小城鎮(zhèn)：形勢、挑戰(zhàn)與發(fā)展選擇

郭曉鳴

城鎮(zhèn)化的基本特征是隨著工業(yè)化水平不斷提高，一定區(qū)域內(nèi)農(nóng)村人口不斷轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)人口并逐步向城鎮(zhèn)集中，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平在很大程度上構成衡量一個國家或地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平的重要標志。

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化的推進成效極為顯著，2011年我國城鎮(zhèn)人口首次超過農(nóng)村人口，標志著我國己從農(nóng)村社會全面邁入城市社會。但是，我們應清醒地認識到，我國既有的傳統(tǒng)城市化模式主要是依靠行政力量推動的，在當前土地約束趨緊、人口紅利消失、環(huán)境壓力加劇的新背景下，正不斷地暴露出其不適應性。強制性低價征地、低成本獲取勞動力和低代價排放污染的方式已難以為繼。因此，必須從根本上轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展思路，探索新型城鎮(zhèn)化路徑。

新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)內(nèi)涵是推動區(qū)域人口、經(jīng)濟、社會、資源和環(huán)境全面協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化，要求在堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎上更加注重區(qū)域協(xié)調(diào)和發(fā)展質(zhì)量，從粗放化的土地城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向更加注重人的全面發(fā)展的高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化。

從現(xiàn)實看，當前我國新型城鎮(zhèn)化的推進，除了面臨體制創(chuàng)新和政策突破的緊迫任務之外，同時還面臨的城鎮(zhèn)化發(fā)展空間嚴重失衡的嚴峻挑戰(zhàn)。一方面，現(xiàn)有城市體系存在明顯的結構性缺陷，數(shù)量有限的大城市或特大城市往往“一城獨大”，首位度高，與其它次級中小城市相比經(jīng)濟總量差距懸殊，基本表現(xiàn)為一枝獨秀，單極支撐。從總體看，我國現(xiàn)有城市體系普遍內(nèi)部斷層明顯，特別是在不同區(qū)域缺乏一批有一定經(jīng)濟規(guī)模的中小城市群與大城市或特大城市相呼應，這在很大程度上影響了中心城市帶動力和輻射力的充分發(fā)揮。另一方面，我國縣域經(jīng)濟發(fā)展滯后的矛盾更為突出，普遍城市規(guī)模小、城鎮(zhèn)化率低、產(chǎn)業(yè)集中和人口集聚困難，經(jīng)濟帶動功能弱。需要強調(diào)指出的是，在當前加快推進城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實條件下，我國以人為主的新型城鎮(zhèn)化必然表現(xiàn)為雙向發(fā)展的新的態(tài)勢，在數(shù)量眾多的新生代農(nóng)民更徹底地離鄉(xiāng)進城融入城市，構成大中城市發(fā)展的重要支撐的同時，部分老一代農(nóng)民工選擇返鄉(xiāng)發(fā)展，以進入小城鎮(zhèn)生產(chǎn)和生活的方式形成就地城鎮(zhèn)化的新的重要推動力。

因此，新型城鎮(zhèn)化的推進必須高度重視小城鎮(zhèn)發(fā)展，必須從培育縣域范圍內(nèi)新的經(jīng)濟增長極，全面有效促進城鄉(xiāng)人口融合，為城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合提供新的空間選擇，加快破除城鄉(xiāng)二元結構和促進“三農(nóng)”矛盾有效化解等重要方面，深刻認識小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要性和緊迫性，深入研究當前小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨的新形勢和新挑戰(zhàn)，準確把握其發(fā)展障礙，探尋合理的發(fā)展路徑。

當前我國小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨的新形勢

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戰(zhàn)略深入推進、新型城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的新形勢下，我國小城鎮(zhèn)發(fā)展既面臨著良好機遇，也需要應對一些新的挑戰(zhàn)。

表現(xiàn)一：生產(chǎn)要素加速向小城鎮(zhèn)集聚

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進—步發(fā)展中，土地、資金等要素正改變從農(nóng)村單向流向城市的局面，逐步形成城鄉(xiāng)之間雙向流動機制。小城鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動十分重要的中轉(zhuǎn)站，在當前城鄉(xiāng)分割和分治格局不斷打破的新形勢下，存在于大中小城市和小城鎮(zhèn)之間、農(nóng)村和小城鎮(zhèn)之間以及小城鎮(zhèn)之間的多種要素，其流動規(guī)模將更大，速度將更快，從而導致多種生產(chǎn)要素加速向小城鎮(zhèn)集聚，小城鎮(zhèn)將在更大范圍進行資源和要素的優(yōu)化整合和配置。

