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    地方政府視閾中的美國(guó)聯(lián)邦主義釋義

    2014-08-08 23:18:23陳國(guó)申
    關(guān)鍵詞:聯(lián)邦主義政府

    陳國(guó)申

    摘〓要:〖HT5”F〗美國(guó)的聯(lián)邦主義不但是一種聯(lián)邦與州分權(quán)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式,而且是規(guī)范聯(lián)邦、州與地方政府關(guān)系的一種政治哲學(xué)。地方政府在美國(guó)聯(lián)邦主義的發(fā)展過(guò)程中有著特殊的意義。殖民地時(shí)期的地方政府曾孕育了聯(lián)邦主義思想;聯(lián)邦主義正式誕生后最先被用來(lái)規(guī)范聯(lián)邦與州的關(guān)系,這便是二元聯(lián)邦主義,其中看不到地方政府的影子;后來(lái)為了消除種種治理危機(jī),美國(guó)的政治家們嘗試踐行了多種聯(lián)邦主義,其中包括相互依賴的聯(lián)邦主義、新聯(lián)邦主義和競(jìng)爭(zhēng)的聯(lián)邦主義,地方政府回到了聯(lián)邦主義政治哲學(xué)中。與剛性的聯(lián)邦主義政治制度不同,聯(lián)邦主義作為一種處理不同層級(jí)政府間關(guān)系的政治哲學(xué)具有一種與時(shí)俱進(jìn)的特性。〖JP〗〖HT5”H〗關(guān)鍵詞:〖HT5”F〗聯(lián)邦主義;聯(lián)邦制;地方政府〖HT5”H〗中圖分類號(hào):D7712〓〖HT5”H〗文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A〓〖HT5”H〗文章編號(hào):1008-7168(2014)03-0096-06〖HT〗〖HJ〗〖BHDWG2,FK42*2F〗〖BG)F〗〖HT7”〗〖HJ0〗〖HT〗〖HJ*5/7〗〖FL(K2〗〓〓聯(lián)邦主義(Federalism)在政治學(xué)中并不是一個(gè)新詞,人們對(duì)它的理解似乎已經(jīng)約定俗成?!奥?lián)邦制,又稱聯(lián)邦主義,是一種縱向分權(quán)的政體。在這種政體下,政府的權(quán)力和職能根據(jù)憲法分別屬于中央政府和各下屬機(jī)構(gòu)——就美國(guó)來(lái)說(shuō),就是十三個(gè)州(今天是五十個(gè))。”[1]根據(jù)這種理解,在聯(lián)邦主義中根本沒(méi)有地方政府的位置。應(yīng)當(dāng)承認(rèn),這是國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)美國(guó)聯(lián)邦主義的一種權(quán)威而傳統(tǒng)的解讀。在筆者看來(lái),這種觀點(diǎn)片面地把聯(lián)邦主義當(dāng)成了一種國(guó)家結(jié)構(gòu)形式,而忽略了它的另外一層含義,即用縱向分權(quán)來(lái)解決不同層級(jí)政府間關(guān)系的一種政治主張或政治哲學(xué),即使將其視為一種政治哲學(xué),也只體現(xiàn)了早期聯(lián)邦主義的特征,即只包含聯(lián)邦與州關(guān)系的二元聯(lián)邦主義,而忽略了后來(lái)的“三層蛋糕”、“大理石花紋蛋糕”等聯(lián)邦主義模式。本文試圖以地方政府為視角,解釋地方政府在聯(lián)邦主義發(fā)展過(guò)程中所發(fā)揮的作用及聯(lián)邦主義對(duì)地方政府的反作用,以期對(duì)美國(guó)聯(lián)邦主義做出更加全面的解讀。〖HS2〗〖HT4”H〗〖JZ〗一、聯(lián)邦制確立之前的聯(lián)邦主義思想〖HT〗英文Federalism有兩層含義,既包括聯(lián)邦主義的政治制度,又包括聯(lián)邦主義的政治哲學(xué)。二者既有存在形態(tài)的差別,即理念與制度之間的差異,又有產(chǎn)生時(shí)間的差異,理念先于制度,制度是理念的物化。