化工過程安全法規(guī)發(fā)展

丁曉陽

（索理思（上海）化工有限公司，上海 201108）

化工業(yè)的快速發(fā)展和大眾媒介的廣泛傳播，公眾不時處于對化學(xué)火災(zāi)、爆炸、毒氣泄露等突發(fā)災(zāi)難性事故的震撼中。傳媒以及傳統(tǒng)的安全法規(guī)把重點(diǎn)放在人員傷亡的數(shù)據(jù)上，常忽視事故產(chǎn)生的深層起因是化學(xué)過程的失控。職業(yè)安全事故統(tǒng)計領(lǐng)域經(jīng)典的海因里希比例圖解釋了人身傷害事故嚴(yán)重性的放大關(guān)系，引申出控制小事故能減少事故起因，最終減少、消除重大事故的理念，發(fā)展出以“行為安全”為重要工具的組織安全文化方法。但令人遺憾的是，對過程安全事故的單列報告、對化學(xué)過程失控作為事故原因的統(tǒng)計分析以及從過程安全的角度實(shí)施系統(tǒng)管理的認(rèn)識遲滯于人員安全。過程安全事故的關(guān)鍵績效指數(shù)報告雖有建議，國外監(jiān)管機(jī)構(gòu)和化工業(yè)對此還在觀望和試驗(yàn)中。國內(nèi)對于過程安全事故的報告、調(diào)查、統(tǒng)計分析、關(guān)鍵績效指標(biāo)，個別內(nèi)容有法案起草，尚未起步。

1 概念

化工過程伴隨易燃易爆、有毒有害等物料和產(chǎn)品，涉及工藝、設(shè)備、儀表、電氣等多個專業(yè)和復(fù)雜的公用工程系統(tǒng)；“過程安全（Process Safety）”即為預(yù)防和處理化學(xué)過程失控引起的風(fēng)險釋放，包括危險化學(xué)物質(zhì)泄露，原生或次生的火災(zāi)、爆炸，可能伴有人員傷害、財產(chǎn)損失、環(huán)境污染[1]。

過程安全領(lǐng)域的立法和實(shí)踐從“過程安全管理”和“過程安全技術(shù)”兩個方面展開，以“過程安全管理（Process Safety Management - PSM）”為題的法律性規(guī)范在工業(yè)化國家有著二十多年的發(fā)展歷史?！斑^程安全管理”體系與目前產(chǎn)業(yè)界具有的其它安全管理體系如OHSAS18001 職業(yè)健康安全管理體系相比，無疑具有更強(qiáng)的技術(shù)性和過程工業(yè)專業(yè)性；另一方面，“過程安全技術(shù)”（Process Safety Technology）日益引起重視，新技術(shù)快速發(fā)展；化工設(shè)計和生產(chǎn)運(yùn)營技術(shù)領(lǐng)域既有的安全相關(guān)內(nèi)容也在演變，在一定程度上從新的角度、在新的“過程安全”的平臺上互相影響、發(fā)展，進(jìn)入體現(xiàn)公權(quán)力的技術(shù)規(guī)范立法領(lǐng)域。

“過程安全技術(shù)”作為相對獨(dú)立的子領(lǐng)域，包括“與特定產(chǎn)品制造過程有關(guān)的過程安全技術(shù)”和“通用過程安全技術(shù)”；“通用過程安全技術(shù)”進(jìn)一步分為風(fēng)險分析和評估技術(shù)，過程運(yùn)行監(jiān)測、安全控制、故障診斷技術(shù)，設(shè)施完整性維護(hù)、安全缺陷評定技術(shù)，過程本質(zhì)安全技術(shù)，應(yīng)急與災(zāi)害撲救及恢復(fù)技術(shù)等。傳統(tǒng)技術(shù)性法規(guī)中的化工設(shè)備、特種設(shè)備、儀表與自控、建筑和工業(yè)設(shè)施防火設(shè)計、電氣防爆、報警滅火技術(shù)中安全要求相應(yīng)在過程安全技術(shù)中發(fā)揮著重要作用，詳見后文第4 部分。對過程安全技術(shù)法規(guī)進(jìn)行結(jié)構(gòu)化整理有助于整合風(fēng)險管理的邏輯思維，用互相聯(lián)系的系統(tǒng)觀規(guī)劃過程安全技術(shù)立法。