表現(xiàn)二：產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有新的有利條件

隨著國際金融危機影響的持續(xù)加深，我國不同地區(qū)特別是沿海地區(qū)實體經(jīng)濟發(fā)展嚴重受挫，再加上農(nóng)民工代際轉(zhuǎn)換加快，部分外出農(nóng)民工逐漸回流。除一部分農(nóng)民工進入大中城市外，絕大部分并沒有回到家鄉(xiāng)重新務農(nóng)而是流向小城鎮(zhèn)尋求就業(yè)或創(chuàng)業(yè)機會。因此，小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨著新外部需求的有效推動，二三產(chǎn)業(yè)鏈條將進一步延伸，多種生產(chǎn)型服務業(yè)發(fā)展將獲得難得機遇。此外，目前我國新農(nóng)村建設和生態(tài)建設的推進也帶來了人口和產(chǎn)業(yè)布局的空間調(diào)整，小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要充分重視并合理利用這些有利因素。

表現(xiàn)三：制度創(chuàng)新空間將進一步加大

“十二五”及未來更長時期，城鎮(zhèn)化是我國擴大內(nèi)需、推進經(jīng)濟結構調(diào)整的戰(zhàn)略重點。黨的十八大要求“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”。因此，在加快發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的背景下，縣域地區(qū)和小城鎮(zhèn)發(fā)展將受到更多重視和政策支。這必然為進一步深化小城鎮(zhèn)發(fā)展的財稅、投融資、土地制度和戶籍等制度創(chuàng)新提供了新的空間和重要機遇。

表現(xiàn)四：原有的管理體制受到挑戰(zhàn)

隨著小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整，越來越多的農(nóng)民及農(nóng)民工進鎮(zhèn)務工經(jīng)商，部分重點小城鎮(zhèn)的集聚效應日益凸顯，城鄉(xiāng)人口雙向流動趨勢不斷加深，小城鎮(zhèn)對其他外來人口的吸引力也在逐步加大。這些因素使小城鎮(zhèn)公共服務和社會管理的異質(zhì)化需求日益顯現(xiàn)，進而對小城鎮(zhèn)的公共服務和社會管理在進一步擴大覆蓋面、優(yōu)化結構和提升質(zhì)量方面提出了新要求，迫切需要創(chuàng)新小城鎮(zhèn)的社會管理體制。

在新的形勢下，我國小城鎮(zhèn)的進一步發(fā)展必然面臨三個新要求：一是轉(zhuǎn)變發(fā)展模式。即由行政力量推動的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌雠渲脼橹饕乜焖偌小⒄虾图鄣陌l(fā)展模式，進而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結構升級和優(yōu)化。二是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)重構與發(fā)展。小城鎮(zhèn)發(fā)展要更加充分地考慮與周邊農(nóng)村密切聯(lián)系，更加注重產(chǎn)業(yè)選擇，推進不同規(guī)模的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)加速發(fā)展，并進一步完善與之相配套的農(nóng)村社會服務業(yè)，強化產(chǎn)業(yè)集聚效應，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展競爭力。三是加大制度創(chuàng)新力度。從發(fā)展的角度考慮，新時期我國小城鎮(zhèn)發(fā)展應明確三大戰(zhàn)略定位，即縣域范圍內(nèi)的次級經(jīng)濟中心、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎環(huán)節(jié)和前沿陣地、農(nóng)村地區(qū)拓寬對外聯(lián)系的重要平臺。

現(xiàn)階段小城鎮(zhèn)發(fā)展存在的主要問題

在新的宏觀背景之下，小城鎮(zhèn)的重要性日益突顯，將逐步成為支撐新型城鎮(zhèn)化和緩解“三農(nóng)”矛盾的重要空間載體及基礎依托。但就當前現(xiàn)實看，小城鎮(zhèn)發(fā)展滯后的矛盾仍然突出，帶動作用還發(fā)揮得很不充分。具體分析，當前小城鎮(zhèn)發(fā)展中存著突出問題。

問題一：全域性規(guī)劃編制相對滯后endprint

城鄉(xiāng)一體的全域性小城鎮(zhèn)規(guī)劃是促進小城鎮(zhèn)與周邊農(nóng)村地區(qū)互動發(fā)展的重要基礎。目前大多數(shù)小城鎮(zhèn)雖然都編制了城鎮(zhèn)規(guī)劃，但這類城鎮(zhèn)規(guī)劃大多是以封閉的鎮(zhèn)域范圍空間為對象編制的，就城鎮(zhèn)建設談城鎮(zhèn)建設，與周邊農(nóng)村相互分隔，未能充分體現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的基本理念和思路。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新的背景下，主要由于覆蓋城鄉(xiāng)的全域性小城鎮(zhèn)規(guī)劃編制的滯后，小城鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)選擇、基礎設施建設、土地資源利用以及自身在縣域城鎮(zhèn)體系中定位等重要方面都必然會受到很大限制，進而致使其發(fā)展遲緩，對周邊農(nóng)村區(qū)域的帶動作用難以得到充分發(fā)揮。

