以縣域城鎮(zhèn)化為重點(diǎn)讓農(nóng)民工就地市民化

楊柳

經(jīng)濟(jì)學(xué)博士、博士后，四川省社會科學(xué)院金融與財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)研究所副所長、研究員，四川省有突出貢獻(xiàn)的優(yōu)秀專家。主要研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、文化產(chǎn)業(yè)。

城鎮(zhèn)化是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長期戰(zhàn)略方向和攻關(guān)要點(diǎn)。我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的問題是受到城鄉(xiāng)失衡的現(xiàn)實(shí)所影響的，城市的公共服務(wù)供給不足，不僅難以維持農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)化，同時加劇了農(nóng)村社會網(wǎng)絡(luò)的崩潰。因此，城鎮(zhèn)化工作應(yīng)轉(zhuǎn)向縣域的城鎮(zhèn)化，而這也是城鎮(zhèn)化工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。解決的關(guān)鍵需要在縣域?qū)嵤┚偷厥忻窕?，包括縣域文化符號化、本土產(chǎn)業(yè)根植化、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、流轉(zhuǎn)土地效率化等一系列措施。

城鎮(zhèn)化進(jìn)程問題的核心

在于城鄉(xiāng)失衡

2012年我國城鎮(zhèn)化率達(dá)52.27%，宣告我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程邁入一個新的階段，并預(yù)示著城鎮(zhèn)化工作的進(jìn)行將繼續(xù)作為擴(kuò)大內(nèi)需方針之下我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動力量。然而，隨著這項(xiàng)工作的推動，擔(dān)負(fù)著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)使命的城鎮(zhèn)化進(jìn)程受到了城鄉(xiāng)失衡的阻礙，并構(gòu)成了當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的核心問題。如果城鄉(xiāng)不是失衡的，農(nóng)業(yè)人口向城市的涌動和轉(zhuǎn)化就無從談起，但如果城鄉(xiāng)是失衡的，那么，必然在農(nóng)業(yè)人口流動給城市帶來壓力和給農(nóng)村帶來空虛的過程中，表現(xiàn)出一系列現(xiàn)象：

城市病困擾并加劇蔓延。交通擁堵、空氣污染等典型城市病癥已不再是大城市的專利，這一現(xiàn)象已逐漸開始向二三線城市擴(kuò)散。城鎮(zhèn)化帶來了相對更加充足的勞動力，滿足了城市擴(kuò)張和城鄉(xiāng)互動的勞動力要素需求，也向城鎮(zhèn)的交通、醫(yī)療、教育、文化等公共服務(wù)供給能力提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在產(chǎn)業(yè)集聚形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)的同時，也伴隨著城市人口急劇增加所帶來的規(guī)?；?jīng)濟(jì)，如治安壓力、環(huán)境污染、交通擁堵、失業(yè)增加等，霧霾天氣、擇校費(fèi)用、打車?yán)щy、“周末夫妻”等皆是例證。

農(nóng)村人口持續(xù)流動難以為繼。一方面，城市病的存在以及部分地區(qū)現(xiàn)行的外來人口歧視待遇，事實(shí)上削弱甚至抵消了由收入差距而引致的遷入動機(jī)，使得農(nóng)村人口難以真正地獲得市民身份并實(shí)質(zhì)性地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口，而不斷地在遷入與遷出中徘徊和搖擺。另一方面，農(nóng)村人口因教育文化背景以及住房條件等差異，在城鎮(zhèn)中獲得的可支配收入普遍比城鎮(zhèn)人口更低，尋求的崗位種類和晉升渠道也不如城鎮(zhèn)人口理想，兩極分化的情形沒有本質(zhì)改變，要么“拿城市的工資回老家去消費(fèi)”，要么在“城中村”甚至貧民窟中艱難蝸居。這不僅不利于城市建設(shè)的升級改造，也會在特殊時間形成脈沖性需求，從而造成社會資源供給壓力，如春運(yùn)時期的民工潮。

