回應(yīng)型政治:農(nóng)戶(hù)需求與政府服務(wù)銜接的國(guó)家整合

陳浩天

( 河南師范大學(xué) 公共政策與社會(huì)管理創(chuàng)新研究中心，河南 新鄉(xiāng)453000)

引言

綜觀中國(guó)的現(xiàn)代化歷程，如果說(shuō)第一節(jié)點(diǎn)是“農(nóng)民中國(guó)”，那么第二節(jié)點(diǎn)則是“城鄉(xiāng)中國(guó)”?！稗r(nóng)民中國(guó)”與“城鄉(xiāng)中國(guó)”型塑了“中國(guó)模式”發(fā)展的理性奇跡，同時(shí)也產(chǎn)生了社會(huì)政治轉(zhuǎn)型中的“中國(guó)焦慮”。誠(chéng)然，中國(guó)政治體制運(yùn)行模式的研究一直在“集權(quán)主義”、“發(fā)展中國(guó)家”、“中國(guó)模式”等話(huà)輪中不斷轉(zhuǎn)換，政治體制改革的路向標(biāo)也正處于現(xiàn)代化進(jìn)程中“如箭在弦”的十字路口。從國(guó)家治理體系的治理進(jìn)路來(lái)看，中國(guó)政治也由“動(dòng)員政治”向“回應(yīng)政治”轉(zhuǎn)型。［1］正如斯塔林(Grover Starling)所言，回應(yīng)是政府與公眾之間的雙向互動(dòng)過(guò)程。［2］回應(yīng)型政治與傳統(tǒng)公共行政(科層制度)和新公共管理(市場(chǎng)調(diào)控)皆不同，回應(yīng)型政治強(qiáng)調(diào)公民和社會(huì)的回應(yīng)，注重公眾參與和社區(qū)自治。近年來(lái)，政府提出農(nóng)村公共服務(wù)的基本初衷就是為了改變城鄉(xiāng)二元公共服務(wù)供給，逐漸解決因起點(diǎn)造成的城鄉(xiāng)失衡難題，讓處于底層生態(tài)的農(nóng)民平等分享基本公共服務(wù)。中共十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào):要堅(jiān)持問(wèn)政于民、問(wèn)需于民、問(wèn)計(jì)于民，從群眾路線偉大實(shí)踐中汲取真知，加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，著力在公共服務(wù)等方面推進(jìn)一體化，并在改善民生和創(chuàng)新管理中加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)。這無(wú)疑為國(guó)家惠農(nóng)時(shí)期的基層農(nóng)村公共服務(wù)研究提供了更為寬泛的研究議題。因此，回應(yīng)型政治是政府改進(jìn)公共服務(wù)的基本邏輯起點(diǎn)，也是政府治理理論在農(nóng)村的踐行基礎(chǔ)。

