區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新內(nèi)涵與新思路*

徐康寧

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新內(nèi)涵與新思路*

徐康寧

中國(guó)地區(qū)間長(zhǎng)期存在著發(fā)展不平衡的問(wèn)題，雖然政府為此出臺(tái)了很多政策，但收效并不顯著，這與中國(guó)特殊的自然地理環(huán)境有關(guān)。“胡煥庸線”今天依然存在，證明地區(qū)發(fā)展不平衡是長(zhǎng)期的常態(tài)現(xiàn)象。在新的時(shí)期有必要探究區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新內(nèi)涵與新目標(biāo)，應(yīng)更加注重地區(qū)間的發(fā)展機(jī)會(huì)趨于均等，發(fā)展利益趨于一致，重點(diǎn)訴求應(yīng)由發(fā)展速度的協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)向發(fā)展利益的協(xié)調(diào)，由發(fā)展結(jié)果的均等轉(zhuǎn)向發(fā)展機(jī)會(huì)的均等。對(duì)于落后地區(qū)而言，形成收入的條件遠(yuǎn)比一時(shí)的增加收入重要得多。長(zhǎng)期看，創(chuàng)造市場(chǎng)形成機(jī)制比勞動(dòng)力外出打工更有利于改善落后地區(qū)的發(fā)展機(jī)會(huì)。

胡煥庸線 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展 內(nèi)生循環(huán)

中國(guó)區(qū)域發(fā)展不平衡的問(wèn)題與矛盾由來(lái)已久，且隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的新發(fā)展而呈現(xiàn)加劇態(tài)勢(shì)。為縮小區(qū)域之間的發(fā)展差距，政府層面出臺(tái)了很多扶持落后地區(qū)的政策，也實(shí)施了專門支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)的相關(guān)戰(zhàn)略，但以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)福利水平衡量收效不大，區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)的問(wèn)題依舊嚴(yán)重，部分地區(qū)之間的差距還在擴(kuò)大。研究中國(guó)區(qū)域發(fā)展不平衡的問(wèn)題，推進(jìn)區(qū)域之間盡可能協(xié)調(diào)發(fā)展，必須要有新的思維，用新的視角去看待中國(guó)的區(qū)域發(fā)展問(wèn)題。

區(qū)域發(fā)展不平衡的自然地理基礎(chǔ)

自古以來(lái)，中國(guó)就是東南一帶地狹人稠，西北邊疆地廣人稀，人口分布極不平衡。1935年，中國(guó)地理學(xué)家胡煥庸教授發(fā)表了《中國(guó)人口之分布》一文，首次以定量分析的結(jié)果指出中國(guó)人口分布的這一特點(diǎn)。胡煥庸教授在文中指出：“今試自黑龍江之璦琿，向西南作一直線至云南之騰沖為止，分全國(guó)為東南與西北兩部，則此東南部之面積計(jì)400萬(wàn)平方千米，約占全國(guó)總面積之36%，西北部之面積，計(jì)700萬(wàn)平方千米，約占全國(guó)總面積之64%；惟人口之分布則東南部計(jì)4.4億，約占總?cè)丝谥?6%，西北部之人口，僅1800萬(wàn)，約占全國(guó)總?cè)丝谥?%，其多寡之懸殊，有如此者?！雹俸鸁ㄓ菇淌谑状翁岢龅沫a琿—騰沖直線，明確地顯示出了中國(guó)人口空間分布的基本特征。后來(lái)，美國(guó)學(xué)者將胡煥庸教授確立的璦琿—騰沖直線稱為胡煥庸線，在地理學(xué)界產(chǎn)生了重要的影響。

胡煥庸教授提出中國(guó)人口分布界線至今已近80年，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)出現(xiàn)了巨大的變化，但是，今日中國(guó)的人口分布與當(dāng)時(shí)相比，雖有細(xì)節(jié)上的千差萬(wàn)別，但總體分布特征依然沒(méi)有大的變化。在中國(guó)的人口地理版圖上，胡煥庸線今天仍未消失。

改革開放以來(lái)，我國(guó)人口出現(xiàn)了巨大流動(dòng)態(tài)勢(shì)，使人口空間分布有了一定程度的變化，尤其是大量外出務(wù)工人員從西部地區(qū)流向東南沿海地區(qū)，使東部的人口聚集程度更高，但并未根本改變胡煥庸線的人口分布基本特征，它依然是反映中國(guó)人口空間不均衡分布的基線。表1反映了1935年和改革開放后三十多年來(lái)中國(guó)人口在東南和西北地區(qū)的分布狀況。1982年，東南地區(qū)聚集的人口占全國(guó)人口的比重達(dá)到94.4%，只比1935年下降了1.6個(gè)百分點(diǎn)；1990年和2000年分別下降了1.8個(gè)百分點(diǎn)和1.9個(gè)百分點(diǎn)；2010年下降了2.5個(gè)百分點(diǎn)，這段時(shí)間下降較快，有可能是因?yàn)橹袊?guó)長(zhǎng)期執(zhí)行的計(jì)劃生育政策在東南地區(qū)首先顯現(xiàn)效應(yīng)，致使人口聚集程度略有下降。從胡煥庸線提出到現(xiàn)在近80年，中國(guó)人口集中于東南而疏于西北的分布界線只改變了不到3%。