2 過程安全管理規(guī)范在工業(yè)化國家的發(fā)源

上世紀(jì)80 年代，全球化學(xué)業(yè)發(fā)生多起災(zāi)難性事故，如1984 年印度博帕爾甲基異氰酸酯泄露事故等。一家名為Organization Resources Counselors, Inc. （ORC）的美國化工業(yè)團(tuán)體擔(dān)心美國國會和各州受到巨大的社會壓力影響倉促制訂執(zhí)行效果不佳的法規(guī)。ORC 認(rèn)為只有基于實(shí)際執(zhí)法效果的立法才是真正有效的立法。為協(xié)助美國職業(yè)安全健康署（OSHA）修訂如何處理危險材料的法規(guī)，ORC 在1988 年12 月提交了立法建議報告“Recommendations for Process Hazards Management of Substances with Catastrophic Potential”。OSHA 乃 至其它諸多機(jī)構(gòu)面臨化工設(shè)施處理化學(xué)品的規(guī)模和工藝技術(shù)的復(fù)雜性快速提高的狀況，相繼采納ORC 建議中框架性內(nèi)容，由此開辟了一個立法、政府監(jiān)管和化工業(yè)管理實(shí)踐的新領(lǐng)域：過程安全管理[2]。

美國石油協(xié)會（API）1990 年發(fā)布的《API RP 750 過程危害管理》規(guī)范推薦在石油和天然氣開采、輸送行業(yè)應(yīng)用，不適用于油氣之外的化工制造業(yè)。1992 年OSHA 頒布《29 CFR1910.119 高危害化學(xué)品過程安全管理》（PSM）作為聯(lián)邦行政法規(guī)正式生效，作為適用于油氣開采和加油站之外各行業(yè)的最低政府要求。1999 年，美國環(huán)保署（EPA）頒布《風(fēng)險管理計劃》（RMP），其中涉及工廠內(nèi)部管理部分采納了OSHA PSM 的規(guī)范。雖然因?yàn)楸O(jiān)管對象的相關(guān)性，化學(xué)安全管理難免政出多門，但在有效的跨部門協(xié)調(diào)與合作下，PSM 和RMP 對工廠內(nèi)部管理不產(chǎn)生沖突的要求，反而相互配合，促進(jìn)各個政府部門以最低的社會資源去實(shí)現(xiàn)部門政策和公共管理目標(biāo)。

1982 年以來歐洲共同體（歐盟前身）相繼頒布了塞維索指令一及指令二。2012 年，歐盟再次修訂原法規(guī)，發(fā)布《塞維索指令三》，該法令與OSHA PSM 根本區(qū)別在于規(guī)定的對象不同，前者規(guī)定歐盟成員國國家義務(wù)，提出土地利用規(guī)劃的要求，提出信息公開、咨詢公眾等要求；塞維索指令也要求成員國家對危險設(shè)施運(yùn)營者提出要求，例如：危險設(shè)施運(yùn)營登記、重大事故預(yù)防、建立安全管理體系、防止多米諾骨牌反應(yīng)、考慮周邊環(huán)境、與鄰近設(shè)施合作、高危險設(shè)施提交“安全報告”獲得政府許可運(yùn)營，安全報告需包括內(nèi)部管理內(nèi)容，如風(fēng)險評估和設(shè)備安全、變化管理、應(yīng)急計劃、事故報告和處理等。對危險設(shè)施運(yùn)營者的具體要求則是作為國內(nèi)行政規(guī)章的OSHA PSM 的唯一內(nèi)容。值得注意的是，與OSHA PSM 一樣，塞維索指令按照化學(xué)品的危險性和數(shù)量界定哪些設(shè)施需要得到關(guān)注以適用指令的強(qiáng)制性要求。同時，《塞維索指令三》中化學(xué)危險性分類標(biāo)準(zhǔn)已與全球化學(xué)品統(tǒng)一分類和標(biāo)簽制度（GHS）保持一致。

