論府際治理視野下的地方服務(wù)型政府建設(shè)

張緊跟

摘要：進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，地方政府不斷展開(kāi)了建設(shè)服務(wù)型政府的實(shí)踐探索，并取得了顯著成效，但與民眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求相比還有較大差距：政府的公共服務(wù)職能尚未完善；公共服務(wù)供給的結(jié)構(gòu)失衡；基本公共服務(wù)均等化缺失；跨地區(qū)性公共服務(wù)供給失靈。究其原因，主要包括激勵(lì)不夠、約束缺失、保障不足、跨部門(mén)協(xié)作不夠四個(gè)方面。應(yīng)該從府際治理的視野來(lái)思考如何構(gòu)建服務(wù)型政府，這就要求進(jìn)一步理順政府間關(guān)系、發(fā)展跨部門(mén)伙伴關(guān)系和引入公民參與。

關(guān)鍵詞：地方政府；服務(wù)型政府建設(shè)；府際治理

中圖分類(lèi)號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：１００８－７１６８（２０14）０3－0012－08

一、問(wèn)題的提出

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，隨著政府間關(guān)系的不斷調(diào)整，服務(wù)型政府建設(shè)正在成為當(dāng)代中國(guó)各級(jí)地方政府管理創(chuàng)新的潮流。有研究者指出：中國(guó)的改革很大程度上來(lái)自于中央政府、地方政府與民眾之間一種非常復(fù)雜的互動(dòng)[1](p.19)。因此，當(dāng)代中國(guó)府際關(guān)系的變遷不僅是地方服務(wù)型政府建設(shè)興起的重要?jiǎng)右?，也在相?dāng)程度上決定了地方服務(wù)型政府建設(shè)的走向。作為當(dāng)代府際關(guān)系研究的最新趨向，府際治理是指一種政府間、公私部門(mén)與公民共同構(gòu)建的政策網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)調(diào)通過(guò)多元行為主體間的互動(dòng)與合作來(lái)實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益，包括政府間協(xié)作、跨部門(mén)伙伴關(guān)系以及公民參與[2](p.74)。府際關(guān)系變遷促使地方政府在減少行政審批、簡(jiǎn)化工作程序、轉(zhuǎn)變服務(wù)方式、推行政務(wù)公開(kāi)等方面已經(jīng)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展[3](pp.122148)，也增加了公共產(chǎn)品供給數(shù)量、初步建立了完善的公共服務(wù)體系[4](pp.6367)。然而，由于缺乏健全的府際治理，因此依然存在著公共服務(wù)總量不足、結(jié)構(gòu)不合理、發(fā)展不平衡、投入不足、管理體制與運(yùn)行機(jī)制不健全等突出問(wèn)題[5]。此外，從投入、產(chǎn)出和效果三方面綜合評(píng)估，中國(guó)基本公共服務(wù)綜合績(jī)效整體上仍然處于較低水平[6](p.16)。普通民眾的教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房與社會(huì)保障形勢(shì)依然嚴(yán)峻，與廣大人民分享改革發(fā)展成果的希冀相比，地方服務(wù)型政府建設(shè)依然任重而道遠(yuǎn)。因此，從府際治理的視野來(lái)思考地方服務(wù)型政府建設(shè)，既有理論價(jià)值，又有實(shí)踐意義。

二、文獻(xiàn)綜述

從已有研究文獻(xiàn)來(lái)看，研究者對(duì)中國(guó)服務(wù)型政府的本質(zhì)屬性以及建設(shè)服務(wù)型政府的理論依據(jù)與時(shí)代背景、基本思路與現(xiàn)實(shí)著力點(diǎn)、實(shí)踐總結(jié)與經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)等進(jìn)行了數(shù)量可觀的研究①。盡管研究者在服務(wù)型政府的本質(zhì)屬性上形成了“一個(gè)概念、各自表達(dá)”的格局[7]，但大都認(rèn)為服務(wù)型政府的基本要義是政府向公眾提供充足優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，把主要職能定位于教育、醫(yī)療、社會(huì)保障以及研究和發(fā)展等公共服務(wù)領(lǐng)域[8]。在全面總結(jié)當(dāng)前地方服務(wù)型政府建設(shè)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，研究者肯定了建設(shè)實(shí)踐取得的成效，也將主要存在的問(wèn)題歸結(jié)為：在目的、觀念、對(duì)象選擇、權(quán)力制衡、運(yùn)作方式上存在著誤區(qū)[9]；政府市場(chǎng)服務(wù)職能尚待完善、公共服務(wù)職能較為薄弱、公共財(cái)政體制尚未最終建立、政府自身建設(shè)落后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程[4](pp.256259)；存在著“財(cái)政瓶頸”[10]；等等。面對(duì)這些問(wèn)題，研究者的對(duì)策思路是政府要重塑理念、轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、健全運(yùn)行機(jī)制、創(chuàng)新管理和服務(wù)方式、建立公共財(cái)政體制①②。

