中國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

蔣旭峰

在中國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度是業(yè)界期待多年的一項(xiàng)制度建設(shè)，黨的十八屆三中全會(huì)提出建立存款保險(xiǎn)制度。在近日國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展和改革委員會(huì)《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見(jiàn)》中，建立存款保險(xiǎn)制度又位列其中。目前全球已有超過(guò)半數(shù)的國(guó)家建立了顯性的存款保險(xiǎn)制度，而中國(guó)尚未建立該制度。作為建立存款保險(xiǎn)制度的“后來(lái)者”，中國(guó)若能有效借用國(guó)際鏡鑒，可以做到少走彎路并降低改革成本。

鑒于銀行機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)重要性及其內(nèi)在的脆弱性，建立顯性的存款保險(xiǎn)制度已成為多數(shù)國(guó)家的共識(shí)，其構(gòu)建有助于保障儲(chǔ)戶利益和防范金融危機(jī)。美國(guó)智庫(kù)彼得森國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究所的數(shù)據(jù)顯示，全球已有超過(guò)110個(gè)經(jīng)濟(jì)體建立了顯性的存款保險(xiǎn)制度。中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有建立顯性的存款保險(xiǎn)制度，但市場(chǎng)默認(rèn)政府對(duì)巨量的存款提供隱性擔(dān)保。伴隨民營(yíng)銀行的獲批、利率市場(chǎng)化的推進(jìn)和其他金融改革的提速，在中國(guó)設(shè)立顯性的存款保險(xiǎn)制度有助于為金融改革提供支持。

美國(guó)是建立存款保險(xiǎn)制度的領(lǐng)跑者，“大蕭條”之后，美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司（FDIC）于1933年誕生，從此以后，美國(guó)再未發(fā)生過(guò)銀行擠兌潮。回顧各國(guó)設(shè)立存款保險(xiǎn)制度的歷程，賠付限額設(shè)定、保險(xiǎn)費(fèi)率厘定、存款保險(xiǎn)基金的功能界定、保險(xiǎn)基金的構(gòu)建和管理都是關(guān)鍵要素。

賠付限額的設(shè)定

在存款進(jìn)入保險(xiǎn)箱之后，普通儲(chǔ)戶往往會(huì)疏于對(duì)銀行業(yè)務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督，銀行則可能從事更多高風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，加劇道德風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前金融創(chuàng)新的步伐經(jīng)常超過(guò)金融監(jiān)管前進(jìn)的步調(diào)，對(duì)道德風(fēng)險(xiǎn)的防范更顯重要。上世紀(jì)80年代美國(guó)發(fā)生的“儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)危機(jī)”表明，即便有存款保險(xiǎn)制度，金融機(jī)構(gòu)投資不慎依舊會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)和金融動(dòng)蕩，清理危機(jī)的成本最終將由納稅人買單。

因此，設(shè)立存款保險(xiǎn)制度需要平衡好保護(hù)儲(chǔ)戶利益和維持市場(chǎng)紀(jì)律之間的關(guān)系，這就需要在制度設(shè)計(jì)過(guò)程中趨利避害，其中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)就是合理設(shè)定賠付限額。賠付限額過(guò)低，會(huì)使得該制度不能覆蓋多數(shù)儲(chǔ)戶，那么難以起到保護(hù)儲(chǔ)戶利益的“定海神針”作用；賠付限額過(guò)高，則容易誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。賠付限額設(shè)定目前在國(guó)際上并無(wú)明確的通行標(biāo)準(zhǔn)，需要金融監(jiān)管者根據(jù)國(guó)情來(lái)妥善制定。鑒于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和儲(chǔ)蓄余額體量不同，目前各國(guó)給儲(chǔ)戶的賠付限額差別巨大。國(guó)際存款保險(xiǎn)人協(xié)會(huì)（International Association of Deposit Insurers）的數(shù)據(jù)顯示，截至2011年年底，賠付限額低的國(guó)家如津巴布韋僅有150美元，賠付限額高的國(guó)家如挪威達(dá)到32.8萬(wàn)美元。但是，各國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明，賠付限額需動(dòng)態(tài)調(diào)整，以適應(yīng)金融業(yè)發(fā)展的新態(tài)勢(shì)。美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司成立之初，對(duì)每個(gè)儲(chǔ)戶的賠付限額僅有5000美元，此后賠付限額不斷調(diào)高，在金融危機(jī)發(fā)生后的2008年10月，從10萬(wàn)美元大幅調(diào)高至25萬(wàn)美元。根據(jù)金融穩(wěn)定委員會(huì)的數(shù)據(jù)測(cè)算，在中國(guó)，如果在2010年推出存款保險(xiǎn)制度并把50萬(wàn)元設(shè)為賠付限額，可以涵蓋中國(guó)99.7%的存款賬戶，該比例與美國(guó)、日本和墨西哥等國(guó)相近，但是由于財(cái)富懸殊較大等原因，這一賠付限額只能涵蓋中國(guó)儲(chǔ)蓄余額的46.1%，遠(yuǎn)低于美國(guó)、日本和墨西哥的79%、71%和58%，這就意味著，高額儲(chǔ)戶較多的部分銀行可能會(huì)面臨儲(chǔ)蓄搬家的現(xiàn)象。