也就是說(shuō),在美國(guó)聯(lián)邦制產(chǎn)生之前,聯(lián)邦主義政治哲學(xué)就早已存在了。聯(lián)邦主義政治理念起源于清教徒的圣約思想。聯(lián)邦主義是由拉丁語(yǔ)Foedus和希伯萊語(yǔ)Brit發(fā)展而來(lái)的。“就其最初的形態(tài)而言,聯(lián)邦主義思想是關(guān)于神學(xué)政治的,它把上帝與人之間的關(guān)系界定為兩者是由契約以伙伴關(guān)系聯(lián)系起來(lái)的,這種伙伴關(guān)系旨在使他們對(duì)世界的福利共同負(fù)責(zé)?!豹2](p.135)通過(guò)訂立契約,人們就他們的治理關(guān)系也達(dá)成一致,這些原則被認(rèn)為是永遠(yuǎn)真實(shí)可靠的,并且與神圣的天意保持一致[3](p.14)。這種神學(xué)思想能在北美大陸生根,與大陸上的早期殖民者的清教徒身份有關(guān)。在他們身上,希伯萊人的契約傳統(tǒng)依稀可見。根據(jù)這種傳統(tǒng),上帝和其選民訂立契約,信徒們遵照神的旨意又相互訂立契約組織起來(lái)。作為美國(guó)政制基石之一的《五月花號(hào)公約》寫道:因上帝的名義,阿門,我們特于上帝面前,神圣而共同地自相締結(jié)、召集和聯(lián)合在一起,組成一個(gè)民眾政治團(tuán)體;凡制訂、設(shè)置和頒布正義和平等的法律、法令、法案、典章,以及隨時(shí)設(shè)置的職守,務(wù)使其能適合且便利于殖民地的公眾利益。根據(jù)這種契約精神,美國(guó)人形成了一種訂立契約、相互聯(lián)合建立地方政治實(shí)體的傳統(tǒng)。1639年的《康涅狄格基本法》首次嘗試并形成了重疊設(shè)置世俗政治實(shí)體的做法,創(chuàng)立了康涅狄格政府,下面包含哈特福德鎮(zhèn)、溫莎鎮(zhèn)和韋瑟斯菲爾德鎮(zhèn),而這三個(gè)鎮(zhèn)的每一個(gè)鎮(zhèn)政府都保持不變。1662年英王頒發(fā)特許狀,正式認(rèn)可了殖民地開拓者培育的這種“聯(lián)邦式”政府?!懊绹?guó)聯(lián)邦制中的核心觀念是依賴訂立圣約把‘我們聯(lián)合在一起的程序,形成自治的關(guān)系社群。這些關(guān)系始于新英格蘭的小鎮(zhèn),擴(kuò)展至殖民地特許狀、州憲法、邦聯(lián)憲法、聯(lián)邦憲法及構(gòu)成當(dāng)代美國(guó)社會(huì)的新的秩序模式?!豹4](p.56)〖JP〗隨著殖民地與英國(guó)關(guān)系的惡化,越來(lái)越多的殖民地日益要求實(shí)行地方自治,新英格蘭地區(qū)利用圣約思想建立民主政府的模式在北美各洲廣泛流行起來(lái)。革命勝利之后,聯(lián)邦主義就自然而然成了立國(guó)者們幾乎唯一合理的選擇,建立聯(lián)邦制的合眾國(guó)成為了再自然不過(guò)的事情??的腋裰萁?50年之后,它的子孫繼承了源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的聯(lián)邦主義傳統(tǒng),提出了康涅狄格式的妥協(xié),并拯救了費(fèi)城會(huì)議[5](序言)。會(huì)議之初弗吉尼亞方案主張大中央制,新澤西方案主張強(qiáng)州制,當(dāng)兩種方案僵持不下時(shí),正是力主各州團(tuán)結(jié)、中央與各州平衡的康涅狄格方案達(dá)成了二者的妥協(xié),打破了僵局[6](p.34),美國(guó)聯(lián)邦制才得以正式確立下來(lái)。〖JP〗從上述美國(guó)建國(guó)的歷史來(lái)看,聯(lián)邦制正式產(chǎn)生之前,聯(lián)邦主義作為一種通過(guò)訂立契約形成聯(lián)合世俗政體的政體創(chuàng)制形式已經(jīng)產(chǎn)生,只是當(dāng)時(shí)人們把它用來(lái)設(shè)立地方政府進(jìn)而合成州政府。〖HS2〗〖HT4”H〗〖JZ〗二、二元聯(lián)邦主義〖HT〗二元聯(lián)邦主義是聯(lián)邦制產(chǎn)生之后的最早形態(tài)。