農(nóng)村原有社會網(wǎng)絡(luò)土崩瓦解。不同于城鎮(zhèn)居民子女與父母分居，農(nóng)民進(jìn)城所形成的分居通常是為了增強(qiáng)家庭的收入能力，而非具有了完整職能從父母家庭中獨(dú)立出來。這種家庭的分離更像是一種分裂。城鄉(xiāng)之間，不僅有夫妻分居，更有老無所養(yǎng)、幼無所依的留守老人和兒童。在城市中，商品房取代房屋繼承和現(xiàn)代企業(yè)內(nèi)部的私密性，破壞了原有鄉(xiāng)村社會中普遍存在的社會網(wǎng)絡(luò)體系；在農(nóng)村，家庭成員的異地分居則疏遠(yuǎn)了親子關(guān)系，增加了家庭內(nèi)部的溝通成本，也為分居者自身帶來額外的負(fù)擔(dān)，既無法回到家鄉(xiāng)，又難以融入城鎮(zhèn)，從而陷入了社會關(guān)系的孤立狀態(tài)。

城鎮(zhèn)化工作的重難點(diǎn)

在于縣域城鎮(zhèn)化

當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由于農(nóng)村生活條件差、收入水平低推動農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)；城市工業(yè)、服務(wù)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會拉動農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工。推力大于拉力產(chǎn)生城市平民窟，拉力大于推力產(chǎn)生民工荒，此消彼長。在城鎮(zhèn)化率數(shù)據(jù)增長的同時，如何令城鎮(zhèn)化質(zhì)與量并駕齊驅(qū)而不構(gòu)成短板，已經(jīng)成為不可忽視的問題。另一方面，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市提高和改善公共服務(wù)供給的能力不斷受到考驗(yàn)，城市建設(shè)在政府財(cái)政預(yù)算約束下的可持續(xù)性也存在風(fēng)險。而縣域城鎮(zhèn)化在當(dāng)前情況下已然成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重點(diǎn)與難點(diǎn)所在。

縣域城鎮(zhèn)化是當(dāng)前城鎮(zhèn)化工作的重點(diǎn)。首先，城鎮(zhèn)化率較高的地區(qū)已形成既有的城市形態(tài)，如街道分布、房屋密度等。到2030年，城鎮(zhèn)化率將達(dá)70%，全國應(yīng)有3億農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，這會給現(xiàn)有大城市造成難以承受的壓力。相比之下，欠發(fā)達(dá)縣域地區(qū)的城鎮(zhèn)化顯然更加具有邊際效率。而且，縣域城鎮(zhèn)化在某種意義上幾乎是重新打造一個城市，能夠突破舊有的城市形態(tài)，形成嶄新的特色城市文化，避免城市的重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)扎堆發(fā)展帶來的產(chǎn)能過剩。其次，轉(zhuǎn)向縣域城鎮(zhèn)化不僅能夠促進(jìn)發(fā)達(dá)城市的產(chǎn)業(yè)升級過程，也能通過承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移促進(jìn)自身的發(fā)展。另外，縣域城鎮(zhèn)化能夠減輕發(fā)達(dá)城市的城市病問題，通過人口的回流降低城市失業(yè)，同時修復(fù)原有的社會關(guān)系和扶植本地產(chǎn)業(yè)，并提高縣域社會治理水平。

縣域城鎮(zhèn)化是當(dāng)前城鎮(zhèn)化工作的難點(diǎn)。當(dāng)前，縣域地區(qū)普遍存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)業(yè)比重較高且缺乏現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)和組織形式。落后的生產(chǎn)力鼓勵了地方發(fā)展的沖動，加之資金供給和人力資源方面的問題，難以扶植本地產(chǎn)業(yè)，縣域政府普遍依賴招商引資等方式促進(jìn)本地城鎮(zhèn)化。一方面造成國土、水電、礦產(chǎn)等資源的賤價出讓和潛在的稅收損失，另一方面形成了環(huán)境與生態(tài)等方面的風(fēng)險，同時還面臨著同質(zhì)化建設(shè)而喪失本地特色的隱患?？h域城鎮(zhèn)化怎樣與大城市一樣，形成內(nèi)生性增長的萌芽，是當(dāng)前工作的困難所在。