問題二：人口集聚功能仍較薄弱

近年來，我國小城鎮(zhèn)人口規(guī)模總體上呈擴張趨勢，農(nóng)村中相當部分離土的農(nóng)民因為生活成本低、生產(chǎn)生活方式容易適應等原因選擇在小城鎮(zhèn)就業(yè)安居。除基礎設施和公共服務水平有所改善、商業(yè)環(huán)境要明顯優(yōu)于農(nóng)村地區(qū)外，由于小型房地產(chǎn)開發(fā)商為避免大中城市甚至縣城房地產(chǎn)的激烈競爭而轉(zhuǎn)向小城鎮(zhèn)開拓發(fā)展空間，一些重點小城鎮(zhèn)出現(xiàn)了比較規(guī)范、價格優(yōu)勢突出的居住小區(qū)，這也增強了小城鎮(zhèn)對部分返鄉(xiāng)農(nóng)民工的吸引力。然而，當前我國小城鎮(zhèn)規(guī)模仍然總體偏小，人口集聚力不強，現(xiàn)有小城鎮(zhèn)平均集聚人口規(guī)模超過萬人的數(shù)量還十分有限。人口規(guī)模不足直接導致其功能殘缺，對農(nóng)村腹地的帶動力較弱。

問題三：產(chǎn)業(yè)帶動力依然不足

近年來，我國已初步形成了一批農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營型、商貿(mào)流通型、旅游開發(fā)型的小城鎮(zhèn)。特別是隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的不斷推進，一部分條件相對優(yōu)越的小城鎮(zhèn)的發(fā)展促進了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的適度集中，延伸了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，使得第二、三產(chǎn)業(yè)比重不斷擴大，三次產(chǎn)業(yè)互動發(fā)展取得相對明顯的成效。然而，當前絕大多數(shù)小城鎮(zhèn)中傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)比重大，特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體不足，沒有形成特色產(chǎn)業(yè)鏈。一些小城鎮(zhèn)由于忽略與周邊農(nóng)村經(jīng)濟的聯(lián)系，未將農(nóng)產(chǎn)品精深加工、農(nóng)村社會化服務業(yè)作為小城鎮(zhèn)主導產(chǎn)業(yè)培育，小城鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后、缺乏龍頭企業(yè)和名牌產(chǎn)品，導致小城鎮(zhèn)對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的帶動力不強，也不能很好地發(fā)揮對農(nóng)村勞動力的吸納作用。

問題四：投入和管理權限等重要政策不到位

一段時期以來，小城鎮(zhèn)建設投入主要靠一些政策性收費和部分地方稅收入，但由于政策調(diào)整，其收入不是被取消就是被縣級政府“集中”，根本無力進行建設。投資嚴重不足是當前小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨的十分普遍的矛盾，由此導致小城鎮(zhèn)大都陷于無力發(fā)展的窘境之中。就管理權限的定位而言，側重于“農(nóng)村事務管理”的定位在一定時期內(nèi)對大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府可能有其合理性。但從發(fā)展角度看，城鎮(zhèn)管理事務將不可避免地逐步趨于增加。特別是對城鎮(zhèn)規(guī)模較大、發(fā)展條件較好的小城鎮(zhèn)而言，其“城鎮(zhèn)事務管理”已經(jīng)上升為主要任。但目前其管理職能和管理權限相應不足，難以適應新的發(fā)展形勢的需要。

問題五：制度性障礙明顯存在

目前，許多地方通過實施擴權強鎮(zhèn)試點，給予試點鎮(zhèn)明確的政策支持，積極探索農(nóng)村人口和農(nóng)民工向小城鎮(zhèn)集中的途徑，將小城鎮(zhèn)建設成為產(chǎn)業(yè)、公共服務、基礎設施向農(nóng)村延伸的重要載體和平臺方面取得了一系列重要進展。但是從總體上看，當前制約小城鎮(zhèn)發(fā)展的制度性障礙仍明顯存在：一方面，由于農(nóng)村土地制度改革滯后，土地資源不能為農(nóng)民帶來財產(chǎn)性收入，農(nóng)民進入小城鎮(zhèn)的物質(zhì)基礎十分薄弱，更多的農(nóng)民因此選擇了亦農(nóng)亦工的兼業(yè)狀態(tài)，輾轉(zhuǎn)于農(nóng)村和小城鎮(zhèn)之間。另一方面，城鄉(xiāng)社會保障的雙軌運行，導致農(nóng)村居民社保、醫(yī)保等難以與城鎮(zhèn)對接，進鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民及農(nóng)民工的社會保障難以落實，在很大程度上影響了農(nóng)民和農(nóng)民工向小城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移和集聚。