它確立的目的是既要形成統(tǒng)一的國(guó)家以防分裂,又要避免聯(lián)邦侵犯州權(quán),于是就通過(guò)聯(lián)邦憲法明確規(guī)定聯(lián)邦與州政府的權(quán)力劃分,在各自權(quán)限范圍內(nèi)互不干涉,結(jié)果形成了一種聯(lián)邦與州相互角逐權(quán)力的局面,被學(xué)者們稱之為“零和博弈”模式。在這種聯(lián)邦模型中,只有聯(lián)邦和州兩級(jí)政府,它們進(jìn)行權(quán)力的爭(zhēng)奪,一方獲得權(quán)力只能以另一方減少為代價(jià),地方政府在這種體制中得不到任何重視[7](p.18)。二元聯(lián)邦主義根據(jù)聯(lián)邦和州在競(jìng)爭(zhēng)中所處的地位不同,又可以分為三種類型:聯(lián)邦中心聯(lián)邦主義(NationCentered Federalism)、州中心聯(lián)邦主義(StateCentered Federalism)和聯(lián)邦與州均衡的二元聯(lián)邦主義(Dual Federalism)。這三種類型往往被學(xué)者們簡(jiǎn)化為二元聯(lián)邦主義一種形態(tài),而聯(lián)邦中心聯(lián)邦主義或州中心聯(lián)邦主義都是它的變種。最早提出二元聯(lián)邦主義概念的是美國(guó)學(xué)者艾沃德·考文(Edward S.Corwin)。他認(rèn)為,在1930年以前,在美國(guó)處于支配地位的是二元聯(lián)邦主義。這種理論認(rèn)為,比較理想的聯(lián)邦主義應(yīng)當(dāng)是以州和聯(lián)邦主權(quán)分離為基礎(chǔ)建立起來(lái)的,二者的交迭部分應(yīng)當(dāng)降到最低程度,除非絕對(duì)必要時(shí)才可以,比如選舉活動(dòng)或關(guān)鍵項(xiàng)目的執(zhí)行問(wèn)題[8](p.67)。聯(lián)邦與州權(quán)力均衡的二元聯(lián)邦主義只是二元聯(lián)邦主義的理想形態(tài),其中每級(jí)政府無(wú)論州還是聯(lián)邦政府在它法定的責(zé)權(quán)范圍內(nèi)都居于至高無(wú)上的地位[7](p.19)。但事實(shí)上,在聯(lián)邦主義體制下,這種狀態(tài)很難達(dá)到。在州權(quán)與聯(lián)邦政府權(quán)力相互博弈的過(guò)程中,要么聯(lián)邦政府處于優(yōu)勢(shì),形成以聯(lián)邦為中心的聯(lián)邦主義,要么州政府處于優(yōu)勢(shì)地位,形成以州為中心的聯(lián)邦主義。由于聯(lián)邦與州的權(quán)力劃分明確且互不干涉,因此二元聯(lián)邦主義又被學(xué)者們稱為“分層蛋糕”聯(lián)邦主義(LayerCake Federalism)。這個(gè)比喻是由以倡導(dǎo)合作聯(lián)邦主義而著稱的著名學(xué)者莫頓·格羅遜(Morton Grodzins)提出的,這個(gè)概念的提出主要是為了區(qū)分二元聯(lián)邦主義和合作聯(lián)邦主義(Cooperative Federalism):二元聯(lián)邦主義可以比作“雙層蛋糕”,合作聯(lián)邦主義可以比作“大理石花紋蛋糕”(MarbleCake),前者各層之間界線清晰、聯(lián)系脆弱,后者在各層之間則有著像大理石花紋般錯(cuò)綜復(fù)雜的聯(lián)系[8](p.67)。二元聯(lián)邦主義只包含聯(lián)邦和州兩個(gè)政府層級(jí),從中找不到任何地方政府的影子。美國(guó)學(xué)者的評(píng)價(jià)是,“雖然地方是最重要的財(cái)政和勞動(dòng)力來(lái)源,但在二元聯(lián)邦主義中,地方政府完全被忽略了,因?yàn)槊绹?guó)憲法中沒(méi)有提及地方政府的角色,而州憲和州法院的判決中都把它當(dāng)成了州的創(chuàng)造物并從屬于州政府”[7](p.20)。隨著1930年代羅斯福新政(New Deal)運(yùn)動(dòng)的開始,二元聯(lián)邦主義逐漸失去了其解釋力。