已有研究不僅豐富了中國(guó)服務(wù)型政府理論的知識(shí)基礎(chǔ),而且促進(jìn)了地方服務(wù)型政府建設(shè)的實(shí)踐。然而，已有研究更多地聚焦于理念重塑、職能轉(zhuǎn)變、結(jié)構(gòu)調(diào)整、管理方式方法改進(jìn)等地方政府自改革問(wèn)題上，忽略了地方服務(wù)型政府建設(shè)的實(shí)踐內(nèi)涵。在實(shí)踐中，政府用于維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)的行政管理支出增長(zhǎng)幅度遠(yuǎn)大于基本公共服務(wù)支出的增長(zhǎng)幅度，不僅反映了中國(guó)政府運(yùn)行成本的持續(xù)增長(zhǎng)，而且反映出僅僅訴諸地方政府自改革等的服務(wù)型政府建設(shè)并未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，應(yīng)該將其置于多元行為主體互動(dòng)的視野來(lái)思考。誠(chéng)如薩拉蒙所言，地方政府為了有效地提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的績(jī)效目標(biāo)，應(yīng)該由社會(huì)中多元的獨(dú)立行為主體要素(包括個(gè)人、商業(yè)組織、公民組織、政黨組織、利益團(tuán)體、政府組織)基于一定的集體行為規(guī)則，通過(guò)相互博弈、相互調(diào)適、共同參與合作等互動(dòng)關(guān)系，形成多樣化的公共事務(wù)管理制度或組織模式[11](p.4)。在現(xiàn)有研究文獻(xiàn)中，盡管有研究者意識(shí)到地方服務(wù)型政府建設(shè)中府際關(guān)系調(diào)整的重要性[12]，但顯然還缺乏深入研究。因此，有必要從府際治理視角來(lái)深入思考地方服務(wù)型政府建設(shè)。

三、地方服務(wù)型政府建設(shè)的實(shí)踐及其成效

2004年，溫家寶在題為《提高認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一思想，牢固樹(shù)立和認(rèn)真落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀》的講話(huà)中，首次提出要“建設(shè)服務(wù)型政府”。在2005年3月召開(kāi)的十屆全國(guó)人大三次會(huì)議上，建設(shè)服務(wù)型政府被寫(xiě)進(jìn)政府工作報(bào)告，經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)而變成國(guó)家意志。2007年，胡錦濤在黨的十七大報(bào)告中明確提出“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”，從而把服務(wù)型政府建設(shè)提高到體制改革目標(biāo)的價(jià)值層面。這表明：建設(shè)服務(wù)型政府已經(jīng)成為新時(shí)期中國(guó)政府改革的基本目標(biāo)。