一、治理回應(yīng):“服務(wù)下鄉(xiāng)”與農(nóng)戶(hù)回應(yīng)的國(guó)家動(dòng)員

1. 治理議題： 鄉(xiāng)土整合與政府服務(wù)的全面轉(zhuǎn)捩。近代以降，基層鄉(xiāng)政治理主要承擔(dān)著“整合”和“汲取”兩項(xiàng)功能。由于中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的非均質(zhì)性，底層民眾與國(guó)家上層之間的“草根博弈”也是不規(guī)則的?！皬纳隙逻\(yùn)行軌道的延伸是企圖有利于政府的命令……當(dāng)?shù)撞坑幸粋€(gè)僵局時(shí)，命令實(shí)際上得不到有效的執(zhí)行。”［3］當(dāng)“村民自治”的“游戲規(guī)則”輸入中國(guó)這臺(tái)未被“格式化”的電腦時(shí)，基層治理與服務(wù)并沒(méi)有按照學(xué)界想象中的執(zhí)行邏輯而“按部就班”的程序化運(yùn)行。稅費(fèi)改革以后，政府“以農(nóng)養(yǎng)政”和“以農(nóng)養(yǎng)工”的資源汲取窘境基本得以阻隔。換言之“治理”與“服務(wù)”逐漸替代“整合”與“汲取”而成為“鄉(xiāng)政”的主要功能。［4］對(duì)于農(nóng)民的行為邏輯而言，費(fèi)孝通的“差序格局”代表著傳統(tǒng)時(shí)期農(nóng)民生產(chǎn)、生活與交往的敘事語(yǔ)境。農(nóng)民的集體行動(dòng)無(wú)疑是農(nóng)戶(hù)擺脫“碎片化”與“原子化”向“社會(huì)化小農(nóng)”邁進(jìn)的實(shí)然狀態(tài)。因此，回應(yīng)型政治與服務(wù)型政府所具備的政府透明度、平等和責(zé)任高度契合。對(duì)于農(nóng)村公共服務(wù)的運(yùn)行目標(biāo)而言，就是為了回應(yīng)公眾需求。

既有經(jīng)驗(yàn)表明，“永遠(yuǎn)維持農(nóng)業(yè)管理專(zhuān)制主義并不需要全面的社會(huì)控制”。［5］通過(guò)組織手段提取資源進(jìn)行社會(huì)整合則是一個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化的關(guān)鍵。在政府維度上，“至上而下”的政策執(zhí)行，將政府服務(wù)放置于公共服務(wù)的效用厘定，重點(diǎn)考察的是投入與產(chǎn)出的比值，考察公共服務(wù)項(xiàng)目的遠(yuǎn)景規(guī)劃。在農(nóng)戶(hù)維度而言，主要是將農(nóng)民作為公共服務(wù)的“消費(fèi)者”，讓農(nóng)民及時(shí)回應(yīng)公眾的需求和公共服務(wù)的角色分配。因此，要不斷創(chuàng)新農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效激勵(lì)機(jī)制，整合農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效的民本導(dǎo)向。近年來(lái)，農(nóng)民的生存狀態(tài)逐漸得以改善，基層民眾的需求在一定程度上得以滿(mǎn)足。但是，農(nóng)戶(hù)的需求層次也呈現(xiàn)多樣化，民眾對(duì)幸福生活的渴求，對(duì)社會(huì)公正和民主權(quán)力的關(guān)注都在民生改善中得以包容。從政治學(xué)架構(gòu)的學(xué)理原點(diǎn)來(lái)看，只有得到多數(shù)社會(huì)成員的忠誠(chéng)認(rèn)可才具有合法性，社會(huì)公平與正義理念是民生最基本的價(jià)值底線，也只有公平和正義的合法性認(rèn)同才能激起社會(huì)成員服從的義務(wù)。概言之，民生回應(yīng)意味著農(nóng)戶(hù)對(duì)支配性的基層政府提出民生改善的訴求和愿望，基層政府只有不懈地創(chuàng)新政治理念和政策手段才能提升合法性基礎(chǔ)。