〖HS2〗〖HT4”H〗〖JZ〗三、相互依賴的聯(lián)邦主義〖HT〗1920年代末,美國(guó)暴發(fā)了幾乎是毀滅性的經(jīng)濟(jì)危機(jī),被斯密們推崇的自由市場(chǎng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)自救,出現(xiàn)了所謂的“市場(chǎng)失靈”。為了從這場(chǎng)史無(wú)前例的危機(jī)中擺脫出來(lái),民主黨總統(tǒng)羅斯福上臺(tái)后推行新政,擴(kuò)大聯(lián)邦政府權(quán)力,強(qiáng)調(diào)包括地方政府在內(nèi)的各層政府的合作。人們把這種執(zhí)政理念稱之為相互依賴的聯(lián)邦主義(Interdependent Federalism)。與二元聯(lián)邦主義相比,相互依賴的聯(lián)邦主義強(qiáng)調(diào)不同層級(jí)的政府為共同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而齊心協(xié)力,強(qiáng)調(diào)分享權(quán)力和責(zé)任。不同層級(jí)間的權(quán)力游戲不再是零和博弈,而變成了正和博弈。而且,在這種模型中,地方政府也被當(dāng)成了一個(gè)相關(guān)因素[7](p.20)。其中包括人們常提到的合作聯(lián)邦主義(Cooperative Federalism)和很少提及的創(chuàng)造性聯(lián)邦主義(Creative Federalism)。合作聯(lián)邦主義又被稱為“大理石花紋蛋糕”聯(lián)邦主義。格羅遜解釋道:“美國(guó)的聯(lián)邦主義經(jīng)常但卻錯(cuò)誤地被描述為一個(gè)‘三層蛋糕(ThreeLayer Cake),更準(zhǔn)確的描述應(yīng)當(dāng)是‘彩虹(Rainbow)或者‘大理石蛋糕,它的最大表征是不能分清層次的色彩混合,這些顏色看起來(lái)呈垂直或斜紋狀,并且絞在一起。其色彩看起來(lái)像大理石蛋糕一樣,在這種模型中,各級(jí)政府的功能也是混合在一起的”[9](p.10)。“雖然這種理論主要討論聯(lián)邦政府與州政府之間的關(guān)系,但它也認(rèn)為,聯(lián)邦主義規(guī)則中,既包含聯(lián)邦與州又包括州與地方政府的關(guān)系。”[8](p.8)在這種聯(lián)邦主義中,包括地方政府在內(nèi)的各級(jí)政府都會(huì)被考慮到立法或公共政策的制定之中,因?yàn)槁?lián)邦和州都不可能做到對(duì)地方居民不計(jì)其數(shù)、不斷變化的各種需求的完全了解,地方政府也更無(wú)法完全依賴自己的力量來(lái)解決它所面對(duì)的問(wèn)題,最后三層政府必須通過(guò)充分合作、分享權(quán)責(zé)的方式來(lái)解決這些問(wèn)題。合作的表現(xiàn)就是聯(lián)邦為州和地方政府提供大量的專項(xiàng)資金和一般性財(cái)政補(bǔ)貼。1958年~1968年間出現(xiàn)的創(chuàng)造性聯(lián)邦主義,在某種意義上說(shuō),是合作聯(lián)邦主義的邏輯延伸[10](p.100),也有學(xué)者把它稱為合作聯(lián)邦主義的“堂弟”[7](p.21)。約翰遜總統(tǒng)倡導(dǎo)推行了創(chuàng)造性聯(lián)邦主義,它強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大國(guó)家、州、地方政府和私人(公司)之間的合作,如果現(xiàn)有的政府組織不能充分地解決現(xiàn)存的問(wèn)題,那么新政府或準(zhǔn)政府形式就應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造出來(lái)。創(chuàng)造性聯(lián)邦主義成為了1960年代中期偉大社會(huì)時(shí)代(Great Society Era)聯(lián)邦政策的精確描述。相互依賴的聯(lián)邦主義打破了二元聯(lián)邦主義傳統(tǒng),它在強(qiáng)化聯(lián)邦與州政府聯(lián)系的同時(shí)也把地方政府納入了聯(lián)邦主義的政策體系,加強(qiáng)了包括地方政府在內(nèi)的三層政府之間的合作關(guān)系,這對(duì)于緩解1930年~1969年間的社會(huì)危機(jī)有著積極意義。