環(huán)境公益訴訟將正式破冰

謝慶裕

新環(huán)保法中，一直被眾多專家以及環(huán)保組織呼吁的環(huán)境公益訴訟主體終于得到明確。符合新法規(guī)定的在市級以上政府民政部門登記、且專門從事環(huán)保公益活動五年以上的社會組織，均可對污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的行為提起訴訟。新法實施后，長期困擾著群眾環(huán)境維權的障礙，可望借助環(huán)境公益訴訟解決。

公益訴訟立案難破冰

5月19日，我國首個專屬管轄環(huán)境案件的法庭，貴陽清鎮(zhèn)市法院生態(tài)保護法庭正式受理貴州省首例跨區(qū)域環(huán)境公益訴訟案件。原告中華環(huán)保聯合會對宏盛化工有限公司超標排污提起了水污染責任糾紛環(huán)境公益訴訟。

在業(yè)內人士看來，這是4月24日環(huán)保法修訂案通過后，對環(huán)境公益訴訟有破冰意義的首起案件。

對比修訂案通過前，4月11日蘭州水污染事件的情況就大相徑庭——在該事件發(fā)生3天后，先有個別市民以個人身份向法院提起公益訴訟，但因“訴訟主體不適合”沒法立案；隨后蘭州大學法律系的學生們也想提起公益訴訟，但都是因為同樣的理由未果。最終，20多名市民無奈找到蘭州消費者協(xié)會去投訴。消協(xié)雖受理了投訴，但目前也沒有做出是否進行公益訴訟的決定。

去年，中華環(huán)保聯合會在全國各地一共提起 8起公益訴訟。一些被告不乏“大老虎”，如導致土壤污染的中石油吉林松原采氣廠，但 8起訴訟均未能立案。有環(huán)保部背景的中華環(huán)保聯合會尚有此遭遇，更多的環(huán)保組織更難涉足環(huán)境公益訴訟。

再追溯起前幾年的渤海漏油、云南鉻污染等事件，缺乏專業(yè)能力的受害者遭遇污染維權困境的情況已屢見不鮮。

“最難的還是門檻太高，法院受理難。”廣東省環(huán)?；饡ㄒ韵潞喎Q“基金會”）秘書長袁征感嘆。然而，隨著環(huán)境事件頻發(fā)，借鑒國外環(huán)境維權的經驗，適度放開環(huán)境公益訴訟的呼聲在近年日益高漲。

2012年8月，新修訂通過的民事訴訟法，增加了關于公益訴訟的專條規(guī)定，即對“污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”

然而，法律規(guī)定的機關與有關組織是哪些？則需由當時審議中的環(huán)保法修訂案確定。

在新環(huán)保法出來前，由于環(huán)境公益訴訟仍處于不太明確的灰色地帶，中國政法大學環(huán)境法研究所所長王燦發(fā)認為，由此地方法院更傾向于“自廢武功”，因為一旦判了民間組織勝訴，后期由誰來監(jiān)督治理？很容易有后遺癥，“所以不受理，就免了很多麻煩。”

新法吸納民意，訴訟主體四度修改

新修訂的民事訴訟法給環(huán)境公益訴訟帶來了希望，也為環(huán)保法修訂留下了懸念。環(huán)境公益訴訟作為多年來環(huán)境司法維權的熱點與敏感點，在新環(huán)保法修訂過程中四度修改，前后持續(xù)近兩年。

2012年9月，在公開的《環(huán)保法》修正案一審草案中，環(huán)境公益訴訟并未有相關表述。去年6月，環(huán)保法草案二審稿初擬的公益訴訟主體為“中華環(huán)保聯合會以及在省、自治區(qū)、直轄市設立的環(huán)保聯合會”，眾多環(huán)保組織及法律專家質疑該提法相當于環(huán)保聯合會的“特權條款”。

3個月后，《環(huán)保法》三審稿將公益訴訟主體再度調整，即“依法在國務院民政部門登記，專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)5年以上且信譽良好的全國性社會組織可以向人民法院提起訴訟?！比欢?，不少專家隨即發(fā)現“本次調整的主體范圍看似更廣泛，實則收窄了”，因為將省、市組織排除在外，全國或只有三四家組織有資格提起環(huán)境公益訴訟。