2. 國(guó)家介入： 農(nóng)戶(hù)訴求與政府服務(wù)的價(jià)值嵌入。恩格斯曾指出:“國(guó)家是社會(huì)在一定社會(huì)發(fā)展階段的產(chǎn)物，是居于社會(huì)之上且日益同社會(huì)脫離的力量?！保?］但是國(guó)家與社會(huì)本身的張力和合作關(guān)系，決定了基層治理中政府行政控制與鄉(xiāng)村自治存在某種內(nèi)在緊張性關(guān)系。這種緊張關(guān)系主要表現(xiàn)為“自治行政化”與“自治虛弱化”的運(yùn)行悖論。當(dāng)然，任何社會(huì)治理均是在特定的時(shí)間和空間場(chǎng)域內(nèi)進(jìn)行，村民自治制度所釋放的民生理念與自治空間，為個(gè)體農(nóng)民參與村莊政治生活提供了制度平臺(tái)和博弈場(chǎng)域?；鶎又卫斫Y(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中，政府服務(wù)體系就是將政治投入轉(zhuǎn)化為政治產(chǎn)出，進(jìn)而整合需求與供給維度下政府服務(wù)邊界的伸縮擴(kuò)減。當(dāng)然，對(duì)于任何政府治理來(lái)說(shuō)，服務(wù)下鄉(xiāng)的規(guī)模有兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，首先是有利于滿(mǎn)足社會(huì)公眾的需求，其次是有利于政府對(duì)社會(huì)的有效管理。因此，鄉(xiāng)土社會(huì)治理空間的轉(zhuǎn)型是實(shí)現(xiàn)國(guó)家秩序供給與農(nóng)民公共需求的均衡。農(nóng)戶(hù)的行為是在國(guó)家—社會(huì)大框架下建構(gòu)的，國(guó)家—社會(huì)形式?jīng)Q定著農(nóng)戶(hù)的行為邏輯。國(guó)家整合社會(huì)的最理想模式就是將服務(wù)機(jī)構(gòu)滲透到鄉(xiāng)土社會(huì)的最基層。政府提供完善的公共服務(wù)，在一定程度上彌補(bǔ)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的缺陷，為隱藏在社會(huì)底層中的不穩(wěn)定因素增添“安全閥”和“緩解器”。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國(guó)家最基層的政治權(quán)力中心，其空間結(jié)構(gòu)一直處于變動(dòng)之中，其規(guī)模迭演博弈主要源于財(cái)政壓力及政府的推動(dòng)。因此，基層治理的空間結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型在于實(shí)現(xiàn)滿(mǎn)足農(nóng)戶(hù)公共需求與國(guó)家秩序供給的均衡。目前，鄉(xiāng)土社會(huì)更多滲入了市場(chǎng)的因子，與傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“大政府—小社會(huì)”模式不同，“小政府—大社會(huì)”社會(huì)模式才是城鎮(zhèn)化布局下的變遷動(dòng)力。但“小政府”并非“弱政府”，必須以“強(qiáng)政府”為主導(dǎo)，形成“強(qiáng)政府—強(qiáng)社會(huì)”的良性互動(dòng)關(guān)系。［7］因此，回應(yīng)型政治是在“政府—社會(huì)”二元范式下，對(duì)民眾的需求和反應(yīng)作出反饋的過(guò)程。該過(guò)程是以社會(huì)可行性和政治公正性為公共政策的輸出路徑，對(duì)公眾需求加以引導(dǎo)并滿(mǎn)足。這是因?yàn)?，回?yīng)型問(wèn)題是現(xiàn)代組織理論體系的核心，組織成員的使命等同于公眾剖析自身的需求。所以，農(nóng)村公共服務(wù)的目標(biāo)與農(nóng)戶(hù)的滿(mǎn)意度存在著內(nèi)在的契合。毫無(wú)疑問(wèn)，基層公共服務(wù)事關(guān)農(nóng)村政治的穩(wěn)定，要在城鄉(xiāng)一體化配置中對(duì)農(nóng)村政策加以?xún)A注。目前，政府和學(xué)界皆認(rèn)為以平等權(quán)為核心的社會(huì)公共服務(wù)制度是解決農(nóng)村問(wèn)題的根本出路。但我們也應(yīng)該看到，長(zhǎng)期沉淀下來(lái)的貧富差異使城市利益既有的慣性思維難以消除，因此，政府在城鄉(xiāng)社會(huì)服務(wù)一體化方面必須有所作為。從另外一個(gè)方面來(lái)講，要保障農(nóng)戶(hù)基本生產(chǎn)、生活和交往的社會(huì)化要求，就必須提供社會(huì)化的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。政府要在重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域成為主體性的供給力量。同時(shí)，在農(nóng)村公共服務(wù)保障建設(shè)中，必須與農(nóng)戶(hù)分擔(dān)社會(huì)化服務(wù)需要的成本，避免“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”帶來(lái)的制度陷阱。