英國1984 年制訂《工業(yè)重大事故危害控制法規(guī)》，1999 年修改為《重大事故危害控制法規(guī)》并于2005 年修訂作為執(zhí)行《塞維索指令》的國內(nèi)立法，規(guī)定過程安全管理的要求。新加坡于1993 年參照APR RP 750和OSHA PSM 頒布《工藝安全管理推薦規(guī)范》，后與職業(yè)安全健康管理法規(guī)融合。

國際勞工組織在1990 年頒布《防止重大工業(yè)事故行為指南》建議性文件，關(guān)注風(fēng)險和危險的評估、安全的設(shè)計與運(yùn)行、員工參與、應(yīng)急措施等事項(xiàng)；1993年通過《預(yù)防重大工業(yè)事故公約》 對運(yùn)營重大危害設(shè)施的雇主提出了通告、危害識別與分析、應(yīng)急計劃等要求，對締約國具有國際法約束力。2003 年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）頒布《化學(xué)事故預(yù)防、準(zhǔn)備和響應(yīng)指導(dǎo)原則》，2012 年頒布《過程安全公司治理》指南。

上述規(guī)范性文件之間存在較大的差異，有的較多甚至系統(tǒng)性地提出了企業(yè)內(nèi)部的具體管理流程，可以被企業(yè)直接應(yīng)用；有的規(guī)定則或是對國家作為行動主體的要求，或者采用一般性表述，不適合被企業(yè)應(yīng)用為內(nèi)部安全管理制度。

過程安全管理有效性的測量是近年來國際上過程安全管理規(guī)范的主要動向之一[3]，國際組織、政府監(jiān)管部門、化工行業(yè)協(xié)會、過程安全專業(yè)機(jī)構(gòu)等相繼提出過程安全領(lǐng)先和滯后指標(biāo)的規(guī)范建議，包括2006 年英國健康安全執(zhí)行署，2008 年美國化學(xué)工程師協(xié)會下屬化學(xué)工藝安全中心（CCPS），2008 年澳大利亞塑料和化學(xué)協(xié)會，2008 年OECD，2010 年美國國家標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會和API，2011 年歐洲化工協(xié)會等。

3 過程安全管理法規(guī)在中國的發(fā)展

1997 年中國石油天然氣總公司頒布 《石油天然氣加工工藝危害管理》，從企業(yè)角度效仿API RPI 750 標(biāo)準(zhǔn)開創(chuàng)了中國過程安全管理規(guī)范理性化第一步。

2008 年國家安監(jiān)總局制訂行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《AQ3013 危險化學(xué)品從業(yè)單位安全標(biāo)準(zhǔn)化通用規(guī)范》（簡稱《安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化》），為化學(xué)企業(yè)日常安全管理建立了細(xì)化的框架，并直接引用、聯(lián)系了諸多既有安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的具體條款；其中名為“工藝安全”的二級要素和其它部分二級、一級因素對應(yīng)常見過程安全管理規(guī)范中的所有管理要素。《安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化》中的一些具體要求與評審達(dá)到級別掛鉤，而非基于風(fēng)險；該規(guī)范試圖納入各類化工安全監(jiān)管需求，但框架難以全面覆蓋，其法律級別低也無法起到“編纂整理”功能，對于傳統(tǒng)延續(xù)下來的各類術(shù)語、管理思路，即使有邏輯上的不一致，也只能保留，導(dǎo)致概念和要素上難免疊床架屋，或易致費(fèi)解，比如“風(fēng)險控制”、“隱患治理”、“重大危險源”并列“風(fēng)險管理”要素下，“關(guān)鍵裝置及重點(diǎn)部位”另列入“生產(chǎn)設(shè)施及工藝安全”要素下，數(shù)個概念從風(fēng)險角度未理清邏輯關(guān)系。