加快小城鎮(zhèn)發(fā)展的主要對策

在當前一方面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)力度全面加大和新型城鎮(zhèn)化推進全面提速，另一方面農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中諸多矛盾依然突出的背景之下，應當審時度勢，因勢利導，充分利用當前小城鎮(zhèn)面臨的新的有利因素和發(fā)展機遇，強化政策支持，促進小城鎮(zhèn)加快發(fā)展。

對策一：構建鎮(zhèn)鄉(xiāng)一體的小城鎮(zhèn)規(guī)劃體系

應當以進一步突出小城鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)聯(lián)結作用為基本要求，加強小城鎮(zhèn)建設規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的有機銜接，實現(xiàn)小城鎮(zhèn)規(guī)劃對城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的全域覆蓋，以此為導向?qū)崿F(xiàn)鎮(zhèn)鄉(xiāng)聯(lián)動，互為支撐，同步發(fā)展。同時，應建立科學、規(guī)范和高效的小城鎮(zhèn)規(guī)劃管理體制和運行機制，為規(guī)劃的有效實施提供保障。一是按照“統(tǒng)一規(guī)劃、屬地管理、強化監(jiān)督”的原則，各小城鎮(zhèn)成立小城鎮(zhèn)建設管理辦公室，落實專項經(jīng)費和專職人員，切實加強小城鎮(zhèn)規(guī)劃的建設和管理。二是建立和完善政府組織、部門合作、專家咨詢、公眾參與、規(guī)委決策的小城鎮(zhèn)規(guī)劃決策機制。三是依照獲批的規(guī)劃，執(zhí)行法規(guī)規(guī)章和技術標準嚴格審批項目，建立規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測機制。

對策二：合理進行小城鎮(zhèn)的區(qū)劃調(diào)整

一方面，我國小城鎮(zhèn)仍然普遍面臨規(guī)模過小，帶動力較弱的現(xiàn)實矛盾和按照經(jīng)濟發(fā)展需要合理擴大地域和人口規(guī)模的內(nèi)在要求。另一方面，我國農(nóng)村地區(qū)之間、小城鎮(zhèn)與農(nóng)村地區(qū)之間不僅交通通訊條件已有了很大改觀，而且人口流動性和產(chǎn)業(yè)關聯(lián)性也都顯著增強，為適時調(diào)整小城鎮(zhèn)行政區(qū)劃提供了實際可行性。因此，應以不同區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的實際水平和要求為依據(jù)，在縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃指導下，遵循合理、有序的基本原則，在條件具備地區(qū)按照“撤并小型村、拆除空心村、縮減自然村、建設中心村”的要求，扎實穩(wěn)妥地開展村莊區(qū)劃適度調(diào)整工作，同時有選擇地進行小城鎮(zhèn)合并，合理減少小城鎮(zhèn)數(shù)量，增大小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)域范圍和人口規(guī)模，給予其更大的地理發(fā)展空間和要素吸納范圍，顯著提高其區(qū)域帶動力和輻射作用。

對策三：強化小城鎮(zhèn)的選擇性產(chǎn)業(yè)發(fā)展

積極扶持主導產(chǎn)業(yè)和培育特色產(chǎn)業(yè)是增強小城鎮(zhèn)區(qū)域帶動能力的首要任務。小城鎮(zhèn)發(fā)展必須高度重視產(chǎn)業(yè)選擇，應因鎮(zhèn)制宜，根據(jù)資源稟賦，突出區(qū)域特色，避免“小而全”的封閉式發(fā)展。一是要著眼于延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，大力發(fā)展各具特色的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)。二是要注重完善小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)服務功能，大力推進與農(nóng)業(yè)相關的倉儲、運輸、農(nóng)機具銷售及維修、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供應、農(nóng)產(chǎn)品銷售等生產(chǎn)型服務業(yè)發(fā)展。三是在有條件的地區(qū)充分發(fā)揮自然資源和農(nóng)業(yè)景觀優(yōu)勢，大力發(fā)展觀光、休閑、體驗農(nóng)業(yè)等鄉(xiāng)村旅游業(yè)。在注重小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)選擇的基礎上，有效促進鎮(zhèn)鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互動，進而帶動鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平提升，切實增加農(nóng)民收入。endprint