正是在這樣的背景下，許多地方從實(shí)際出發(fā),進(jìn)行了各具特色的地方服務(wù)型政府建設(shè)的探索。在1999年～2006年，珠海市率先將“萬(wàn)人評(píng)政府”活動(dòng)作為建設(shè)服務(wù)型政府的突破口，重點(diǎn)抓好窗口服務(wù)和現(xiàn)場(chǎng)服務(wù)，提高機(jī)關(guān)效率、強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)。上海市政府在2001年就明確提出“上海將積極而主動(dòng)地面對(duì)入世后的挑戰(zhàn)，要在全國(guó)率先建立一個(gè)高效、精干的服務(wù)型政府”。2003年2月，南京市人民政府出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》，明確提出要建立民主、科學(xué)的公共決策機(jī)制，推行行政法治化，提高公共服務(wù)效能，完善公共財(cái)政體系，加快建設(shè)公平、規(guī)范、有序的市場(chǎng)環(huán)境，加快建立精干、廉潔、高效的公務(wù)員隊(duì)伍等任務(wù)及措施。2003年8月28日，重慶市政府出臺(tái)了《重慶市人民政府關(guān)于建設(shè)服務(wù)型政府的工作意見(jiàn)》，提出“一年重點(diǎn)突破，三年基本到位，五年規(guī)范完善”的建設(shè)服務(wù)型政府的總體安排，要求通過(guò)深化改革，更新行政理念，改革行政體制，轉(zhuǎn)變政府職能，轉(zhuǎn)變管理方式，使政府治理模式由管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。2003年，成都市政府發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)的意見(jiàn)》，在全市推開(kāi)規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)的工作。浙江省在2004年的《政府工作報(bào)告》中提出，要大力加強(qiáng)政府自身建設(shè)，按照“清醒有為、團(tuán)結(jié)高效、勤政廉潔、一心為民”的要求，全面建設(shè)學(xué)習(xí)型、創(chuàng)新型、服務(wù)型政府。此外，大連市出臺(tái)了《大連市關(guān)于建設(shè)服務(wù)型政府的意見(jiàn)》，提出從十個(gè)方面建設(shè)服務(wù)型政府，蘇州市確定了建設(shè)服務(wù)型政府的八個(gè)方面的措施，安慶市開(kāi)展了為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)、為市場(chǎng)主體服務(wù)、為群眾服務(wù)、為基層服務(wù)的“四服務(wù)活動(dòng)”。河南省焦作市的“三級(jí)服務(wù)型政府”建設(shè)始于2000年，目前已建立市縣鄉(xiāng)三級(jí)行政服務(wù)體系、公共財(cái)政服務(wù)體系、公共就業(yè)服務(wù)體系、便民服務(wù)體系、公共救助體系、司法服務(wù)體系和監(jiān)督投訴體系等七大服務(wù)體系，基本建立起了“三級(jí)服務(wù)型政府”的框架?？傊?wù)型政府正在成為當(dāng)前各級(jí)地方政府建設(shè)的共同目標(biāo)。

綜合各地實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)地方服務(wù)型政府建設(shè)的基本做法包括以下幾點(diǎn)。（1）改革行政審批，轉(zhuǎn)變政府職能。例如，2012年7月18日的《廣東省深化行政審批制度改革試點(diǎn)方案》中公布了省政府2012年行政審批制度改革事項(xiàng)第一批目錄，明確取消行政審批事項(xiàng)179項(xiàng)、轉(zhuǎn)移事項(xiàng)55項(xiàng)、委托事項(xiàng)5項(xiàng)[13]。（2）創(chuàng)新工作方式。各地開(kāi)展建設(shè)服務(wù)型政府以來(lái)，充分利用電子計(jì)算機(jī)技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，開(kāi)通門(mén)戶(hù)網(wǎng)站和推廣“政務(wù)中心”、“政務(wù)超市”、“一站式服務(wù)”等便民服務(wù)方式。（3）實(shí)行政務(wù)公開(kāi)，擴(kuò)大民眾知情權(quán)。廣東省從2002年、浙江省從2004年開(kāi)始在全省縣級(jí)以上行政機(jī)關(guān)推行政務(wù)公開(kāi)制度，認(rèn)為推行政務(wù)公開(kāi)制度是發(fā)展社會(huì)主義民主政治、建設(shè)服務(wù)型政府的重要措施。（4）回應(yīng)民眾需求，有效提供服務(wù)。各地都開(kāi)通了網(wǎng)絡(luò)、電話(huà)、報(bào)紙、電視臺(tái)等民眾意見(jiàn)和建議的征集平臺(tái)，讓廣大民眾的意見(jiàn)和建議能夠比較充分地表達(dá)出來(lái)，使政府的工作能夠更加貼近民眾生活，更加有效地滿(mǎn)足民眾的需求。例如，廣州市交委于2011年公開(kāi)組織開(kāi)展“廣州交通大家談”系列活動(dòng)，通過(guò)報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、電視臺(tái)、電臺(tái)、來(lái)信、來(lái)電、座談會(huì)等多種渠道，全方位聽(tīng)取社會(huì)各界的意見(jiàn)和建議，以集中智慧、集思廣益，鼓勵(lì)民眾共同為緩解廣州交通擁堵獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策[14]。（5）加大基本公共服務(wù)的財(cái)政投入力度。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在地方財(cái)政支出中，教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障與就業(yè)的投入已經(jīng)分別從2001年的2035.7188億元、87.6273億元、557.5361億元、264.761億元上升為2011年的15117．06億元、1864．23億元、6296．17億元、10641．41億元③。（6）創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式。為了擴(kuò)大公共服務(wù)供給和提高公共服務(wù)水平，地方政府紛紛創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，引入公共服務(wù)的社會(huì)化和市場(chǎng)化機(jī)制。例如，廈門(mén)市和深圳市的市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革，上海、北京、寧波、無(wú)錫等地在政府購(gòu)買(mǎi)民間組織服務(wù)方面做出的有益嘗試等，都取得了比較好的效果。