表1 中國(guó)人口東南—西北地區(qū)分布的變化情況

數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2012》。

此外，胡煥庸線不僅是反映中國(guó)人口空間不均衡分布的基線，而且也是我國(guó)東南和西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的重要分界線。東南地區(qū)不僅人口密度高，同時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也要明顯高于西北地區(qū)。表2顯示了我國(guó)東部地區(qū)與西北地區(qū)在單位面積人均GDP上的差距，進(jìn)一步顯現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的聚集程度。因此，胡煥庸線的意義不僅僅在于其人口分布差異，還在于這條線揭示了中國(guó)資源環(huán)境基礎(chǔ)的區(qū)域差異特征，這也是其長(zhǎng)久以來(lái)依然能夠被實(shí)踐驗(yàn)證的真正原因。②

胡煥庸線反映了中國(guó)內(nèi)部自然地理環(huán)境與人文發(fā)展?fàn)顩r之間的關(guān)系，揭示了土地、氣候、地形等自然地理?xiàng)l件對(duì)包括人口聚集、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在內(nèi)的人文發(fā)展?fàn)顩r的巨大影響。胡煥庸教授自己在解釋中國(guó)人口分布這一特殊現(xiàn)象時(shí)提出了三個(gè)因素：自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)歷史條件?？疾熘袊?guó)區(qū)域發(fā)展的長(zhǎng)久歷史，以及根據(jù)胡煥庸線提出后近80年沒(méi)有發(fā)生根本變化這一事實(shí)，我們認(rèn)為，形成中國(guó)人口及其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在地理上分布不均勻的主要原因是特殊的自然地理環(huán)境。中國(guó)西北和西南邊疆地區(qū)自然地理?xiàng)l件相對(duì)惡劣，不利于人口的聚集與人類賴以生存和發(fā)展的農(nóng)業(yè)及相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的開展。一個(gè)有意思的現(xiàn)象是，后來(lái)人們發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的400毫米等降水量線與胡煥庸線高度重合，暗含著胡煥庸線的經(jīng)濟(jì)涵義。400毫米等降水量線是中國(guó)半濕潤(rùn)與半干旱的分界線，年降雨不足400毫米，土地容易沙漠化，不利于農(nóng)業(yè)集約生產(chǎn)，自然也不利于人口的聚集?？梢灶A(yù)計(jì)，胡煥庸線所表達(dá)的經(jīng)濟(jì)地理涵義不僅存在于過(guò)去和今天，今后也會(huì)長(zhǎng)期存在，這意味著中國(guó)的區(qū)域發(fā)展不平衡有著特殊的自然地理基礎(chǔ)。

表2 2011年中國(guó)省級(jí)行政區(qū)單位面積上的人均GDP 單位：元/人·平方公里

數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2012》。

區(qū)域發(fā)展不均衡是一種經(jīng)濟(jì)常態(tài)

觀察世界各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程，會(huì)很容易地發(fā)現(xiàn)區(qū)域之間發(fā)展的不均衡是一種常見的現(xiàn)象。除了像新加坡、盧森堡這類因面積很小而不存在區(qū)域發(fā)展問(wèn)題的國(guó)家外，世界上幾乎所有的國(guó)家都存在著內(nèi)部區(qū)域發(fā)展問(wèn)題，都不同程度地有著區(qū)域經(jīng)濟(jì)不均衡問(wèn)題。例如，韓國(guó)是一個(gè)面積不足10萬(wàn)平方公里的國(guó)家，其工業(yè)化和城市化程度很高，產(chǎn)業(yè)十分發(fā)達(dá)，已經(jīng)步入現(xiàn)代化發(fā)展時(shí)期。但是，即便是韓國(guó)這樣一個(gè)不大的經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國(guó)家，內(nèi)部仍然存在著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問(wèn)題。在韓國(guó)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)度地集中于首爾及其周圍地區(qū)，首都經(jīng)濟(jì)圈集中了全國(guó)一半的人口和七成的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，首爾的現(xiàn)代化水平與歐美國(guó)家的大都市基本齊步，但距首爾僅百余公里的內(nèi)部腹地，經(jīng)濟(jì)則相對(duì)落后，城市稀落，差距很大。韓國(guó)在盧武鉉時(shí)期決定遷移首都，除了考慮到國(guó)土安全因素外，很大程度上也是希望通過(guò)遷都來(lái)縮小內(nèi)部地區(qū)發(fā)展的差距。那些國(guó)土遼闊、內(nèi)部自然地理?xiàng)l件差異較大的國(guó)家，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的矛盾就更為突出。美國(guó)是世界上經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的國(guó)家，但依然存在著內(nèi)部區(qū)域發(fā)展差距明顯的問(wèn)題。美國(guó)經(jīng)濟(jì)分析局(U.S. Bureau of Economic Analysis)的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2010年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力最雄厚的加利福尼亞州的GDP是1.94萬(wàn)億美元，而經(jīng)濟(jì)最弱小的佛蒙特州的GDP只有264億美元，兩者相差73倍。同年，美國(guó)最富裕的哥倫比亞特區(qū)(首都華盛頓所在區(qū))人均GDP為17.41萬(wàn)美元，而人均GDP最少的密西西比州則只有3.29萬(wàn)美元，相差5.3倍。