2010 年國家安監(jiān)總局頒布《AQ/T 3034 化工企業(yè)工藝安全管理實(shí)施導(dǎo)則》（簡稱《實(shí)施導(dǎo)則》）自成體系，對應(yīng)OSHA PSM 員工參與、商業(yè)機(jī)密之外的12 個要素，其中“作業(yè)許可”要素內(nèi)容則廣于PSM“動火作業(yè)”要素。作為推薦性的行業(yè)性標(biāo)準(zhǔn)，《實(shí)施導(dǎo)則》法律地位較低，且適用范圍僅限于石油化工行業(yè)，對其它化工業(yè)不具效力。

2013 年7 月國家安監(jiān)總局頒布《關(guān)于加強(qiáng)化工過程安全管理的指導(dǎo)意見》（簡稱《指導(dǎo)意見》），明確了“化工過程”的法規(guī)含義，針對所有化工行業(yè)提出加強(qiáng)過程安全管理的要求，不僅包括了《實(shí)施導(dǎo)則》過程安全管理體系的十二個要素，并將“設(shè)備完整性”、“變更管理”、“操作規(guī)程”、“工藝危害分析”等要素深化、細(xì)化。《指導(dǎo)意見》深化和拓展了過程安全管理要素的內(nèi)涵，還著手將“過程安全管理”與既有化工安全法規(guī)有機(jī)結(jié)合起來，如2011 年國家安監(jiān)總局頒布的《危險化學(xué)品重大危險源監(jiān)督管理暫行規(guī)定》（簡稱《暫行規(guī)定》）等，有助于理清法規(guī)體系?！吨笇?dǎo)意見》與《實(shí)施導(dǎo)則》比較要素類似，后者較多列舉具體內(nèi)容，提出企業(yè)內(nèi)控要求，適于直接轉(zhuǎn)化為企業(yè)內(nèi)部管理制度；《指導(dǎo)意見》則不硬性要求企業(yè)的具體做法，但從化工安全全局管理的角度傳統(tǒng)要素要求新作拓展，其中諸多過程管理和過程技術(shù)的要點(diǎn)、以及全局性的整合方式在其它國內(nèi)外傳統(tǒng)過程安全管理體系中未有涉及?！吨笇?dǎo)意見》的深度、廣度高于《實(shí)施導(dǎo)則》和《暫行規(guī)定》，體現(xiàn)了立法者在現(xiàn)時代下整理經(jīng)驗(yàn)、開拓發(fā)展的先進(jìn)性?？梢詫Ρ鹊氖?013 年美國總統(tǒng)奧巴馬下達(dá)行政命令要求OSHA回顧PSM并采取修法等改進(jìn)行動，OSHA PSM 法規(guī)已經(jīng)落后于產(chǎn)業(yè)和社會發(fā)展要求了。

現(xiàn)有主要過程安全管理規(guī)范的要素比較見表1。

化工過程安全管理法規(guī)的制訂和實(shí)施是為了有效進(jìn)行安全管理，促進(jìn)化工業(yè)在安全、風(fēng)險可接受和可控制的基礎(chǔ)上發(fā)展?；み^程、設(shè)施的風(fēng)險千差萬別，立法和管理的資源需要跟控制風(fēng)險的優(yōu)先性梯度匹配，才能最大程度地有利于社會價值。OSHA PSM 和塞維索法令建立了以化學(xué)品危險性、數(shù)量等為維度的前置風(fēng)險分級閾值，只有超過者才需要適用更復(fù)雜的監(jiān)管要求。國內(nèi)過程安全規(guī)范缺乏風(fēng)險分級的前置閾值，只有《暫行規(guī)定》承接于《GB18218—2009 危險化學(xué)品重大危險源辨識》標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)提供一個量化方式，根據(jù)主要的化學(xué)危險特性和數(shù)量辨識出可能引起災(zāi)難性突發(fā)事故的重大危險源，它可以起到前置風(fēng)險篩選作用，只對達(dá)到重大危險源標(biāo)準(zhǔn)者適用強(qiáng)制性過程安全管理規(guī)范要求?！稌盒幸?guī)定》在數(shù)量上、系統(tǒng)性上遠(yuǎn)小于《指導(dǎo)意見》的管理要求，但具備一些獨(dú)特規(guī)定，如對某些重大危險源強(qiáng)制要求進(jìn)行定量風(fēng)險評價（QRA）等。