〖HS2〗〖HT4”H〗〖JZ〗四、新聯(lián)邦主義〖HT〗就在相互依賴的聯(lián)邦主義通過(guò)加強(qiáng)三級(jí)政府合作緩解社會(huì)危機(jī)的同時(shí),大量新的或準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)被不斷創(chuàng)造出來(lái)提供多種公共服務(wù),聯(lián)邦政府也因此背上沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān),出現(xiàn)了巨大的財(cái)政赤字。國(guó)會(huì)也“成了全國(guó)的市議會(huì)”,總統(tǒng)看起來(lái)更像市長(zhǎng),開始“承擔(dān)起日常生活中最粗俗的家務(wù)管理”[11](pp.62,59)。地方政府在得到大量財(cái)政支持的同時(shí),也受到了更多來(lái)自聯(lián)邦和州的約束,自主性大為降低。力主還權(quán)于州和地方政府的新聯(lián)邦主義(New Federalism)就在上述背景下產(chǎn)生了。新聯(lián)邦主義是美國(guó)保守黨人尼克松和里根上臺(tái)后,為解決相互依賴聯(lián)邦主義出現(xiàn)的一些諸如聯(lián)邦負(fù)擔(dān)過(guò)重、大量財(cái)政赤字、州和地方政府自主權(quán)弱化等問(wèn)題而對(duì)聯(lián)邦主義政策做出的一種調(diào)整。這種政策的口號(hào)是收縮聯(lián)邦權(quán)力,把過(guò)去歸州和地方卻集中于聯(lián)邦的權(quán)力交還州和地方,甚至里根還提出了回歸“二元聯(lián)邦主義”的目標(biāo),決定“在缺乏明確的憲法或國(guó)會(huì)立法授權(quán)的情況下,假定的主權(quán)應(yīng)屬于各州”[12](p.122),以此試圖扭轉(zhuǎn)美國(guó)政府的中央集權(quán)化傾向,恢復(fù)聯(lián)邦與州政府之間的權(quán)力平衡,使州和地方政府的權(quán)力得以復(fù)蘇。新聯(lián)邦主義實(shí)現(xiàn)這種政治目標(biāo)的措施主要有一攬子資助和歲入共享計(jì)劃。所謂一攬子資助(Block Grants)是將一些專項(xiàng)資助合在一個(gè)廣義的名目之下,減少對(duì)州和地方政府發(fā)放資助的限制[13](p.65)。歲入共享計(jì)劃是指由聯(lián)邦、州和地方政府共同分享歲入,即聯(lián)邦政府將征收的個(gè)人所得稅的一部分,按一定的方式分給州和地方政府,并給州和地方政府在一定范圍內(nèi)自由使用這筆撥款的自主權(quán)。正如里根總統(tǒng)指出的那樣,“我們的公民感到他們失去了對(duì)政府必要服務(wù)的最基本的決定權(quán),比如學(xué)校、福利、道路甚至垃圾收集等方面。他們是正確的,交錯(cuò)的政府管轄權(quán)和多層級(jí)的政府體系像迷宮一樣讓普通公民在解決最簡(jiǎn)單問(wèn)題時(shí)都不知所措。他們不知到哪里尋求答案,誰(shuí)負(fù)責(zé)解釋,歸功于誰(shuí),歸責(zé)于誰(shuí),投票支持或反對(duì)誰(shuí)”[14](p.13)。新聯(lián)邦主義的支持者們認(rèn)為,它可以讓公民們既享受到集權(quán)的優(yōu)勢(shì),比如一定的公共物品的提供規(guī)模,又可以享受到分權(quán)的好處,比如與當(dāng)?shù)鼐用衿孟喾牡胤焦伯a(chǎn)品的多樣化[8](p.8)。在保守黨新聯(lián)邦主義的政治哲學(xué)中,地方政府的確享受到了更多的財(cái)政自主權(quán),但聯(lián)邦政府財(cái)政緊縮也給地方政府帶來(lái)了比較大的財(cái)政壓力,地方政府的公共服務(wù)能力并未有太大改善。〖HS2〗〖HT4”H〗〖JZ〗五、競(jìng)爭(zhēng)聯(lián)邦主義〖HT〗相互依賴的聯(lián)邦主義和新聯(lián)邦主義雖然在聯(lián)邦集權(quán)的程度上有所區(qū)別,但大量存在的政府干預(yù)是二者的共同特征。