對(duì)于像中國(guó)、俄羅斯這樣的地域廣闊、區(qū)域發(fā)展基礎(chǔ)迥異的大國(guó)，各地區(qū)的資源稟賦、區(qū)位因素、歷史條件、人力資本水平等存在著巨大的差異，這些差異必然對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生很大影響，而且是長(zhǎng)期的影響，區(qū)域發(fā)展不均衡的現(xiàn)象就更為突出。俄羅斯自彼得大帝時(shí)代就存在著東西之間巨大的發(fā)展落差，西伯利亞及遠(yuǎn)東地區(qū)的發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及俄羅斯的歐洲部分，尤其是莫斯科、圣彼得堡等經(jīng)濟(jì)中心區(qū)。幾百年過(guò)去了，這種差距仍然存在，某些方面還有所擴(kuò)大。結(jié)合考察世界其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，長(zhǎng)期來(lái)看，一國(guó)內(nèi)部的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展總是不均衡的，總有一些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，而另外一些地區(qū)發(fā)展較慢，長(zhǎng)期積累的結(jié)果就是區(qū)際差異的存在。認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)非常重要，這有助于把握一國(guó)內(nèi)部區(qū)域之間發(fā)展的均衡與非均衡之間的辯證關(guān)系。換句話講，不能盲目追求絕對(duì)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展，或一時(shí)的無(wú)差異發(fā)展，必須充分考慮各地區(qū)的自然、地理、歷史條件，考慮到各地區(qū)資源稟賦、基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)位因素等方面存在的差異，允許地區(qū)之間存在一定的發(fā)展差距。尤其是對(duì)于中國(guó)而言，內(nèi)部區(qū)域間的自然地理環(huán)境差異很大，不充分尊重客觀存在的自然地理?xiàng)l件以及自然約束與人類發(fā)展之間的辯證關(guān)系，簡(jiǎn)單地通過(guò)人為指向性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動(dòng)改變這種關(guān)系，并不符合自然的規(guī)律和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律。

當(dāng)然，雖然區(qū)域之間的非均衡發(fā)展已成為常態(tài)，但地區(qū)差距還是應(yīng)該控制在一定的范圍內(nèi)，并且隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的文明成果還是應(yīng)該在更廣泛的區(qū)域內(nèi)得到普及和享用。我們提出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略要求已經(jīng)很多年了，雖然地區(qū)發(fā)展差距在一定范圍內(nèi)有所緩解，但總體而言，差距并未縮小，而且某種程度上還在繼續(xù)擴(kuò)大。在今天的時(shí)代背景下，若要在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展上取得重要突破，關(guān)鍵的問(wèn)題是：究竟什么是真正的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展？我們應(yīng)該遵循什么樣的新思維來(lái)推進(jìn)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展？

福利共進(jìn)、區(qū)域互利、生態(tài)保護(hù)：區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新內(nèi)涵

關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵，國(guó)內(nèi)已有很多研究，并有幾種代表性的觀點(diǎn)：郝壽義認(rèn)為，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是不同區(qū)域基于自身要素稟賦的特點(diǎn)，確定不同要素約束條件下的開發(fā)模式，形成合理的分工，同時(shí)在政府的調(diào)控下，使區(qū)域之間的發(fā)展條件、人民生活水平的差距保持在合理的范圍內(nèi)，人與自然之間保持和諧的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。③陳秀山和楊艷認(rèn)為，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展必須以區(qū)域利益協(xié)調(diào)為主線，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展兩大領(lǐng)域，四大板塊、主體功能區(qū)、經(jīng)濟(jì)圈與經(jīng)濟(jì)帶三個(gè)空間層次的協(xié)調(diào)，要著力構(gòu)建地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮、區(qū)域差距控制在合理范圍、地區(qū)基本公共服務(wù)均等化、市場(chǎng)一體化加強(qiáng)、資源有效利用且生態(tài)環(huán)境得到保護(hù)和改善等五大目標(biāo)的動(dòng)態(tài)組合。④薄文廣、安虎森和李杰認(rèn)為，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不僅要考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異(這可用人均GDP、基尼系數(shù)等指標(biāo)來(lái)表征)，還要考慮享受公共服務(wù)方面的差異(這可用社會(huì)保障、住房、教育、醫(yī)療、生態(tài)環(huán)境等指標(biāo)來(lái)表征)。⑤范恒山認(rèn)為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵至少應(yīng)包括五個(gè)方面：一是各地區(qū)人均生產(chǎn)總值差距應(yīng)保持在適度范圍內(nèi)；二是各地區(qū)群眾能夠享受均等化的基本公共服務(wù)；三是各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)能得到合理有效的發(fā)揮；四是不同地區(qū)之間形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏的良性互動(dòng)機(jī)制；五是各地區(qū)人與自然的關(guān)系處于協(xié)調(diào)和諧狀態(tài)。⑥