保險(xiǎn)費(fèi)率的厘定

設(shè)立存款保險(xiǎn)制度的另一項(xiàng)重要內(nèi)容是保險(xiǎn)費(fèi)率的厘定。當(dāng)前全球主要存在荷蘭、巴西等國(guó)的單一費(fèi)率模式和美國(guó)、比利時(shí)等國(guó)基于風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整的差別費(fèi)率這兩種保險(xiǎn)費(fèi)率模式。單一費(fèi)率不區(qū)分銀行的經(jīng)營(yíng)狀況和資產(chǎn)狀況，統(tǒng)一以相同的費(fèi)率征收存款保險(xiǎn)費(fèi)。差別費(fèi)率模式則與投保銀行的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)水平和資產(chǎn)質(zhì)量相掛鉤，也即高風(fēng)險(xiǎn)高費(fèi)率，低風(fēng)險(xiǎn)低費(fèi)率。單一費(fèi)率模式的操作難度顯然更小，但容易造成低風(fēng)險(xiǎn)銀行對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)銀行的補(bǔ)貼，導(dǎo)致激勵(lì)扭曲；實(shí)施差別費(fèi)率模式，有助于強(qiáng)化銀行的風(fēng)險(xiǎn)約束意識(shí)，但在現(xiàn)實(shí)中的操作難度更大。

在中國(guó)要實(shí)施差別費(fèi)率模式，需要建立起對(duì)銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的完善評(píng)估機(jī)制，實(shí)行差別費(fèi)率模式亦不妨循序漸進(jìn)，俄羅斯、巴西等許多建立存款保險(xiǎn)制度尚不足20年的國(guó)家仍然采用單一費(fèi)率模式。美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司作為建立存款保險(xiǎn)制度的先行者，其差別費(fèi)率模式也并非一蹴而就，它是在1991年之后才將單一費(fèi)率模式改為差別費(fèi)率模式，上世紀(jì)80年代爆發(fā)的“儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)危機(jī)”成為這一改變的推手。

存款保險(xiǎn)基金的功能界定

除了賠付限額設(shè)定、保險(xiǎn)費(fèi)率厘定等技術(shù)性較強(qiáng)的環(huán)節(jié)之外，存款保險(xiǎn)基金的功能界定也會(huì)影響該制度的效力。在制度設(shè)計(jì)上，司職中國(guó)未來(lái)存款保險(xiǎn)制度管理的保險(xiǎn)基金需要定位好是僅有“付款箱”功能，還是擁有處置金融風(fēng)險(xiǎn)等職能。

目前，很多設(shè)立存款保險(xiǎn)制度的國(guó)家都是設(shè)立一個(gè)國(guó)家批準(zhǔn)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，來(lái)負(fù)責(zé)保險(xiǎn)基金的運(yùn)作，危地馬拉、肯尼亞、摩洛哥等國(guó)的存款保險(xiǎn)基金則由央行負(fù)責(zé)管理，但各國(guó)保險(xiǎn)基金的權(quán)限不同。在職責(zé)定位上，芬蘭、匈牙利、荷蘭等國(guó)的存款保險(xiǎn)基金僅具有“付款箱”功能，而以美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司為代表的一些存款保險(xiǎn)基金則具有早期風(fēng)險(xiǎn)處置、消費(fèi)者保護(hù)和救助重組等職能。阿根廷、巴西等國(guó)的存款保險(xiǎn)基金功能界于兩類之間，具備有限的降低金融風(fēng)險(xiǎn)等職權(quán)。

保險(xiǎn)基金的構(gòu)建和管理

在美國(guó)，金融業(yè)采取多頭監(jiān)管和合作的模式，美國(guó)財(cái)政部下屬的美國(guó)貨幣監(jiān)理局負(fù)責(zé)監(jiān)管擁有全國(guó)銀行牌照的大型銀行，2011年廢除的美國(guó)儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)管局負(fù)責(zé)監(jiān)管主要從事信貸業(yè)務(wù)的儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)；美聯(lián)儲(chǔ)和美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)監(jiān)管由州頒發(fā)牌照的銀行，如果這類銀行是美聯(lián)儲(chǔ)的成員銀行，則受美聯(lián)儲(chǔ)監(jiān)管，否則將受美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司監(jiān)管。美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司目前為全美近7000家商業(yè)銀行的存款提供保險(xiǎn)，幾乎涵蓋美國(guó)的所有銀行，承保的存款超過(guò)4萬(wàn)億美元，保險(xiǎn)基金規(guī)模達(dá)489億美元。美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司承擔(dān)美國(guó)貨幣監(jiān)理局和美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管“后臺(tái)支持”功能，只要是美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司的承保銀行，如果美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司認(rèn)為其風(fēng)險(xiǎn)顯著增加，即可對(duì)其進(jìn)行檢查并采取相應(yīng)監(jiān)管行動(dòng)，并擁有對(duì)問(wèn)題銀行資產(chǎn)處置的唯一監(jiān)管權(quán)。