政府干預(yù)采用之初效果還比較顯著,20世紀(jì)末期的干預(yù)卻表現(xiàn)為更多的負(fù)面影響即政府失靈?!柏?fù)債丑聞成為了一個(gè)重大問(wèn)題,美國(guó)政府負(fù)擔(dān)著2.8萬(wàn)億的政府債務(wù),每年支付的借貸利息就超過(guò)了聯(lián)邦向州和地方政府提供的援助,‘政府失靈現(xiàn)在成了我們要解決的一個(gè)核心問(wèn)題。假定州和地方政府都是‘大公司,節(jié)約、高效應(yīng)當(dāng)在整個(gè)聯(lián)邦中得以強(qiáng)調(diào)?!豹8](p.87)〖JP〗正如20世紀(jì)初合作聯(lián)邦主義是為了克服市場(chǎng)失靈一樣,在20世紀(jì)末提倡的競(jìng)爭(zhēng)聯(lián)邦主義則是為了解決政府失靈問(wèn)題。與二元聯(lián)邦主義下聯(lián)邦與州之間的競(jìng)爭(zhēng)相比,競(jìng)爭(zhēng)聯(lián)邦主義既強(qiáng)調(diào)政府縱向間的競(jìng)爭(zhēng),也強(qiáng)調(diào)橫向間的競(jìng)爭(zhēng),即肯卡德(Kincaid)所謂的“政府層級(jí)間的”(Intergovernmental)和“管轄權(quán)間的”(Interjurisdictional)競(jìng)爭(zhēng)[8](p.89)。前者指不同層級(jí)間的政府競(jìng)爭(zhēng),包括聯(lián)邦與州政府之間、州與其地方政府之間、縣和其版圖內(nèi)其他地方政府之間、一般目的地方政府和轄區(qū)內(nèi)特別區(qū)政府之間的競(jìng)爭(zhēng);后者指同一層級(jí)政府不同管轄權(quán)之間的競(jìng)爭(zhēng),包括州與州政府之間、同級(jí)或同類地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)。〖JP〗競(jìng)爭(zhēng)聯(lián)邦主義主張利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)解決政府失靈問(wèn)題。以往政府失靈的重要表現(xiàn)是過(guò)分強(qiáng)調(diào)合作導(dǎo)致了政府間責(zé)任不明、資金使用效率低下等問(wèn)題,而競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制正是把明確責(zé)任、提高效率當(dāng)作了解決問(wèn)題的鑰匙?!霸谶@種意義上,競(jìng)爭(zhēng)聯(lián)邦主義是一種經(jīng)濟(jì)理論,它提倡自由市場(chǎng),它的核心理念是競(jìng)爭(zhēng)。只有競(jìng)爭(zhēng)能夠克服市場(chǎng)中的壟斷問(wèn)題,也只有競(jìng)爭(zhēng)能夠使聯(lián)邦體制中的政府臃腫、集權(quán)化和政府失控這些問(wèn)題的解決成為可能?!豹8](p.87)著名學(xué)者托馬斯·戴伊(Thomas R.Dye)解釋道:“競(jìng)爭(zhēng)聯(lián)邦主義把眾多政府設(shè)想為一個(gè)大市場(chǎng),在此,消費(fèi)者——納稅人通過(guò)入住能夠滿足他們政策偏好的地方可以實(shí)現(xiàn)對(duì)想要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的自由選擇。在這種體制中,州和地方政府通過(guò)為公民提供一系列價(jià)廉質(zhì)優(yōu)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)來(lái)爭(zhēng)取消費(fèi)者——納稅人。在一個(gè)多中心的政府體制中,政府能夠提供不同性價(jià)比的服務(wù),公民個(gè)人的偏好可以比單一政府體制中得到更好的滿足,即便這個(gè)單一制政府是一個(gè)民主政府,它最多也只能提供能夠滿足大多數(shù)人偏好的一種服務(wù)。”