二、政治邏輯:政策實(shí)踐與價(jià)值重構(gòu)的時(shí)代鏡像

1. 治理危機(jī)： “政策下鄉(xiāng)”與基層治理的內(nèi)卷化。政策工具在鄉(xiāng)村的滲透是公共權(quán)力逐漸嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)并型塑農(nóng)戶(hù)行為規(guī)范的整體性架構(gòu)。在中國(guó)古代，“政”和“策”是兩個(gè)孤立的單語(yǔ)詞匯，“政”為統(tǒng)治和治理，“策”指為統(tǒng)治者提供行動(dòng)的謀略。誠(chéng)如費(fèi)孝通所言:傳統(tǒng)時(shí)期的國(guó)家權(quán)力，“在人民的實(shí)際生活上是掛名的，是無(wú)為的”，［8］國(guó)家政策并沒(méi)有全面嵌入到農(nóng)民的日常生活。在中國(guó)，“政策下鄉(xiāng)”是“政黨下鄉(xiāng)”的伴隨物，政黨要構(gòu)建合法有序的國(guó)家，必須進(jìn)行政治動(dòng)員，將更多的人吸納到先進(jìn)組織的領(lǐng)導(dǎo)之下。中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政優(yōu)勢(shì)就在于將政黨組織的力量延伸到廣大農(nóng)村領(lǐng)域。［9］人民公社解體以后，“鄉(xiāng)政村治”治理格局逐漸形成。但由于基層政府的自利性表現(xiàn)，“鄉(xiāng)政”論域變異為“對(duì)上服務(wù)，向下要錢(qián)”的執(zhí)行服務(wù)，基層政府日漸呈現(xiàn)出極強(qiáng)的“內(nèi)卷化”傾向。此時(shí)基層政府的性質(zhì)也由“代理型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”蛻變?yōu)椤爸\利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”，“抓經(jīng)濟(jì)搞政績(jī)”、“抓計(jì)生促民生”、“抓穩(wěn)定促效益”成為基層政權(quán)運(yùn)作內(nèi)卷化的典型例證。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著“學(xué)理認(rèn)知”和“行政執(zhí)行”的合法性危機(jī)。

但是，稅費(fèi)改革以后，由中央政府頂層設(shè)計(jì)推動(dòng)的基層政府改革，在一定程度上釋放了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政壓力。但“中央是親人，基層是惡人”的“差序信任”依然成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政治邏輯。［10］可見(jiàn)，當(dāng)前基層治理內(nèi)卷化困境與國(guó)家政權(quán)建設(shè)內(nèi)卷化不同，當(dāng)前政府治理的內(nèi)卷化困局僅限于基層。［11］但是，隨著國(guó)家新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速發(fā)展，村莊“空心化”現(xiàn)象的日趨嚴(yán)峻，農(nóng)村地區(qū)流轉(zhuǎn)和“村改社”政策的應(yīng)急嵌入，基層政府侵害農(nóng)民利益的極端個(gè)案時(shí)有發(fā)生，農(nóng)民群體的“抗?fàn)幮浴迸c基層維穩(wěn)的困境，連帶基層政權(quán)內(nèi)卷化的基層矛盾長(zhǎng)期累積，在一定程度上消解了農(nóng)戶(hù)對(duì)中央政權(quán)的認(rèn)同基礎(chǔ)。在中央政府與基層政府博弈過(guò)程中，“善治”與“良政”理念的推廣，國(guó)家各項(xiàng)惠農(nóng)政策在農(nóng)村的有效實(shí)施，有力地遏制了基礎(chǔ)政權(quán)的內(nèi)卷化危機(jī)。但是，如何找到鄉(xiāng)土社會(huì)與基層治理的長(zhǎng)效治理機(jī)制是擺在中央政府面前的重大課題。