保險(xiǎn)基金這一保險(xiǎn)箱的大小會(huì)影響到公眾和業(yè)界對(duì)存款保險(xiǎn)制度的信心，美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司就曾在1991年接受美國(guó)財(cái)政部300億美元的注資，以補(bǔ)充其枯竭的保險(xiǎn)基金。美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司的經(jīng)驗(yàn)還表明，保險(xiǎn)基金的管理者需要頂住來(lái)自銀行界的壓力，未雨綢繆地夯實(shí)“保險(xiǎn)箱”。在“儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)危機(jī)”結(jié)束后，美國(guó)銀行業(yè)成功游說(shuō)國(guó)會(huì)，如果美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司的保險(xiǎn)基金規(guī)模超過(guò)承?？傎Y產(chǎn)的1.25%，就不允許再行收取保費(fèi)。這一做法直到希拉·貝爾2006年出任美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司董事會(huì)主席之后才得以改變，貝爾說(shuō)服國(guó)會(huì)將這一上限從1.25%提高至1.5%。試想如果按照當(dāng)前中國(guó)約108萬(wàn)億元的人民幣存款余額計(jì)算，如果給保險(xiǎn)基金設(shè)置1.25%的上限，不足1.4萬(wàn)億元的保險(xiǎn)基金能否起到有效防范和處置風(fēng)險(xiǎn)的功能有待商榷。這種設(shè)置保險(xiǎn)基金上限的做法也會(huì)造成后成立的銀行“搭便車”和監(jiān)管者忽視銀行風(fēng)險(xiǎn)甄別的后果。

各國(guó)現(xiàn)存的金融監(jiān)管框架不盡相同，建立存款保險(xiǎn)制度需要重視它與現(xiàn)存金融監(jiān)管機(jī)制的契合，畢竟存款保險(xiǎn)制度只是一國(guó)金融安全網(wǎng)的組成部分，也是“最終貸款人”角色的一個(gè)補(bǔ)充，并非消除金融風(fēng)險(xiǎn)的仙丹。金融穩(wěn)定委員會(huì)指出，金融危機(jī)發(fā)生后的一個(gè)趨勢(shì)是，更多國(guó)家的存款保險(xiǎn)基金擁有降低金融風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)。在中國(guó)設(shè)立存款保險(xiǎn)制度，如果存款保險(xiǎn)基金具有風(fēng)險(xiǎn)處置的職能，就需要解決它與監(jiān)管權(quán)重疊交叉的央行和銀監(jiān)會(huì)等監(jiān)管部門的職能定位。強(qiáng)有力的金融監(jiān)管、完善的法律制度、透明的會(huì)計(jì)和信息披露機(jī)制以及良好的公眾教育也都對(duì)提高存款保險(xiǎn)制度的效力大有幫助。此外，美國(guó)、加拿大、德國(guó)等國(guó)都設(shè)立了多個(gè)存款保險(xiǎn)基金類的組織，從而接受不同類型的銀行機(jī)構(gòu)的投保。以美國(guó)為例，除了美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司之外，還有專門司職給社區(qū)信用社承保的全美信用社管理局（National Credit Union Administration）。在這種多重的存款保險(xiǎn)制度下，就需要加強(qiáng)各家保險(xiǎn)基金之間的協(xié)調(diào)，從而減少競(jìng)爭(zhēng)性扭曲和監(jiān)管套利。

作為最早建立存款保險(xiǎn)制度的國(guó)家，美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司保證機(jī)構(gòu)順暢運(yùn)行而設(shè)立的管理模式也值得借鑒，負(fù)責(zé)美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司日常運(yùn)營(yíng)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是董事會(huì)，董事會(huì)的席位在1989年之后由三人增至五人，以便更好地吸納多方面的意見(jiàn)，目前美國(guó)貨幣監(jiān)理局局長(zhǎng)和消費(fèi)者金融保護(hù)局局長(zhǎng)等其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人是五人董事會(huì)的成員，從而形成跨部門的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。此外，根據(jù)法律，在包括美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司董事會(huì)主席的五人董事會(huì)中，不得超過(guò)三人來(lái)自同一個(gè)政黨，從而更好地兼顧決策的效率和公平。