筆者認(rèn)為，所謂區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，是指在既定的條件和環(huán)境下，各地區(qū)的發(fā)展機(jī)會(huì)趨于均等，發(fā)展利益趨于一致，總體上處于發(fā)展同步、利益共享的相對(duì)協(xié)調(diào)狀態(tài)。區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展的重點(diǎn)訴求應(yīng)由發(fā)展速度的協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)向發(fā)展利益的協(xié)調(diào)，由發(fā)展結(jié)果的均等轉(zhuǎn)向發(fā)展機(jī)會(huì)的均等。事實(shí)證明，簡(jiǎn)單地追求各地區(qū)發(fā)展結(jié)果的均等，不僅違背了客觀規(guī)律，而且容易造成新的不協(xié)調(diào)。例如，我國(guó)東南沿海地區(qū)的城市化發(fā)展很快，出現(xiàn)了大城市密集發(fā)展或城市群的格局，一些中西部地區(qū)要復(fù)制這一模式，也要發(fā)展自己的大城市甚至大城市群，結(jié)果出現(xiàn)了一系列的造城運(yùn)動(dòng)，造成了比較負(fù)面的影響。由于地理環(huán)境以及比較優(yōu)勢(shì)的不同，各地區(qū)不必追求一樣的發(fā)展速度和一樣的發(fā)展結(jié)果，而應(yīng)該注重發(fā)展機(jī)會(huì)的均等。例如，對(duì)于不適合集聚大城市的地方，城市化應(yīng)該著重于小城鎮(zhèn)的發(fā)展，并同時(shí)給予希望并有能力到大城市發(fā)展的居民以同樣的機(jī)會(huì)，即賦予各地區(qū)民眾相同的遷徙權(quán)和居住權(quán)。還有，我國(guó)中西部地區(qū)之所以落后于東南沿海地區(qū)，一個(gè)很重要的原因在于前者沒(méi)有后者的開放機(jī)會(huì)，使得發(fā)展環(huán)境與機(jī)遇都遠(yuǎn)不如后者，現(xiàn)在則應(yīng)當(dāng)給予中西部地區(qū)更多的開放機(jī)會(huì)，尤其是通過(guò)擴(kuò)大對(duì)周邊國(guó)家的開放促進(jìn)中西部地區(qū)獲得更多的開放機(jī)遇。

在今天的時(shí)代背景下，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不能著眼于各地區(qū)發(fā)展速度的同步化，而是應(yīng)該著眼于發(fā)展利益的協(xié)調(diào)和發(fā)展機(jī)會(huì)的協(xié)調(diào)。事實(shí)也證明，地區(qū)之間發(fā)展速度的趨同是很難實(shí)現(xiàn)的，即便實(shí)現(xiàn)往往也要付出巨大的代價(jià)。和以往相比，今天的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展應(yīng)當(dāng)要有新內(nèi)涵。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新內(nèi)涵應(yīng)著重反映三方面的內(nèi)容：一是區(qū)域發(fā)展利益的綜合協(xié)調(diào)，以福利共同增進(jìn)作為防止區(qū)域發(fā)展差距擴(kuò)大的主要努力方向；二是區(qū)域之間發(fā)展的互利協(xié)調(diào)，區(qū)域發(fā)展與整體國(guó)土的開發(fā)利用戰(zhàn)略協(xié)調(diào)一致；三是區(qū)域發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的自然協(xié)調(diào)，區(qū)域的開發(fā)與建設(shè)有利于資源的節(jié)約和環(huán)境的保護(hù)。