2. 理念革新： 鄉(xiāng)村“軟治理”的多中心回應(yīng)。在傳統(tǒng)社會(huì)時(shí)期，國(guó)家政權(quán)對(duì)農(nóng)村社會(huì)以自治為主，國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)土社會(huì)僅具象征性，治理結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為“縣政鄉(xiāng)治”，并形成了皇權(quán)與紳?rùn)?quán)博弈的委托—代理控制模式。底層農(nóng)戶(hù)則主要由底層鄉(xiāng)村社會(huì)所型塑。20 世紀(jì)80 年代之前，基層政府基本壟斷了公共資源的主體配置和公共權(quán)力的單向度運(yùn)行。村民的行動(dòng)邏輯高度同質(zhì)化，尊從“長(zhǎng)老控制與權(quán)威”。村民之間是以“熟人社會(huì)”為認(rèn)同基礎(chǔ)，以血緣、地緣為紐帶開(kāi)展生產(chǎn)、生活和交往的共同體認(rèn)同方式。農(nóng)民“安土重遷”、“落葉歸根”的生存理念一代代沿襲。“農(nóng)民”不僅是一種生產(chǎn)和生活方式，更多的是一種“職業(yè)”。中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)“政黨下鄉(xiāng)”使國(guó)家權(quán)力下沉到鄉(xiāng)村最基層，逐漸形成了鄉(xiāng)村公共服務(wù)的“國(guó)家整合”模式。外力的行政推廣使鄉(xiāng)村“外生型”秩序取代了“內(nèi)生型”秩序的生成模式。［12］農(nóng)民以“三提留五統(tǒng)籌”的形式承擔(dān)了理應(yīng)由政府提供的部分公共服務(wù)。國(guó)家通過(guò)“剪刀差”等方式汲取農(nóng)村資源為工業(yè)化服務(wù)?！皢沃行摹闭卫硭哂械臋?quán)力傾向不斷蠶食村民自治的法理基礎(chǔ)，基層“硬治理”模式擠壓了農(nóng)民行動(dòng)的主體性與創(chuàng)造性。20 世紀(jì)90 年代以后，“民工潮”勃興，個(gè)體化的農(nóng)民從村落共同體的家庭關(guān)系中“脫嵌”出來(lái)，農(nóng)民不再是高度均質(zhì)化的“身份農(nóng)民”和“職業(yè)農(nóng)民”，而以“原子化”的行為軌跡散落于城市角落。

“農(nóng)民的終結(jié)”［13］催生出了“鄉(xiāng)村軟治理”的學(xué)術(shù)命題。稅費(fèi)改革以后，政府基層治理在“農(nóng)民終結(jié)”時(shí)代背景下而展開(kāi)。鄉(xiāng)土文化日漸式微下的基層治理強(qiáng)調(diào)“官治”與“自治”相結(jié)合。政府權(quán)力從基層收縮，而基層公共服務(wù)“下移”到新型農(nóng)村社區(qū)。軟法與軟實(shí)力共同鋪墊了基層鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)，柔性服務(wù)與彈性治理開(kāi)始向農(nóng)戶(hù)的“人心”轉(zhuǎn)捩。鄉(xiāng)村軟治理強(qiáng)調(diào)政府與村民的互動(dòng)，協(xié)商民主的平臺(tái)上衍生出多中心治理模式，“第三部門(mén)”作為勾連政府與民眾的“粘合劑”也加入到鄉(xiāng)村軟治理的主體中來(lái)。因此，多中心意味著多個(gè)權(quán)力中心提供公共服務(wù)，這種服務(wù)模式建基在政府公共治理的多領(lǐng)域之上。誠(chéng)然，多中心的治理機(jī)制，需要借助于多樣化的政府單位，以便解決不同范疇公共治理的問(wèn)題邊界。因此，鄉(xiāng)村軟治理體現(xiàn)的是政府機(jī)關(guān)與公民之間的自主自治理念。在治理方法上，地方政府的實(shí)踐創(chuàng)新也為鄉(xiāng)村軟治理提供了經(jīng)驗(yàn)?zāi)１尽Ｆ┤缰T暨市的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，紹興縣的“夏履程序”、新昌的“鄉(xiāng)村典章”等等。毫無(wú)疑問(wèn)，基層治理從“鄉(xiāng)村硬治理”向“鄉(xiāng)村軟治理”轉(zhuǎn)變，是鄉(xiāng)村文明再次經(jīng)受工業(yè)文明洗刷的例證。可見(jiàn)，國(guó)家治理體系的嬗變過(guò)程就是一個(gè)不斷反饋底層生態(tài)的過(guò)程，從家族共同體而轉(zhuǎn)變?yōu)楹献鞴餐w是時(shí)代鏡像所折射出的基層政府治理基本景圖。

