時(shí)停牌，復(fù)牌之后發(fā)生跌?，F(xiàn)象，兩個(gè)交易日就跌了13.13%。掛牌通過(guò)向全社會(huì)公布的形式，把污染企業(yè)置于全社會(huì)共同監(jiān)督之下，可以督促污染企業(yè)自覺(jué)糾正違法問(wèn)題，并且在以后的生產(chǎn)過(guò)程中選擇守法，強(qiáng)化法律法規(guī)的執(zhí)行力。

“實(shí)踐證明，監(jiān)察部門的介入，使責(zé)任追究到位，形成強(qiáng)大合力，掛牌督辦取得良好效果?！杯h(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人提到。目前，從中央到地方實(shí)施的許多掛牌督辦行動(dòng)，多是由環(huán)保和監(jiān)察、紀(jì)檢等部門聯(lián)手督辦。部分省甚至由環(huán)保和監(jiān)察部門共同出臺(tái)掛牌督辦的實(shí)施辦法，如江蘇省環(huán)保廳和監(jiān)察廳聯(lián)合出臺(tái)了《重點(diǎn)環(huán)境違法問(wèn)題掛牌督辦和責(zé)任追究辦法》；廣東省環(huán)保廳聯(lián)合監(jiān)察廳印發(fā)了《廣東省重點(diǎn)環(huán)境問(wèn)題掛牌督辦管理暫行辦法》。這一舉措，為掛牌督辦工作的有效開(kāi)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

掛牌督辦往往還能突破“一案一辦”的做法，通過(guò)一個(gè)問(wèn)題的解決推動(dòng)區(qū)域環(huán)境問(wèn)題的總體改善，達(dá)到“掛了一家，督辦多個(gè)”的效果。例如廣東省大寶山礦業(yè)有限公司在2013年被列為廣東省掛牌督辦重點(diǎn)環(huán)境問(wèn)題之一，在督辦大寶山改進(jìn)環(huán)境行為的同時(shí)，省環(huán)保廳還印發(fā)《大寶山礦區(qū)及周邊環(huán)境綜合整治工作方案》，將大寶山的整治擴(kuò)展至周邊礦區(qū)的環(huán)境污染綜合整治行動(dòng)，借此改善礦區(qū)多年來(lái)的環(huán)境問(wèn)題。

此外，各省市對(duì)掛牌督辦問(wèn)題都會(huì)加大執(zhí)法力度，對(duì)環(huán)境違法行為形成“高壓”態(tài)勢(shì)。例如廣東省對(duì)掛牌督辦工作實(shí)行廳領(lǐng)導(dǎo)包案督辦、現(xiàn)場(chǎng)督辦制度，并不定期派出督查組，對(duì)掛牌督辦重點(diǎn)環(huán)境問(wèn)題、重點(diǎn)環(huán)境信訪問(wèn)題和重點(diǎn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源等開(kāi)展專項(xiàng)督查。去年，廣東省就通過(guò)加強(qiáng)對(duì)江門市荷塘鎮(zhèn)重污染企業(yè)及茂名市白沙河流域制革企業(yè)等掛牌督辦項(xiàng)目執(zhí)法力度，推動(dòng)當(dāng)?shù)仃P(guān)停了一批違規(guī)企業(yè)，對(duì)一批環(huán)保設(shè)施落后的企業(yè)進(jìn)行了大力整頓，掛牌督辦工作取得了明顯成效。

難題在哪？

環(huán)境保護(hù)工作目前雖然被推到了前所未有的高度，但是在許多地方，由于長(zhǎng)期形成的發(fā)展理念，環(huán)保監(jiān)管和執(zhí)法所形成的約束多為“軟約束”，即對(duì)于環(huán)境問(wèn)題責(zé)任單位的管控約束軟弱無(wú)力。在很多地方，環(huán)保執(zhí)法時(shí)，基層環(huán)保部門甚至被地方政府一紙“企業(yè)保護(hù)令”拒之門外。

顯然，許多掛牌督辦案件，不僅涉及工業(yè)，甚至涉及漁業(yè)、農(nóng)業(yè)以及跨流域問(wèn)題，暫且不說(shuō)涉事地方政府會(huì)干預(yù)環(huán)保部門的正常執(zhí)法，就算是環(huán)保部門正常執(zhí)法，也往往是有心無(wú)力。掛牌督辦的目的就是遏制環(huán)境問(wèn)題進(jìn)一步惡化，并借此敲打基層黨委政府主政者，為環(huán)保部門履職創(chuàng)造必要的空間。然而我們看到的現(xiàn)實(shí)是，在省級(jí)政府監(jiān)管效能較高、公眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督較為健全的廣東，去年仍然有兩個(gè)地級(jí)市政府“不聽(tīng)招呼”，最終被連續(xù)兩年掛牌督辦。環(huán)保部掛牌督辦案件中，超過(guò)督辦時(shí)限未能解除督辦的現(xiàn)象，也屢見(jiàn)不鮮。