所謂區(qū)域發(fā)展利益的綜合協(xié)調(diào)，是指各地區(qū)在發(fā)展中應(yīng)得的利益方向一致、大體協(xié)調(diào)，所有的地區(qū)都會(huì)隨國(guó)家的整體發(fā)展而得到相對(duì)一致的福利增進(jìn)，并以福利的共同增進(jìn)作為地區(qū)發(fā)展差距相對(duì)縮小的重要尺度，同時(shí)，不出現(xiàn)少數(shù)地區(qū)以犧牲其他地區(qū)利益而獲得特殊發(fā)展機(jī)會(huì)的現(xiàn)象。由于資源稟賦、歷史基礎(chǔ)、區(qū)位條件的不同，一個(gè)國(guó)家內(nèi)部允許地區(qū)間存在著發(fā)展差距，甚至是較大的差距，但一國(guó)的國(guó)民，除去政治和民族的原因，應(yīng)該在享受福利方面保持一致性，其范圍包括教育、醫(yī)療、文化、交通、通訊、養(yǎng)老、社會(huì)救助等各個(gè)方面。例如，美國(guó)的哈佛大學(xué)、耶魯大學(xué)、普林斯頓大學(xué)等著名高等學(xué)府，不僅接受紐約、波士頓等東部發(fā)達(dá)地區(qū)的來(lái)自中產(chǎn)階級(jí)以上階層家庭的優(yōu)秀青年學(xué)子，也要留有機(jī)會(huì)給來(lái)自南部和中部不發(fā)達(dá)地區(qū)中產(chǎn)階級(jí)以下階層家庭的孩子，只要這些青年足夠優(yōu)秀的話，巨額學(xué)費(fèi)和艱難的入學(xué)門檻不應(yīng)該成為他們跨進(jìn)名校的障礙。也只有這種社會(huì)階層之間的流動(dòng)性，才能夠促進(jìn)區(qū)域之間的流動(dòng)性，并通過(guò)福利的共同增進(jìn)在一定程度上保證地區(qū)之間差距的某種縮小。這些年來(lái)，我們的視角總是放在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的縮小上，既沒(méi)有如愿地縮小區(qū)域之間的發(fā)展水平差距，也忽視了區(qū)域間福利的共同增進(jìn)，結(jié)果使得不同地區(qū)不僅出現(xiàn)巨大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展落差，而且也出現(xiàn)了國(guó)民基本福利水準(zhǔn)上的巨大落差?，F(xiàn)階段強(qiáng)調(diào)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)該更加強(qiáng)調(diào)不同區(qū)域之間福利的共同增進(jìn)，以體現(xiàn)區(qū)域發(fā)展利益的綜合協(xié)調(diào)。

所謂區(qū)域之間發(fā)展的互利協(xié)調(diào)，是指某一具體區(qū)域的發(fā)展要與周圍區(qū)域緊密一致，形成互利協(xié)調(diào)關(guān)系，同時(shí)，區(qū)域發(fā)展在戰(zhàn)略上要與整體國(guó)土的開發(fā)利用相協(xié)調(diào)，任何區(qū)域的發(fā)展都應(yīng)該服從于整體國(guó)土的開發(fā)利用戰(zhàn)略。任何一個(gè)區(qū)域的發(fā)展都不能脫離周圍的區(qū)域而實(shí)現(xiàn)單獨(dú)發(fā)展，客觀上存在著區(qū)域間發(fā)展的互利聯(lián)動(dòng)關(guān)系，不尊重這種關(guān)系，一味地想實(shí)現(xiàn)某一地區(qū)的單獨(dú)發(fā)展，結(jié)果反而會(huì)欲速則不達(dá)。過(guò)去十幾年，國(guó)家在促進(jìn)中西部地區(qū)發(fā)展方面出臺(tái)了很多政策，努力使落后地區(qū)能夠趕上東部發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展步伐，但往往由于政策相對(duì)單一，對(duì)區(qū)域之間發(fā)展的互利協(xié)調(diào)關(guān)注不夠，缺少區(qū)域間的聯(lián)動(dòng)發(fā)展機(jī)制，所以效果并不明顯。這些年出臺(tái)了很多區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，許多還上升為國(guó)家戰(zhàn)略，但全國(guó)尚未有一個(gè)明晰的國(guó)土開發(fā)利用總體戰(zhàn)略(該戰(zhàn)略應(yīng)該比現(xiàn)行的功能區(qū)規(guī)劃更為細(xì)致全面)，在后者缺失的情況下，一些區(qū)域發(fā)展規(guī)劃即便上升為國(guó)家戰(zhàn)略，也往往顧此失彼，區(qū)域之間不盡協(xié)調(diào)，而有的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃本身就是地方力量出于局部利益考慮游說(shuō)中央的結(jié)果。