[14](p.14)盡管聯(lián)邦政府在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策上有一些全國(guó)性的宏觀控制,保持了全國(guó)公共產(chǎn)品提供的大致均衡性,但在競(jìng)爭(zhēng)聯(lián)邦主義中,各州和地方政府還是因?yàn)楸舜说母?jìng)爭(zhēng)而提供豐富多彩且物美價(jià)廉的公共產(chǎn)品及服務(wù),以此來(lái)不斷地吸引異地居民和公司的入住。〖HS2〗〖HT4”H〗〖JZ〗六、結(jié)〓論〖HT〗以地方政府為視角來(lái)研究聯(lián)邦主義,我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)全新的聯(lián)邦主義:它有著多變的面孔、豐富的內(nèi)涵及不同的價(jià)值追求,并不單純是聯(lián)邦與州之間分權(quán)制衡的單一模式。地方政府在聯(lián)邦主義中地位的不斷變化造就了聯(lián)邦主義多變的面孔。聯(lián)邦制正式確立之前,新英格蘭地區(qū)居民已有根據(jù)圣約思想通過(guò)訂立契約建立地方政府進(jìn)而合成州政府的先例,由此誕生了聯(lián)邦主義思想。托克維爾那種“鄉(xiāng)鎮(zhèn)先于縣,縣先于州,而州又先于聯(lián)邦”[15](p.45)的說(shuō)法也證實(shí)了地方政府在聯(lián)邦主義誕生中的作用。美國(guó)建國(guó)之初的二元聯(lián)邦主義只是被用來(lái)調(diào)整聯(lián)邦與州兩級(jí)政府關(guān)系,地方政府完全被看成州的創(chuàng)制物,從聯(lián)邦主義中銷聲匿跡了。隨著20世紀(jì)二十年代末經(jīng)濟(jì)危機(jī)的到來(lái),地方居民及政府所面臨的問(wèn)題成為了全社會(huì)的問(wèn)題,聯(lián)邦開始支持和幫助地方政府解決這些問(wèn)題,地方政府重新進(jìn)入聯(lián)邦主義的視野中,從此聯(lián)邦主義進(jìn)入了相互依賴的聯(lián)邦主義時(shí)期。當(dāng)聯(lián)邦政府為此感到不堪重負(fù)時(shí),新聯(lián)邦主義又應(yīng)運(yùn)而生,聯(lián)邦政府開始向州和地方放權(quán),地方政府的自主性開始加強(qiáng)。為了解決政府失靈的問(wèn)題,包括縱向和橫向全面競(jìng)爭(zhēng)的競(jìng)爭(zhēng)聯(lián)邦主義又被提到了改革日程上,由此地方政府獲得了更大的自主權(quán),地方政府在聯(lián)邦主義體系中的地位和作用上升到了前所未有的程度。聯(lián)邦主義面孔的變幻反映了美國(guó)人民“權(quán)力中心觀”的不斷發(fā)展。早期圣約思想所反映的是一種大家通過(guò)訂立契約形成獨(dú)立政治實(shí)體以保護(hù)個(gè)人安全的單中心權(quán)力觀,人們把這些單個(gè)政府聯(lián)合起來(lái)的時(shí)候,就萌生了聯(lián)邦主義思想。當(dāng)建國(guó)者們把聯(lián)邦主義思想應(yīng)用于聯(lián)邦憲法后,形成了聯(lián)邦與州分權(quán)制衡的雙權(quán)力中心觀,這種二元聯(lián)邦主義表達(dá)了人們渴望統(tǒng)一而又擔(dān)心政府加害個(gè)人自由的復(fù)雜心情,如《聯(lián)邦黨人文集》所言,“在美國(guó)的復(fù)合共和國(guó)里,人民交出的權(quán)力首先分給兩種不同的政府,……人民的權(quán)利就有了雙重保障。兩種政府將互相控制,同時(shí)各政府又自己控制自己”[16](p.265)。相互依賴的聯(lián)邦主義則把地方政府納入聯(lián)邦主義的視野,以幫助地方更好地克服危機(jī)。盡管當(dāng)時(shí)地方政府在其中可能還只是一個(gè)小角色,但它是地方政府一極權(quán)力進(jìn)入聯(lián)邦體系的開始。新聯(lián)邦主義針對(duì)聯(lián)邦權(quán)力過(guò)于膨脹的問(wèn)題進(jìn)行了反思,更加強(qiáng)調(diào)三層政府功能的差別而非權(quán)力的大小,從而實(shí)現(xiàn)一種新的權(quán)力間的平衡?!