另一個(gè)問(wèn)題是，有些掛牌督辦案件的違法問(wèn)題往往由來(lái)已久，如果日常監(jiān)管到位，地方政府下狠力氣進(jìn)行整頓，完全可以避免掛牌。但是，部分地市往往要等到國(guó)家或者省里掛牌了，才開(kāi)始立案查處動(dòng)真格。主要原因在于，許多地方一方面對(duì)掛牌督辦存在僥幸心理，認(rèn)為不一定被查到，即使查到了也不一定達(dá)到掛牌的標(biāo)準(zhǔn)；另一方面則是由于許多問(wèn)題牽涉到經(jīng)濟(jì)發(fā)展及地方保護(hù)等因素，監(jiān)管存在障礙，只能依賴上級(jí)掛牌督辦解決環(huán)境問(wèn)題。

另一個(gè)值得注意的問(wèn)題是，掛牌督辦有一整套完整的檢查、審核、批復(fù)程序，往往有一定的時(shí)間跨度。這會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)掛滯后于改，存在為掛牌而掛牌的現(xiàn)象。例如，對(duì)于一些不太復(fù)雜的案件而言，牌尚未掛出去，企業(yè)已整改完畢。有環(huán)保部官員就提到，前兩年華北地區(qū)因污染減排存在問(wèn)題被掛牌督辦的企業(yè)中，由于涉及不同部委之間會(huì)簽、審核等因素，掛牌大都滯后于整改。

這樣一來(lái)，掛牌就有可能變成單純的履行程序，失去了實(shí)質(zhì)意義，致使“一掛就摘?！蓖瑫r(shí)，部分企業(yè)等過(guò)了風(fēng)頭，繼續(xù)違法排污，導(dǎo)致“一摘就犯”。

如何改善？

去年，廣東建立掛牌督辦考核機(jī)制，配套了對(duì)責(zé)任單位采取約談、警示、通報(bào)、批評(píng)等處理措施；對(duì)責(zé)任單位相關(guān)責(zé)任人員采取通報(bào)批評(píng)、組織處理，嚴(yán)重的可給予黨紀(jì)政紀(jì)處分，觸犯刑律的，移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任等處分條款。

這一舉措，有望將環(huán)?！败浖s束”變成貨真價(jià)實(shí)的“硬約束”，借此倒逼地方政府盡到責(zé)任，增強(qiáng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的整治力度，督促企業(yè)遵守環(huán)境保護(hù)法律。建立嚴(yán)格化、明晰化的環(huán)?！坝布s束”，還能夠有效壓縮環(huán)保部門官員的問(wèn)題解釋空間，削減其自由裁量權(quán)。

不過(guò)，廣東之外的其他省市區(qū)，省級(jí)政府層面也大多建立了一定形式的環(huán)?？己酥贫?，但部分環(huán)?？己硕嗔饔谛问?，盡管有許多考核制度形成了頗為完備的文本條款，但有環(huán)保官員就提到，“對(duì)最基本的地方政府履職開(kāi)展真刀真槍的問(wèn)責(zé)幾乎很少見(jiàn)到”，問(wèn)責(zé)變成了一紙空文。因此在完善考核制度的同時(shí)還必須將考核及問(wèn)責(zé)落實(shí)到實(shí)處，對(duì)不按時(shí)完成任務(wù)者要?jiǎng)诱娓?。這樣，“軟約束”才能夠變成“硬約束”，掛牌督辦的成效才能夠真正凸顯出來(lái)。

鑒于掛牌督辦制度本身的嚴(yán)肅性和強(qiáng)大的影響力，在辦理掛牌督辦問(wèn)題時(shí)，要做到“掛之審慎、督之認(rèn)真”，一定要抓準(zhǔn)事實(shí)，確保證據(jù)確鑿、充分。同時(shí)，要推行陽(yáng)光運(yùn)作，保證掛牌程序公開(kāi)、公正，樹(shù)立權(quán)威，促進(jìn)企業(yè)徹底整改。各地方環(huán)保部門應(yīng)建立固定的信息公開(kāi)平臺(tái)，對(duì)掛牌和摘牌均及時(shí)予以公示，便于公眾監(jiān)督，做到有始有終。

對(duì)于掛牌督辦問(wèn)題，不能夠“一摘了事”，對(duì)于解除掛牌督辦的問(wèn)題，還應(yīng)該加強(qiáng)后督察工作，避免“一摘就犯”的現(xiàn)象，提高掛牌督辦案件質(zhì)量。同時(shí)，要強(qiáng)化日常執(zhí)法，打造長(zhǎng)效機(jī)制。掛牌督辦畢竟是特殊的督辦手段，絕大部分違法問(wèn)題依靠正常的執(zhí)法程序就可以解決。因此，環(huán)境執(zhí)法的注意力還應(yīng)該著重于日常監(jiān)管，強(qiáng)化基層監(jiān)管隊(duì)伍和能力建設(shè)，保障地方環(huán)保部門的執(zhí)法獨(dú)立性。

打擊環(huán)境違法行為、實(shí)行掛牌督辦制度，單靠環(huán)保部門的力量是不夠的，必須打“組合拳”，求得相關(guān)部門支持，形成強(qiáng)大合力。這幾年，從各地實(shí)踐結(jié)果來(lái)看，監(jiān)察部門在掛牌督辦工作中發(fā)揮了巨大作用。因此，要深入與監(jiān)察部門合作，從責(zé)任追究的角度加大督辦力度，遏制久掛不辦現(xiàn)象，并進(jìn)一步利用信貸、證券、環(huán)境信用評(píng)價(jià)等經(jīng)濟(jì)政策，與相關(guān)部門形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制。endprint