三、治理整合:公共治理與政府服務(wù)的社會(huì)融入

1. 資源輸入： 國(guó)家惠農(nóng)政策在基層服務(wù)中的制度異化。

惠農(nóng)政策是國(guó)家頂層設(shè)計(jì)在農(nóng)村公共服務(wù)和社會(huì)管理中的新一輪治理載體?；鶎诱?quán)是國(guó)家權(quán)力在地方的代表，體現(xiàn)著國(guó)家意志的整合?；蒉r(nóng)資源的持續(xù)輸入使農(nóng)民看到了獲益的希冀。農(nóng)民以“弱者的武器”獲取社會(huì)道義的支持與輿論渲染，從而實(shí)現(xiàn)自己利益的最大化。［14］因此，在惠農(nóng)時(shí)期，基層政府在資源競(jìng)爭(zhēng)的“錦標(biāo)賽”下，開(kāi)始向上級(jí)“跑錢(qián)”。農(nóng)民也開(kāi)始主動(dòng)向基層政府討要各種惠農(nóng)資源，基層政府與農(nóng)民之間的互動(dòng)博弈在一定程度上彰顯了自己的主體位置。應(yīng)該看到，惠農(nóng)政策承載著國(guó)家建構(gòu)與政治整合的意圖，基層政府為了在治理社會(huì)中分配資源，在政策的分解與細(xì)化過(guò)程中，農(nóng)村和農(nóng)民的需求偏好問(wèn)題被納入到政府決策的體系架構(gòu)之內(nèi)。目前，國(guó)家向農(nóng)村輸入資源是自上而下專(zhuān)款專(zhuān)用的資源導(dǎo)入，相關(guān)部門(mén)的資源供給與農(nóng)民需求在一定程度上是錯(cuò)位的需求關(guān)系，加之上級(jí)部門(mén)無(wú)法甄別個(gè)體村莊的需求強(qiáng)度，造成地方政府爭(zhēng)搶“貧困帽子”的尷尬局面。因此，國(guó)家惠農(nóng)政策的整合是以“惠農(nóng)”為本位意圖，惠農(nóng)政策的文本性陳述，要始終貫穿農(nóng)民的需求理性。［15］