經(jīng)過(guò)努力，地方服務(wù)型政府建設(shè)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展，具體體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

（一）行政體制改革為地方服務(wù)型政府建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。近年來(lái)，各級(jí)地方政府通過(guò)改革地方政府機(jī)構(gòu)與行政審批制度、強(qiáng)化公共決策民主化和科學(xué)化、推進(jìn)行政法治建設(shè)與政務(wù)公開(kāi)、發(fā)展電子政務(wù)等措施，在提高服務(wù)意識(shí)、減少行政審批、簡(jiǎn)化工作程序、轉(zhuǎn)變服務(wù)方式、提高管理效能、加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)和政風(fēng)建設(shè)等方面取得了顯著成效。這不僅有利于提高各級(jí)地方政府的公共服務(wù)能力，而且為地方服務(wù)型政府建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）地方政府公共服務(wù)體系初步建立。改革開(kāi)放以來(lái),各級(jí)地方政府從本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際出發(fā),努力提供適合本地方公眾客觀需求的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),增加了公共產(chǎn)品的數(shù)量,提高了公共服務(wù)的水平,初步形成了文化、教育、科技、衛(wèi)生、社會(huì)保障、農(nóng)村公共服務(wù)等全方位的公共服務(wù)體系。例如，截至2011年9月底，國(guó)家新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)參保人數(shù)已達(dá)1.99億，其中領(lǐng)取待遇人數(shù)5465.32萬(wàn)，再加上地方自行試點(diǎn)，全國(guó)已有1730個(gè)縣區(qū)實(shí)際開(kāi)展試點(diǎn)，總參保人數(shù)已達(dá)到2.35億，領(lǐng)取待遇人數(shù)6694.11萬(wàn)④?！笆晃濉逼陂g，城鄉(xiāng)免費(fèi)義務(wù)教育全面實(shí)施，國(guó)民教育體系比較完備；基本醫(yī)療保障實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋，城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系基本建成；社會(huì)保障制度不斷完善，失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本保險(xiǎn)覆蓋面不斷擴(kuò)大，城鄉(xiāng)最低生活保障制度全面建立，公共就業(yè)服務(wù)和保障性住房供給能力不斷增強(qiáng)[15]。

（三）多元化的公共服務(wù)體制初見(jiàn)雛形。改革以來(lái)，在中國(guó)公共服務(wù)體制改革實(shí)踐中，通過(guò)教育、文化、衛(wèi)生體制改革以及事業(yè)單位改革，逐步打破政府包攬而探索建立政府、市場(chǎng)、社會(huì)互動(dòng)協(xié)助的多元治理機(jī)制,鼓勵(lì)企業(yè)或社會(huì)組織參與公共服務(wù)的生產(chǎn)與供給,促進(jìn)了公共服務(wù)市場(chǎng)化與社會(huì)化。至此，初步形成了以政府為主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)組織以及公民積極參與、以提供基本而有保障的公共服務(wù)為主要任務(wù)、以全體社會(huì)成員分享改革發(fā)展成果為基本目標(biāo)的一系列制度安排。這不僅使中國(guó)的社會(huì)事業(yè)逐步擺脫了政府包攬,初步形成了以政府為主體,市場(chǎng)、社會(huì)、個(gè)人分擔(dān)的多元發(fā)展機(jī)制,而且也有效發(fā)揮了市場(chǎng)活力并激發(fā)了社會(huì)組織的潛力。

四、地方服務(wù)型政府建設(shè)存在

的主要問(wèn)題及其原因經(jīng)過(guò)各級(jí)地方政府的努力，中國(guó)的地方服務(wù)型政府建設(shè)盡管取得了明顯的成效，但與民眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求相比，兩者之間仍然存在著強(qiáng)烈反差。