對策四：全面加大對小城鎮(zhèn)的投入力度

要進—步強化小城鎮(zhèn)的區(qū)域帶動功能，必須在加大財政投入的基礎上探索構建多元化的投入機。一是逐年加大中央、省、市、縣對小城鎮(zhèn)的財政轉(zhuǎn)移支付，保障小城鎮(zhèn)的各項正常支出及順利運轉(zhuǎn)，確保其對周邊農(nóng)村充分發(fā)揮公共服務提供和社會管理強化等職能。二是設立小城鎮(zhèn)發(fā)展專項資金，用于小城鎮(zhèn)道路、自來水廠、場鎮(zhèn)水電氣、廣播、通訊等綜合管網(wǎng)、垃圾處理、污水處理等基礎設施建設，通過改善生活環(huán)境提高小城鎮(zhèn)對周邊農(nóng)村人口的聚集吸引力。三是鼓勵金融機構加大對小城鎮(zhèn)的信貸投入，對支持小城鎮(zhèn)融資力度大的金融機構實行財政貼息、貸款增量獎勵等手段，同時發(fā)揮財政資金的引導作用，吸引各類社會資本更多地進入小城鎮(zhèn)投資。

對策五：對小城鎮(zhèn)給予更有效的政策支持

當前，我國小城鎮(zhèn)發(fā)展中必須盡快改變政策支持不足的現(xiàn)狀。第一，強化對小城鎮(zhèn)的用地保障。一方面，縣級范圍的新增用地指標要向重點小城鎮(zhèn)傾斜，基本保障其加速發(fā)展中必然不斷增大的用地需求，突破小城鎮(zhèn)發(fā)展普遍面臨的用地瓶頸。另一方面，小城鎮(zhèn)土地整理項目的新增用地指標，應優(yōu)先滿足本區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展中的用地需求，而不是因短期利益而一味地異地增減掛鉤。此外，還應積極探索集體建設用地流轉(zhuǎn)方式，保障集體建設用地依法、合理、規(guī)范流轉(zhuǎn)，以此進一步盤活小城鎮(zhèn)存量建設用地，充分挖掘小城鎮(zhèn)用地潛力。第二，合理調(diào)整收入分配政策。在專項資金方面，實行土地出讓金縣級凈收益全額返還，城市基礎設施建設配套費全額返還。在稅收分成方面，國稅任務內(nèi)省、縣分享部分向小城鎮(zhèn)傾斜，地稅縣級分享部分按30%以上返還，超收部分全額返還，主要用于鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展。第三，合理擴大小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會管理權限。一是簡化項目審批服務環(huán)節(jié)。在鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的基本建設、技術改造等項目，由鎮(zhèn)自行審批確定，報上級投資主管部門予以備案。二是成立綜合性的行政管理執(zhí)法機構。在城管、環(huán)保、勞動、安全生產(chǎn)、食品安全和工商等領域，按照“統(tǒng)一簽訂委托協(xié)議、統(tǒng)一規(guī)范操作流程、統(tǒng)一組織業(yè)務培訓”的要求，依法行使部分行政審批許可和處罰權。三是建立便民服務機構并完善其功能。將所有權利下放的職能部門進行集中辦公，實現(xiàn)“一站式服務” ，優(yōu)化服務機制，提高辦事效率。

對策六：積極探索城鄉(xiāng)融合的新型管理體制

在城鄉(xiāng)之間開放度不斷擴大的背景下，我國小城鎮(zhèn)發(fā)展中城鄉(xiāng)人口混居的趨勢日趨明顯，原有管理體制不可避免地會面臨挑戰(zhàn)。因此，應對吸納農(nóng)村居民作用明顯的小城鎮(zhèn)積極探索城鄉(xiāng)融合的新型管理體制。一是重新定位小城鎮(zhèn)政府管理目標，增強管理體制的適應性，實現(xiàn)從“管理型”政府向“公共服務型”政府轉(zhuǎn)變，其職能范圍包括公共服務提供、基礎設施建設資金籌措以及必要的管理和監(jiān)督等方面。二是創(chuàng)新基層治理結構和社區(qū)管理模式，及時解決城鄉(xiāng)居民混居過程中由于觀念、文化、生活習慣等方面差異帶來的沖突。三是發(fā)展多元化的社區(qū)自治組織，提高居民對就業(yè)培訓、社會保障等關系到切身利益的重大事項決策的自主參與度，逐步改變農(nóng)民散居時期的社會管理方式。endprint