表1 過程安全管理規(guī)范要素比較

國家安監(jiān)總局頒布的一些規(guī)范性文件對過程安全管理中特定環(huán)節(jié)提出具體要求，如2013 年國家安監(jiān)總局、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合頒發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)危險化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)計管理的通知》提出了HAZOP 審查、安全儀表設(shè)置等，但這些文件法律位階低，對企業(yè)的要求如果沒有對應(yīng)上位法的授權(quán)，不能作為行政許可的必備條件、不能適用行政處罰責(zé)任條款，法律強(qiáng)制執(zhí)行力弱。

從立法的一致性和有效性考慮，建議以《危險化學(xué)品重大危險源辨識》為前置技術(shù)性篩選標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)風(fēng)險和社會價值衡量區(qū)分需要強(qiáng)制性實(shí)施“過程安全管理”的化學(xué)裝置，以《指導(dǎo)意見》的框架和深度為基礎(chǔ)，整合《指導(dǎo)意見》、《暫行規(guī)定》、《實(shí)施導(dǎo)則》等為統(tǒng)一的行政規(guī)章或行政法規(guī)，建立與過程安全技術(shù)法規(guī)的指引關(guān)系，提高過程安全管理法規(guī)的整體協(xié)調(diào)性和有效性。

4 過程安全技術(shù)法規(guī)綜述

技術(shù)性是化工過程安全管理的特點(diǎn)，技術(shù)特性緊密結(jié)合管理特性也是化工安全管理體系不致于淪為種種空泛管理體系的立身之本。過程安全技術(shù)規(guī)范中眾多具體規(guī)范的產(chǎn)生早于“過程安全管理”法規(guī)。每個化工過程的研究產(chǎn)生、放大應(yīng)用都伴隨著技術(shù)規(guī)范的形成和固化，其中一部分上升到技術(shù)法規(guī)的角度，具備了法律上的約束力。社會主義市場經(jīng)濟(jì)注重發(fā)揮市場對資源的配置作用，隨著化工部的取消、國家石油和化工局的短暫延續(xù)，許多化工行業(yè)的國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及技術(shù)性規(guī)章相繼取消，但是在職業(yè)安全、公共安全和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域社會公共利益的要求使得一些舊有的規(guī)范在新的形勢下重新經(jīng)過新的正式立法程序頒布生效，立法的價值取向已不是對企業(yè)微觀運(yùn)營的介入，而是要求企業(yè)在自主組織生產(chǎn)和經(jīng)營的同時兼顧、嚴(yán)守安全環(huán)保公共利益。

化工單元操作可以分為分離、傳熱等步驟；也可從氧化、氯化等化學(xué)反應(yīng)類型來細(xì)分。國家安監(jiān)總局對重點(diǎn)監(jiān)管的危險化工工藝、重點(diǎn)監(jiān)管的危險化學(xué)品制訂了一般指導(dǎo)性的控制要求、安全措施和應(yīng)急處置原則，其中主要內(nèi)容均構(gòu)成化工單元操作的過程安全技術(shù)法律性要求。一些按照危險物質(zhì)的種類制訂的國標(biāo)安全規(guī)范也涵蓋了這些危險物質(zhì)在化工過程中的安全技術(shù)要求，如氫氣、氯氣等。

通用過程安全技術(shù)適用于各類化學(xué)反應(yīng)、各個化工單元操作。其中部分內(nèi)容服務(wù)于過程安全管理中一個環(huán)節(jié)，如危害與可操作性分析（HAZOP）、保護(hù)層分析（LOPA）屬于過程風(fēng)險分析的方法，相對發(fā)展歷史較短；有的內(nèi)容在既有法規(guī)中存在，如化工設(shè)備設(shè)計、特種設(shè)備安全管理、儀表與自動化等，法規(guī)原來的功能是為了綜合性設(shè)備管理，不以安全為發(fā)端，隨著法規(guī)的深入，安全規(guī)范的作用和價值凸現(xiàn)，獨(dú)立為過程安全服務(wù)的機(jī)械、儀表自控等規(guī)范應(yīng)運(yùn)而生，如安全儀表和功能安全技術(shù)性規(guī)范。建筑和構(gòu)筑物防火設(shè)計、滅火技術(shù)等消防設(shè)計和管理規(guī)范從民用領(lǐng)域深入到化學(xué)工業(yè)領(lǐng)域，有的引申或發(fā)展出新的規(guī)范，在通用過程安全技術(shù)中的應(yīng)急技術(shù)部分發(fā)揮作用、邏輯上成為通用過程安全技術(shù)的重要內(nèi)容。表2 給出“通用過程安全技術(shù)法規(guī)”的框架及分項(xiàng)舉例。