提高縣域城鎮(zhèn)化水平的關(guān)鍵

在于就地市民化

進(jìn)入城市的農(nóng)業(yè)人口得到了高于農(nóng)村的待遇，但難以獲得市民的身份；駐留農(nóng)村的農(nóng)業(yè)人口難以提高待遇，但保持村民的身份。城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升，要求既要有市民的身份又要有市民的待遇。對于當(dāng)前城鄉(xiāng)失衡的現(xiàn)實(shí)，不能繼續(xù)寄希望于農(nóng)村向大城市“輸出”市民，而要在縣域內(nèi)對農(nóng)業(yè)人口就地市民化。為此提出以下政策建議：

縣域文化符號化。利用縣域本土獨(dú)特的文化資源，諸如民間風(fēng)俗、人文景觀、傳統(tǒng)技藝等，形成差別化特色優(yōu)勢，作為縣域符號保護(hù)和推廣，打造縣域名片，創(chuàng)造縣域品牌，不僅能夠增強(qiáng)縣域外部的知名度，也能加深居民內(nèi)部的認(rèn)同感，同時避免千篇一律的同質(zhì)化建設(shè)和現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)對傳統(tǒng)文化造成的破壞和泯滅，走出一條集約、智能、綠色、低碳新型城鎮(zhèn)化道路。

本土產(chǎn)業(yè)根植化。扶植本土產(chǎn)業(yè)，培養(yǎng)本土雇主，降低外來企業(yè)對于政策優(yōu)惠投機(jī)風(fēng)險，增強(qiáng)本地企業(yè)繼續(xù)發(fā)展壯大的信心。對內(nèi)外企業(yè)一視同仁，“既要芯片，又要薯片”，只要是適銷對路的現(xiàn)代企業(yè)，就是好企業(yè)。實(shí)施公平的市場競爭原則，優(yōu)勝劣汰，盤活本地經(jīng)濟(jì)，保證存量做優(yōu)；積極支持本地企業(yè)擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，開發(fā)新型先進(jìn)產(chǎn)品，提升扶植力度以消除歧視性待遇差別，增進(jìn)地方創(chuàng)新，鼓勵增量做大。通過本土產(chǎn)業(yè)的根植，吸引外出人口的回流，提升本地人口的待遇，改變靠輸血的歷史，形成自身造血功能，邁向內(nèi)生性增長的軌道，再造一個新的產(chǎn)業(yè)城市。

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國每年撂荒土地約7000個行政村，其糧食產(chǎn)量相當(dāng)于中國進(jìn)口糧食的總和?？h域城鎮(zhèn)化不是全面工業(yè)化，而是在保證糧食安全基礎(chǔ)上的城鎮(zhèn)化。土地紅線只是容器，裝進(jìn)糧食不僅要引進(jìn)先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)，也要采用先進(jìn)的組織方式，更要武裝先進(jìn)的經(jīng)營理念。加大投資力度，大力發(fā)展立體農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)、規(guī)模農(nóng)業(yè)，迅速推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、運(yùn)輸條件、銷售渠道的升級和改善，提升農(nóng)業(yè)收入。也應(yīng)注意到，就農(nóng)業(yè)談農(nóng)業(yè)無法解決農(nóng)業(yè)的根本問題，應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)土人情及城市居民的鄉(xiāng)村情結(jié)和消費(fèi)偏好，靈活開展觀光農(nóng)業(yè)、CSA（社區(qū)支持農(nóng)業(yè)）等新型農(nóng)業(yè)模式，充分利用農(nóng)閑期間的空置勞動力，提高居民收入并加速第三產(chǎn)業(yè)的崛起。

流轉(zhuǎn)土地效率化?？茖W(xué)制定規(guī)劃，集約節(jié)約利用土地，切實(shí)保證流轉(zhuǎn)土地的大部分收益回歸農(nóng)民。同時要有效處置撂荒土地，在保障農(nóng)民自身合法利益的前提下，對已不作為單純農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的撂荒土地進(jìn)行有效的開發(fā)利用，建立城鄉(xiāng)合作養(yǎng)老新模式，為城市人口提供特別的人性化鄉(xiāng)村體驗(yàn)，利用城市離退休人員無機(jī)會成本的勞動力資源，生產(chǎn)綠色安全的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，促進(jìn)城鄉(xiāng)雙向流動。一方面利用這種獨(dú)特服務(wù)改變農(nóng)業(yè)人口的收入結(jié)構(gòu)，另一方面增進(jìn)城市與農(nóng)村之間的良性互動，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)雙贏。