所謂區(qū)域發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的自然協(xié)調(diào)，是指區(qū)域的發(fā)展必須尊重人與自然關(guān)系的規(guī)律，區(qū)域的開發(fā)必須與周圍的生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)一致，有利于資源的節(jié)約和環(huán)境的保護(hù)。如果不充分尊重人與自然關(guān)系的客觀規(guī)律，不重視地域發(fā)展與周圍自然環(huán)境的關(guān)系，想當(dāng)然地實(shí)施特定地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)果都會(huì)事與愿違，或者以生態(tài)環(huán)境的長(zhǎng)期破壞為代價(jià)。例如，由于我國(guó)自然地理環(huán)境的特殊性，中西部很多地區(qū)地形險(xiǎn)惡，交通不便，資源短缺，生存環(huán)境較差，并不適合過(guò)多的人口聚集和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的集中。而且，這類地區(qū)又常常發(fā)生自然災(zāi)難，不僅造成巨大生命財(cái)產(chǎn)損失，而且救災(zāi)不易，代價(jià)極大。對(duì)于這類地區(qū)，應(yīng)當(dāng)更多地尊重人與周圍自然的關(guān)系，積極實(shí)施移民計(jì)劃，疏散人口，減輕生存的壓力，或者是盡可能地處理好發(fā)展與環(huán)境的關(guān)系，而不是簡(jiǎn)單地強(qiáng)調(diào)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，更不能不顧自然規(guī)律過(guò)分地強(qiáng)調(diào)災(zāi)后原地重建，再建一個(gè)城市或縣城。據(jù)《南方都市報(bào)》2012年6月4日?qǐng)?bào)道，青海玉樹災(zāi)后重建，為解決路途遙遠(yuǎn)、交通不便引起的運(yùn)輸砂石困難，就地取砂，在長(zhǎng)江水源的通天河大量采砂，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞，結(jié)果是“重建一個(gè)玉樹，毀掉一條長(zhǎng)江”。這確實(shí)令人深思。

借助于對(duì)新時(shí)期區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新內(nèi)涵的分析，我們可以大致勾勒出當(dāng)前區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總體目標(biāo)。這個(gè)總體目標(biāo)是：在區(qū)域共同發(fā)展的基礎(chǔ)上，努力促進(jìn)地區(qū)間收入差距向可控方向轉(zhuǎn)換，區(qū)域間民眾的公共福利消費(fèi)水平趨于一致，大體平衡，生產(chǎn)要素合理流動(dòng)，區(qū)域間的市場(chǎng)機(jī)制與合作機(jī)制充分顯現(xiàn)，推動(dòng)區(qū)域朝著更加協(xié)調(diào)、更加可持續(xù)的發(fā)展方向邁進(jìn)。

形成收入條件與內(nèi)生增長(zhǎng)機(jī)制：區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新思路

落后地區(qū)的一個(gè)典型特征就是人均收入低下，因此，解決當(dāng)?shù)氐牡褪杖雴?wèn)題、增加民眾收入成了所有落后地區(qū)政府的首選政策。在這些政策中，最具有普遍性的就是組織本地勞力外出打工，以增加當(dāng)?shù)貏趧?dòng)者和家庭的收入。大批的勞動(dòng)力跨地區(qū)流動(dòng)和遠(yuǎn)距離外地就業(yè)已經(jīng)成了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)獨(dú)特現(xiàn)象，其規(guī)模之大、流動(dòng)范圍之廣、帶來(lái)的多重影響之深，可以說(shuō)世界少見。

應(yīng)該說(shuō)，落后地區(qū)勞動(dòng)力的跨地域流動(dòng)和實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)距離外地就業(yè)，在一定程度上解決了不發(fā)達(dá)地區(qū)富余勞動(dòng)力的出路問(wèn)題，提高了當(dāng)?shù)卮笈鷦趧?dòng)者及其家庭的收入，也為吸納大批外來(lái)勞動(dòng)人口的地區(qū)增加了勞動(dòng)投入，促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)集聚和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。但是，我們也有必要從另外一個(gè)視角去分析這種發(fā)展思路的利弊，研究大批勞動(dòng)人口外流給當(dāng)?shù)貛?lái)的其他影響?？偟膩?lái)看，這種依靠外出人員遠(yuǎn)距離就業(yè)增加收入的辦法只是一段時(shí)間的權(quán)宜之計(jì)，不可長(zhǎng)期使用，而且還要充分認(rèn)識(shí)到這種辦法對(duì)落后地區(qū)的長(zhǎng)期負(fù)面影響。

勞動(dòng)力外出打工雖然一定程度上增加了落后地區(qū)的人均收入，但由于主要?jiǎng)趧?dòng)人口在外，本地喪失了聚集生產(chǎn)要素的機(jī)會(huì)，收入并非內(nèi)源產(chǎn)生，而是依附于外地的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，長(zhǎng)此以往，本地逐漸失去了內(nèi)生循環(huán)的財(cái)富創(chuàng)造機(jī)制。此外，由于主要?jiǎng)趧?dòng)人口同時(shí)也是主要消費(fèi)人口，他們?cè)谕獾厝〉檬杖氲耐瑫r(shí)，也將消費(fèi)部分地留在了外地，本地的市場(chǎng)形成就更加困難。市場(chǎng)形成困難，經(jīng)濟(jì)就不可能繁榮。還有，大批勞動(dòng)力在外，政府就缺少稅收，本地的基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品建設(shè)只能是殘破不全或低標(biāo)準(zhǔn)的，又從另一個(gè)方面即社會(huì)發(fā)展上擴(kuò)大了與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中大致有這么一個(gè)現(xiàn)象：凡是本地有大量勞動(dòng)人口外出打工的，甚至外出勞動(dòng)力規(guī)模超過(guò)留在本地的勞動(dòng)力規(guī)模，當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)水平與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距往往更大。事實(shí)上，考察我國(guó)各地區(qū)人口流動(dòng)情況可以得知，流出人口長(zhǎng)期大于流入人口的地方，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的落后程度往往更加明顯。世界上也有許多依靠輸出勞務(wù)提高收入的國(guó)家，如菲律賓、印度、巴基斯坦等，但這只能使民眾的生活有所改善，而無(wú)法使本國(guó)明顯地提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光看，產(chǎn)生形成收入的條件要比增加一些收入重要得多。