今年4月24日，全國人大常委會第八次會議通過的四審的《環(huán)保法》修訂案，最終明確了對污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的行為可由社會組織提起訴訟，并規(guī)定了提起訴訟的社會組織必須符合的條件是市級以上人民政府民政部門登記、且專門從事環(huán)保公益活動五年以上。

國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文直言，公益訴訟主體資格的放開，是這次環(huán)保法修訂中最大的亮點之一。

袁征認為，修訂案既考慮到法律的公允性，又從“防止濫訴”和“有序訴訟”的角度對訴訟主體作出了限制。

“從目前環(huán)境污染事故發(fā)生的現實情況看，污染事故所造成的環(huán)境損害往往都局限在一定的區(qū)域范圍內，這種區(qū)域環(huán)境直接關系到當地民眾和環(huán)保組織的環(huán)境權益，他們比全國性組織更加關注本地的環(huán)境問題?！痹髡J為，環(huán)境公益訴訟從全國性組織放寬到地方組織，可以讓污染發(fā)生地的環(huán)保組織更好地參與地方環(huán)保公益維權。

全國300家合資格主體廣東或僅一家

常紀文表示，目前全國5年以上沒有違法記錄，市以上民政部門登記的環(huán)保組織國內有300家左右?！靶颅h(huán)保法明年1月1日起施行后，預計環(huán)境訴訟的規(guī)模會增大?！?/p>

此外，新環(huán)保法只將公益主體視為社會組織，而非個人，常紀文表示這也有其考慮。因為如果一下子放開到個人，提起的公益訴訟數量會很多，很多行政機關不可能有時間進行環(huán)境管理，“都跑到法庭當被告去了”。

就廣東的情況，身兼廣東省環(huán)保志愿者指導委員會副主任的袁征透露，目前廣東省內符合公益訴訟要求的組織，或只有基金會一家?！斑@是因為，廣東的環(huán)保組織數量雖然在全國僅次于北京，但在民政部門備案的組織并不多，大部分環(huán)保組織是從大學生社團演變而來。”

“能滿足3大條件的公益組織數量不多，大都不能滿足連續(xù)5年，或不算專業(yè)從事環(huán)保公益活動的?！?基金會人士指出，“這些草根環(huán)保組織很多時候都是饑一頓飽一頓，更多像是志愿者，除了做一些知識宣傳活動外，沒有資金、專業(yè)能力參加維權。”

有大型環(huán)保組織人士分析，如果是一些實力不強的小組織參與環(huán)境維權，由于資金缺乏，為了解決組織運行的“溫飽”問題，他們的目的性就可能并不單純?！袄缈赡芟蚰承┪廴酒髽I(yè)妥協(xié)，從中獲得組織的運營資金?！?/p>

袁征也坦承，盡管現在新環(huán)保法通過了審議，“但也只算是為環(huán)境公益訴訟的門開了一條縫。”未來越來越多的組織參與其中，要進一步細化完善操作中的制度，才能形成效應。endprint

全國人大代表、金杜（廣州）律師事務所合伙人吳青指出，在新環(huán)保法出臺以前，其實有的法院已經在試點環(huán)境公益訴訟，但實際上訴訟量并不多。新法出臺后，可能實踐中公益訴訟的量會有所增加，但不會大量涌現。

公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍指出，國內公眾長期以來對公益訴訟高度關注，主要是因為過去法律對這個制度沒有予以確認，現在法律明確了這一制度，對于社會組織依法進行公益訴訟來說，無疑是一大進步。他同時也強調，即使在國際上，公益訴訟也只是環(huán)保的一個補充而非主流。

亟待出臺細則明確實施規(guī)則

在專家們看來，公益訴訟作為一項新制度，正如全國人大常委會法工委行政法室主任袁杰在發(fā)布會上所言，“仍需要不斷探索完善?！?/p>

袁杰表示，“環(huán)境公益訴訟特點就是專業(yè)性比較強，不是一般人都可以很容易收集到證據。”這要求起訴主體對環(huán)境問題比較熟悉，要具有一定的專業(yè)性和訴訟能力。