奥?lián)邦、州和地方政府之間,沒(méi)有更高的或更低的權(quán)力中心,只有政治決策和政治行動(dòng)更大或更小一點(diǎn)的舞臺(tái),權(quán)力的分配則可以看作在不同的舞臺(tái)上出于不同的目的而包含不同的載荷?!豹2](p.45)相比而言,競(jìng)爭(zhēng)聯(lián)邦主義形成了多中心權(quán)力格局,它更加突出同級(jí)地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)以及由此帶來(lái)的公民福利的增加,從而逐漸克服政府失靈的弊端。一種真正的多中心治理模式由此形成,那種認(rèn)為不同政府間權(quán)力只能是此消彼長(zhǎng)的零和博弈的觀點(diǎn)由此成為歷史。政府間既競(jìng)爭(zhēng)又合作的治理模式使得政府權(quán)力間的正和博弈正在成為可能,由此為公民制造了更多樣化、更充足的公共產(chǎn)品及服務(wù)。〖JP〗聯(lián)邦主義政治哲學(xué)的發(fā)展揭示了美國(guó)憲政改革靈魂。作為一種制度形態(tài)的聯(lián)邦制是“死”的,但調(diào)整政府間關(guān)系的聯(lián)邦主義政治哲學(xué)是“活”的。作為處理美國(guó)不同層級(jí)政府間關(guān)系的一種政治哲學(xué),聯(lián)邦主義因經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與政治條件的發(fā)展而不斷被賦予新的含義:當(dāng)人們對(duì)某屆政府的績(jī)效不滿且該政府所實(shí)施的聯(lián)邦主義政策又無(wú)法消除這些不滿時(shí),新的聯(lián)邦主義模型就很可能被創(chuàng)造出來(lái)以克服先前聯(lián)邦主義政策所造成的一些問(wèn)題。作為與公民聯(lián)系最緊密、直接為公民提供各種公共服務(wù)的最基層政府,地方政府感受公民不滿情緒的觸角非常靈敏,并通過(guò)周期性的全國(guó)大選將其感受到的信息傳遞給參與總統(tǒng)競(jìng)選的政治家們,以促使他們?cè)诟?jìng)選以及未來(lái)的執(zhí)政過(guò)程中對(duì)基層的不滿和需求作出反應(yīng),這種反應(yīng)體現(xiàn)在縱向政府間關(guān)系上,便促進(jìn)了聯(lián)邦主義政治哲學(xué)的發(fā)展,并使其在發(fā)展的過(guò)程中獲得了活力。美國(guó)聯(lián)邦主義雖然根植于其特定的國(guó)情和歷史條件,但其發(fā)展變化的軌跡還是體現(xiàn)了一種更為普遍的政治學(xué)原理。正如托克維爾所言:“一個(gè)良好政府的主要目的在于為人民造福,而不在于不顧人民的疾苦而建立一定的秩序。”[15](p103)探究這種更為普遍的政治學(xué)原理并從中汲取營(yíng)養(yǎng),正是我們不斷關(guān)注他國(guó)政治體制的真正動(dòng)力所在。〖JP〗〖HS1*2〗〖HT5H〗參考文獻(xiàn):〖HT5”F〗〖HJ*2〗[1]〖ZK(〗李紅梅.略論美國(guó)聯(lián)邦制的歷史發(fā)展[J].學(xué)術(shù)交流,1998,(6).〖ZK)〗[2]〖ZK(〗[美]丹尼爾·J·伊拉扎.聯(lián)邦主義探索[M].彭利平.上海:上海三聯(lián)書店,2004.〖ZK)〗[3]〖ZK(〗[美]文森特·奧斯特羅姆,等.美國(guó)地方政府[M].井敏,等.北京:北京大學(xué)出版社,2004.〖ZK)〗[4]〖ZK(〗[美]文森特·奧斯特羅姆.美國(guó)聯(lián)邦主義[M].王建勛.上海:上海三聯(lián)書店,2003.〖ZK)〗[5]〖ZK(〗[美]文森特·奧斯特羅姆.復(fù)合共和制的政治理論[M].毛壽龍.上海:上海三聯(lián)書店,1999.〖ZK)〗[6]〖ZK(〗曹紹濂.美國(guó)政治制度史[M].蘭州:甘肅人民出版社,1984.〖ZK)〗[7]〖ZK(〗Russell 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