形成收入的另一個(gè)重要條件就是人力資本，沒(méi)有人力資本的培育不可能真正消除貧窮和落后。經(jīng)濟(jì)學(xué)家林毅夫擔(dān)任世界銀行副行長(zhǎng)兼首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家之職四年，這一職務(wù)讓他有機(jī)會(huì)近距離地觀察大量發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。他在離開世界銀行后所著的《探索經(jīng)濟(jì)繁榮》一書中提出了一個(gè)有意思的命題：布隆迪為什么不是瑞士？布隆迪是非洲東部的一個(gè)內(nèi)陸小國(guó)，人口規(guī)模與瑞士大體相當(dāng)，地處高原，沒(méi)有多少資源，自然地理?xiàng)l件與瑞士有幾分相似，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上兩國(guó)卻有天壤之別。瑞士是世界上經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的國(guó)家之一，而布隆迪卻是聯(lián)合國(guó)確定的世界最不發(fā)達(dá)國(guó)家之一，人均GDP只有300美元。林毅夫認(rèn)為兩國(guó)發(fā)展差距的根本原因在于勞動(dòng)技能的天然之別，布隆迪的勞動(dòng)力只能從事簡(jiǎn)單的農(nóng)牧作業(yè)，沒(méi)有多少技術(shù)含量，而瑞士的勞動(dòng)力主要從事的是技術(shù)或知識(shí)含量很高的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)生產(chǎn)。⑦林毅夫無(wú)疑是對(duì)的，勞動(dòng)技能是區(qū)別國(guó)家與地區(qū)發(fā)展差異的一個(gè)重要原因和標(biāo)志。那種主要依靠組織本地勞動(dòng)力外出打工的地方，是不可能培育出較高的人力資本的，所以也始終保持著與發(fā)達(dá)地區(qū)的巨大發(fā)展差距。

當(dāng)然，促進(jìn)落后地區(qū)形成內(nèi)生增長(zhǎng)機(jī)制，并非完全放任其自我發(fā)展，政府仍然可以有所作為，引導(dǎo)地區(qū)間的發(fā)展關(guān)系趨于平衡。

首先是建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。轉(zhuǎn)移支付機(jī)制雖然不能解決地區(qū)發(fā)展不平衡的全部問(wèn)題，但卻是解決這一問(wèn)題的必要手段，使用得當(dāng)，的確可以取得較好的效果。1990年德國(guó)統(tǒng)一后，政府面對(duì)占國(guó)土面積近三分之一的落后的東德地區(qū)，如何縮小東西德地區(qū)的巨大發(fā)展差距成為經(jīng)濟(jì)政策的重中之重。德國(guó)政府采用的第一個(gè)辦法就是力度很大的轉(zhuǎn)移支付措施，向全體國(guó)民征收7.5%(后來(lái)降至5%)的“統(tǒng)一稅”，用于原東德地區(qū)的建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。雖然這項(xiàng)政策遭到國(guó)內(nèi)尤其是原西德地區(qū)人們的普遍反對(duì)，但德國(guó)政府始終堅(jiān)持了下來(lái)，過(guò)去二十多年為原東德地區(qū)的發(fā)展注入了相當(dāng)于數(shù)千億歐元的資金，有效改善了原東德地區(qū)的發(fā)展條件，縮小了地區(qū)發(fā)展差距。1990年德國(guó)統(tǒng)一時(shí)，原東德地區(qū)的發(fā)展水平不及聯(lián)邦德國(guó)的一半，20年之后，無(wú)論是人均GDP，還是綜合發(fā)展水平，原東德地區(qū)的發(fā)展水平已經(jīng)達(dá)到原西德地區(qū)的80%左右。德國(guó)政府預(yù)計(jì)，到2030年，東西德地區(qū)的發(fā)展差距將基本消除。我國(guó)采用轉(zhuǎn)移支付的方式促進(jìn)落后地區(qū)發(fā)展也已經(jīng)實(shí)行了很多年，但現(xiàn)在的問(wèn)題是，轉(zhuǎn)移支付的力度缺少與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步掛鉤的機(jī)制，應(yīng)當(dāng)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模有一個(gè)穩(wěn)定增長(zhǎng)的機(jī)制。此外，應(yīng)當(dāng)籌建專門用于促進(jìn)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的地區(qū)發(fā)展基金，完善現(xiàn)有的地方對(duì)口支援的做法，以克服各地區(qū)由于“結(jié)對(duì)”不同而苦樂(lè)不均和資金投向使用效率不高的問(wèn)題，發(fā)展的方向應(yīng)當(dāng)是以運(yùn)作統(tǒng)一的地區(qū)發(fā)展基金為主，地方對(duì)口支援為輔。