“公益訴訟與受害個人的民事索賠有區(qū)別，與檢察機關的公訴也應有所區(qū)別?！被饡墒聞瘴瘑T會委員、律師何貴忠認為，環(huán)保法修訂案大多只是原則性的表述，距離實施還有半年時間，這期間還有很多問題需要明確。

另外，污染損害評估是一個專業(yè)而復雜的過程，而公益環(huán)保組織大部分不具有這方面能力，“對此，法律認可并可以指定哪些機構進行污染及損害程度的評估，誰來指定評估、鑒定機構？”何貴忠認為這些均需要進一步明確。

中國政法大學環(huán)境資源法研究所所長王燦發(fā)表示，目前，環(huán)保部正在建設專業(yè)的損害鑒定評估中心，個別省份也準備在省監(jiān)測總站的基礎上試點建污染損害評估中心。對于跨區(qū)域環(huán)境公益訴訟，他認為可以委托第三方（省區(qū)或市）或國家更高一級的鑒定評估機構。

袁征則認為，隨著時間的推進，未來達到5年年期限符合公益訴訟資格的環(huán)保組織肯定越來越多，這需要環(huán)保部門牽頭，盡快列出一個環(huán)保法的實施清單，然后將任務分解到各個部門，再制定出詳細的時間表，以此來保證法律的最終落實。

中華環(huán)保聯合會督查訴訟部部長馬勇說，“現在我們更關注的并非主體資格，而是更重要的程序問題，如怎么舉證、怎么繳納訴訟費、是否可以提起損害賠償、賠償金歸屬誰等一系列問題?！?/p>

廣東擬先行先試設維權專項基金

而在廣東，對環(huán)境公益訴訟等環(huán)境維權的扶持也有條不紊地展開。據袁征透露，經廣東省環(huán)保廳原則上同意，基金會于5月中旬召開了全體理事會議審議《廣東省環(huán)境保護基金會關于開展環(huán)境公益維權工作的實施方案》，審議通過后直接報廣東省民政廳備案，如無意外將順利備案并實施。

《方案》的一大亮點，是廣東將于月內在國內率先成立首個環(huán)境公益維權法律服務中心，為了保證該中心正常運轉，基金會還將單獨設立一個環(huán)境公益維權專項基金，這類專項基金在廣東尚屬首個。

該專項基金將實行?？顚Ｓ?，為環(huán)境公益維權工作中的調解、訴訟、污染檢測、法律咨詢、社會監(jiān)督等工作提供經費支持。為法律援助墊付訴訟費、律師費、司法鑒定費用等。

袁征透露，起步期該公益維權專項基金大概有300到500萬元?！俺斯嬖V訟，基金會還提供民事索賠的法律援助。如無償提供法律咨詢和專業(yè)律師服務，以及必要的資金支持，為污染受害者挽回經濟損失?！?/p>

在公益訴訟程序仍有待進一步完善細化的情況下，基金會仍優(yōu)先選擇以公益調解方式解決環(huán)境污染糾紛問題?！霸谶@過程中，我們將利用自身的專業(yè)技術力量或聯合專業(yè)機構進行前期調查，分析污染行為，評估其對生態(tài)、環(huán)境的損壞。并聯系地方環(huán)保部門、污染企業(yè)和個人、受害者等，主持協(xié)商調解，嘗試就承擔停止污染行為、索賠污染損失、恢復環(huán)境和生態(tài)等民事承擔達成協(xié)議。”

“環(huán)境公益訴訟制度，主要目的不是通過訴訟解決環(huán)保問題，而是增加公眾監(jiān)督的手段和途徑。通過公益訴訟，一方面加大了對企業(yè)的監(jiān)督，加大了對政府環(huán)保責任的監(jiān)督，另一方面，對全民也是一個法制宣傳?！比珖舜蟠韰乔嗾f。endprint