如同法學(xué)研究中的“部門法”，其立法文件并不完全存在于一個法規(guī)性文件或從屬于一個共同的上位法；把前述規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)集合在“過程安全技術(shù)法規(guī)” 下討論，不取代它們繼續(xù)服務(wù)于原有領(lǐng)域，而是在矩陣式的法規(guī)體系中用“過程安全”的邏輯構(gòu)建“過程安全法規(guī)”的體系，促進(jìn)過程安全風(fēng)險的有效控制。

5 結(jié)論與展望

過程安全日益引起企業(yè)及政府立法和監(jiān)管部門關(guān)注，過程安全法規(guī)成為安全生產(chǎn)立法的重要領(lǐng)域，法規(guī)的進(jìn)展也有力地推動著企業(yè)提升內(nèi)部安全管理要求。過程安全法規(guī)整合了既有法規(guī)體系中涉及過程安全管理和技術(shù)的規(guī)范并獨(dú)立發(fā)展，為監(jiān)管機(jī)構(gòu)從管理和技術(shù)兩方面提供思路和資源，促進(jìn)行政監(jiān)管與企業(yè)自主管理的良好結(jié)合，減少化工過程安全事故的發(fā)生。

將過程安全管理置于產(chǎn)業(yè)、社會和安全監(jiān)管的大背景下，化工過程安全是危險化學(xué)品相關(guān)企業(yè)、設(shè)施安全管理避免災(zāi)難性事故的關(guān)鍵內(nèi)容，“危險化學(xué)品安全”追溯則是化學(xué)品安全、健康和環(huán)境風(fēng)險管理的一部分。國家安監(jiān)總局2011 年頒發(fā)的《危險化學(xué)品安全生產(chǎn)“十二五”規(guī)劃》和環(huán)境保護(hù)部2013 年頒發(fā)的《化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險防控“十二五”規(guī)劃》在宏觀上對化學(xué)品相關(guān)監(jiān)管指出了戰(zhàn)略發(fā)展方向。順應(yīng)化學(xué)品管理發(fā)展的迫切需求，過程安全立法和修法需吸取國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)成果和發(fā)展趨勢，兼顧化工園區(qū)安全管理和規(guī)范化建設(shè)等相關(guān)因素，對現(xiàn)有法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件、標(biāo)準(zhǔn)等法律性規(guī)范及時全面整理、調(diào)整，刪除重復(fù)、矛盾或落后于技術(shù)發(fā)展、社會要求的規(guī)定，在相關(guān)法規(guī)中建立起呼應(yīng)關(guān)系，將存留的規(guī)定和新的法律性文件建設(shè)成基于風(fēng)險和社會價值衡量、邏輯結(jié)構(gòu)清晰合理、能有效執(zhí)行的法律規(guī)范體系。

表2 通用過程安全技術(shù)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)

[1] 國家安監(jiān)總局.關(guān)于加強(qiáng)化工過程安全管理的指導(dǎo)意見[EB/OL]. http://www.chinasafety.gov.cn/newpage/Contents/Channel_628 8/2013/0816/217172/content_217172.htm/2013-07

[2] Chemical Process Safety: Learning from Case Histories； Roy Sanders, Roy E. Sanders；Gulf Professional Publishing; 3rd edition, 2011-08-30

[3] Guidance on Developing Safety Performance Indicators, OECD, 2008

[4] 何仁洋，等.壓力管道安全完整性技術(shù)法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)體系研究[J].壓力容器，2012，7.