作為國(guó)家整合機(jī)制，基層政府運(yùn)行機(jī)理涉及國(guó)家—基層政府—村干部—農(nóng)民的四大參與主體。同時(shí)，惠農(nóng)政策的運(yùn)行是以農(nóng)民的需求壓力為“倒逼”的機(jī)制和整合。從基層治理的實(shí)踐來(lái)看，惠農(nóng)政策的執(zhí)行效應(yīng)會(huì)對(duì)基層治理產(chǎn)生雙向回應(yīng)。作為國(guó)家制度的生成，改革的動(dòng)力是多元效應(yīng)的聚合。因此，應(yīng)提升農(nóng)民參與公共事務(wù)的能力，實(shí)現(xiàn)國(guó)家公共服務(wù)體系與村民自治管理架構(gòu)的有機(jī)銜接，充分發(fā)揮農(nóng)民在基層治理中的主體作用。在惠農(nóng)政策制定和執(zhí)行過(guò)程中，必須遵從農(nóng)民的意愿，讓農(nóng)民感受到惠農(nóng)政策是政府的“惠農(nóng)工程”而不是政府的“政績(jī)工程”和“面子工程”，并通過(guò)合作促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)所需要的信任和互惠的社會(huì)資本和政治品格。因?yàn)閲?guó)家對(duì)基層公共服務(wù)的提供是一種外在性嵌入的行政力量，它關(guān)系著農(nóng)村公共服務(wù)重構(gòu)的農(nóng)民行為導(dǎo)向。［16］因此，要激發(fā)農(nóng)民參與村莊公共事務(wù)的積極性和創(chuàng)造性，塑造農(nóng)民的公共精神和參與意識(shí)，進(jìn)一步夯實(shí)村莊民主發(fā)育的社會(huì)土壤，提升農(nóng)民對(duì)國(guó)家及村莊的政治認(rèn)同，將農(nóng)民對(duì)國(guó)家認(rèn)同的轉(zhuǎn)化提升為國(guó)家對(duì)基層的治理能力。

2. 多元共治： 農(nóng)戶(hù)需求與政府理性嵌入的治理格局。如前文所言，社會(huì)化小農(nóng)與傳統(tǒng)農(nóng)戶(hù)的“靜止”狀態(tài)不同，社會(huì)化小農(nóng)戶(hù)正在逐漸突破地域和領(lǐng)域的藩籬，其身上除了“最后一套枷鎖”——戶(hù)籍制度之外，已經(jīng)成為在市場(chǎng)中自由流動(dòng)的個(gè)體。因此，社會(huì)化小農(nóng)戶(hù)需求的異質(zhì)性與“高高在上”的行政供給形成“點(diǎn)”與“面”的供給悖論。從法理意義上看，中央政府采用“市管縣”五級(jí)行政架構(gòu)，府際關(guān)系之間的競(jìng)爭(zhēng)依然存在，在“省管縣”還處于試點(diǎn)改革階段的基層公共服務(wù)，也在一定程度上造成公共服務(wù)治理層級(jí)的“碎片化”。農(nóng)村公共服務(wù)“碎片化”供給窘境召喚著“無(wú)縫隙”范式的到來(lái)?！盁o(wú)縫隙政府”遵循的是新公共管理的價(jià)值邏輯，其追求的是整體性治理。［17］在“無(wú)縫隙”理念的指導(dǎo)下，運(yùn)用信任、整合、協(xié)同三大制度，通過(guò)層級(jí)服務(wù)，為農(nóng)民提供“非分離”的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)已成為提升農(nóng)戶(hù)滿(mǎn)意度的標(biāo)準(zhǔn)。因此，要加強(qiáng)基層政府間“橫向”和“縱向”的合作，使其從“集權(quán)”與“分權(quán)”的爭(zhēng)執(zhí)和“職責(zé)同構(gòu)”框架中擺脫出來(lái)。