其次是均衡地區(qū)間的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。落后地區(qū)如果不在基礎(chǔ)設(shè)施上有一個(gè)明顯的改善，地區(qū)間的發(fā)展差距就難以控制，甚至越拉越大。雖然我國(guó)中西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本很高，且短期內(nèi)較難產(chǎn)生同比的經(jīng)濟(jì)效益，但仍要適當(dāng)?shù)爻耙?guī)劃和建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)設(shè)施，把長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展目標(biāo)和考量放在第一位。也許目前在中西部地區(qū)建鐵路、高速公路、機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施成本高、經(jīng)濟(jì)效益低，但這些基礎(chǔ)設(shè)施是落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)起飛和當(dāng)?shù)孛癖娤硎芑竟卜?wù)不可或缺的必要條件，從長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光看，這些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)仍然十分必要?！笆濉币约啊笆濉逼陂g，我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向中西部地區(qū)，并通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施的空間均衡來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的空間均衡。

第三是促進(jìn)生產(chǎn)要素的良性空間配置。我國(guó)改革開放三十多年來(lái)，在市場(chǎng)機(jī)制的誘導(dǎo)下，加上地理、交通、環(huán)境等因素，大量的生產(chǎn)要素聚集于發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，甚至中西部地區(qū)的部分原有生產(chǎn)要素也出現(xiàn)向東部地區(qū)遷移的趨勢(shì)，生產(chǎn)要素在空間上的配置嚴(yán)重不均衡，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力十足，生產(chǎn)要素充裕，而中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相對(duì)緩慢，生產(chǎn)要素明顯短缺。解決地區(qū)發(fā)展差距過(guò)大的問(wèn)題，必須從生產(chǎn)要素的配置入手，必須使落后的地區(qū)也能盡快集中更多的生產(chǎn)要素，形成內(nèi)生的發(fā)展能力，促進(jìn)生產(chǎn)要素在空間上的配置出現(xiàn)良性化的趨勢(shì)。促進(jìn)生產(chǎn)要素實(shí)現(xiàn)良性的空間均衡，產(chǎn)業(yè)在地區(qū)間的轉(zhuǎn)移是其中的關(guān)鍵，也是最有效的途徑。因此，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)和發(fā)展更多的產(chǎn)業(yè)，或讓更多的產(chǎn)業(yè)流向落后地區(qū)，是調(diào)節(jié)生產(chǎn)要素空間配置的最好方式。有必要指出，在工業(yè)化尚未完成的中國(guó)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要是指工業(yè)化或與工業(yè)化有關(guān)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，對(duì)于大部分地區(qū)而言，發(fā)展產(chǎn)業(yè)或吸收產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移主要是指工業(yè)或與工業(yè)化有關(guān)的產(chǎn)業(yè)。在強(qiáng)調(diào)差異化發(fā)展和追求新型發(fā)展道路的背景下，一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)提出不同于東部發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展模式和發(fā)展思路，如希望不通過(guò)走工業(yè)化的道路而一步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、社會(huì)繁榮的局面，或者說(shuō)只是發(fā)展旅游業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)就能縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，除了極少數(shù)特殊地區(qū)(而且是范圍較小的特殊地區(qū))，大部分地區(qū)是很難實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)的。從一般規(guī)律看，絕大部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)還是要吸收從發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移過(guò)來(lái)的產(chǎn)業(yè)，而且要加快這種產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的步伐。

①胡煥庸：《中國(guó)人口之分布》，《地理學(xué)報(bào)》1935年第2期。

②黃園淅、楊波：《從胡煥庸人口線看地理環(huán)境決定論》，《云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2012年第1期。

③郝壽義：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》，上海人民出版社2007年版，第177頁(yè)。

④陳秀山、楊艷：《我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的演變與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)選擇》，《教學(xué)與研究》2008年第5期。

⑤薄文廣、安虎森、李杰：《主體功能區(qū)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展：促進(jìn)亦或冒進(jìn)》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2011年第5期。

⑥范恒山：《我國(guó)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理論與實(shí)踐》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2011年第6期。

⑦林毅夫：《繁榮的求索：發(fā)展中經(jīng)濟(jì)如何崛起》，北京大學(xué)出版社2012年版，第123～126頁(yè)。

〔責(zé)任編輯：戰(zhàn)炤磊〕

*本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“新時(shí)期區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵、目標(biāo)與推進(jìn)戰(zhàn)略”(項(xiàng)目號(hào)：07AJL008)的階段性成果。東南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院博士研究生生張兵兵對(duì)本文也有一定貢獻(xiàn)，特此致謝。

徐康寧，1956年生，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，東南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院院長(zhǎng)、特聘教授。