“壓力型體制”生動(dòng)地描繪了行政命令在各種壓力驅(qū)動(dòng)下的政治動(dòng)員。［18］在壓力型體制下，中國(guó)必須建立強(qiáng)有力的資源汲取和社會(huì)動(dòng)員能力來(lái)逐漸消除“村梗阻”和“過(guò)度自治”帶給基層政府治理能力的負(fù)面效應(yīng)。因此，以民生為起點(diǎn)，也成為中央歷屆政府政治體制改革的突破口。對(duì)于村莊中的農(nóng)戶(hù)而言，以農(nóng)戶(hù)需求為起點(diǎn)，充分挖掘?qū)崿F(xiàn)農(nóng)村社會(huì)管理與服務(wù)的政治智慧才是基層治理的歸因所在。但是，目前政府公共服務(wù)供給的“碎片化”傾向也是目前村莊合作組織功能異化的隱喻表達(dá)，組織功能的碎片化也在慣性促使下朝著不規(guī)則和畸形化的方向發(fā)展。［19］在農(nóng)村公共治理的有效范式中，“碎片化”的農(nóng)村公共服務(wù)模式是病態(tài)的，并長(zhǎng)期潛伏于農(nóng)村公共服務(wù)供給過(guò)程之中。毋庸置疑，碎片化的服務(wù)實(shí)踐，已經(jīng)成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要障礙。同時(shí)，農(nóng)戶(hù)話(huà)語(yǔ)權(quán)弱勢(shì)地位，在一定程度上造成“供給與需求”雙重的缺位和錯(cuò)位，也導(dǎo)致農(nóng)民與政府合作困境的“碎片化”表象。誠(chéng)然，農(nóng)戶(hù)需求層次的差異化和多元性是形成農(nóng)村公共服務(wù)多元共治的實(shí)踐基礎(chǔ)。

結(jié)語(yǔ)

城市和鄉(xiāng)村是現(xiàn)代中國(guó)體制機(jī)制運(yùn)行不可分割的兩個(gè)治理單元，但城鄉(xiāng)基層治理是影響國(guó)家治理績(jī)效的基礎(chǔ)性分配要素。中共十八大和十八屆三中全會(huì)明確提出，要發(fā)展中國(guó)特色的社會(huì)主義制度，不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。但是，與城市化運(yùn)動(dòng)的瘋狂擴(kuò)張相比照，鄉(xiāng)村社會(huì)不斷的碎片化給流動(dòng)中的基層鄉(xiāng)村服務(wù)帶來(lái)了治理意義上的現(xiàn)代化障礙。 “城鄉(xiāng)差距”與“新型城鎮(zhèn)化”的戰(zhàn)略構(gòu)想不斷昭示著國(guó)家服務(wù)水平的深化和提升。毫無(wú)疑問(wèn)，“中國(guó)奇跡”與“中國(guó)崛起”的中國(guó)夢(mèng)是不能忽略“三農(nóng)”指數(shù)的。城鄉(xiāng)二元的客觀存在，也時(shí)時(shí)給當(dāng)前政府敲響改革與頂層設(shè)計(jì)的決心和信心。目前，面對(duì)以偏執(zhí)效率而累進(jìn)的傳統(tǒng)村莊“空心化”實(shí)態(tài)，“三農(nóng)”問(wèn)題在市場(chǎng)化與社會(huì)化張力之中經(jīng)常“集體失語(yǔ)”。因此，要不斷適應(yīng)城鄉(xiāng)基層社會(huì)整合與社會(huì)融入的基本價(jià)值進(jìn)路，探索中國(guó)底層政治與地方治理中的諸多“老問(wèn)題”與“新現(xiàn)象”。要言之，必須以農(nóng)戶(hù)基本需求為依托，保障以農(nóng)戶(hù)為交往基礎(chǔ)的流動(dòng)性、異質(zhì)性與開(kāi)放性，增強(qiáng)基層治理研究的學(xué)理敘事。對(duì)于政府的基層治理改革而言，回應(yīng)型政治是權(quán)力主體主動(dòng)調(diào)試自己的政治行為，本質(zhì)在于對(duì)諸方利益加以整合，不斷釋放社會(huì)的要求和壓力。可見(jiàn)，回應(yīng)型政治是社會(huì)訴求與政府治理的互動(dòng)過(guò)程，也只有通過(guò)國(guó)家與農(nóng)戶(hù)的政治回應(yīng)才能逐步勾勒出新型的城鄉(xiāng)基層治理框架。

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