（一）政府的公共服務(wù)職能尚未完善。一方面，地方政府存在著“越位”，依然承擔(dān)著部分市場(chǎng)職能,政府財(cái)政尚未退出營(yíng)利性領(lǐng)域,繼續(xù)對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)行虧損補(bǔ)貼和價(jià)格補(bǔ)貼。另一方面，地方政府也存在著“缺位”，對(duì)義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)的投入積極性不高。在實(shí)踐中，一些地方政府把那些本應(yīng)由政府負(fù)責(zé)的純公共服務(wù)供給采取“卸包袱”的方式推向市場(chǎng),結(jié)果導(dǎo)致教育與公共衛(wèi)生領(lǐng)域出現(xiàn)高收費(fèi)、亂收費(fèi)等現(xiàn)象,造成弱勢(shì)群體基礎(chǔ)教育和基本醫(yī)療保障的權(quán)利無(wú)法得到實(shí)現(xiàn),嚴(yán)重?fù)p害公共服務(wù)的公平性。而另一些本可實(shí)行市場(chǎng)化、社會(huì)化的準(zhǔn)公共服務(wù)，繼續(xù)由政府或行業(yè)壟斷,缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,導(dǎo)致公共服務(wù)資源短缺,公共服務(wù)質(zhì)量得不到保障,民眾喪失“用腳投票”權(quán)。

（二）公共服務(wù)供給的結(jié)構(gòu)失衡。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)許多重要的公共物品與公共設(shè)施主要依賴(lài)于地方政府供給。但是，地方政府對(duì)公共服務(wù)投入表現(xiàn)出重“硬”輕“軟”的傾向，往往熱衷于如增加交通基礎(chǔ)設(shè)施投入等而對(duì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障等基本公共服務(wù)的供給缺乏積極性。于是，我們經(jīng)?？吹降氖歉骷?jí)地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)的硬性公共服務(wù)投入迅猛增長(zhǎng)，如高速公路、鐵路、軌道、機(jī)場(chǎng)及城市公用事業(yè)，而教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等軟性公共服務(wù)的投入顯得相對(duì)不足且效率不高。在教育方面，教育支出占財(cái)政支出的比重從1978年的6.7%上升到1996年的17.8%，此后基本呈下降趨勢(shì)。而公共教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重多年來(lái)一直在2%～3%之間徘徊，直到2012年才提出要實(shí)現(xiàn)國(guó)家教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)占國(guó)民生產(chǎn)總值4%的目標(biāo)。政府教育投入的不足對(duì)居民消費(fèi)有擠出效應(yīng)，居民的可支配收入對(duì)教育的支出比重會(huì)增加，抑制了消費(fèi)需求。在公共衛(wèi)生方面，隨著各級(jí)政府投入的不斷增加，政府衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費(fèi)用的比重從2003年的16.96%上升到2010年的2856%,個(gè)人衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費(fèi)用的比重從2003年的55.87%下降到2010年的3552%[16]。在2011年，全國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生支出6367億元，比2010年增加1563億元，增長(zhǎng)325%，雖然增長(zhǎng)比例驚人，但是僅占47.16萬(wàn)億GDP總額的1.35%，低于世界上絕大部分國(guó)家，發(fā)達(dá)國(guó)家的政府衛(wèi)生支出占GDP比例一般為6%～8%，發(fā)展中國(guó)家大部分是2%～6%[17]。因此，近年來(lái)社會(huì)普遍抱怨的“看病難、看病貴”并未得到緩解。在社會(huì)保障方面，雖然近年來(lái)在社會(huì)保障的投入方面力度在加強(qiáng)，但是在這方面仍存在相當(dāng)大的缺口，中國(guó)個(gè)人繳費(fèi)水平和企業(yè)繳費(fèi)水平仍然相對(duì)較高，政府用于社會(huì)保障的支出比例較低。社會(huì)保障體系不健全是廣大居民消費(fèi)需求不旺、儲(chǔ)蓄動(dòng)機(jī)強(qiáng)烈的一個(gè)重要原因。

（三）基本公共服務(wù)均等化缺失。一方面，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使中國(guó)公共服務(wù)供給模式在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)嚴(yán)重失衡。在基礎(chǔ)教育方面,農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)不足、辦學(xué)條件差、師資水平低等現(xiàn)象仍然存在。在衛(wèi)生服務(wù)方面,占總?cè)丝?5%的城市人口享受80%的衛(wèi)生資源,占總?cè)丝?5%的農(nóng)村人口,卻只享有20%的衛(wèi)生資源[18]。在社會(huì)保障方面,城鄉(xiāng)之間實(shí)行不同的建構(gòu)理念與制度模式,導(dǎo)致城鄉(xiāng)社會(huì)保障在待遇模式與水平上都呈現(xiàn)不均等特征。例如，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由用人單位與個(gè)人共同繳費(fèi),而農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)由個(gè)人繳費(fèi),前者體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和社會(huì)公平,后者突出個(gè)人責(zé)任；在失業(yè)保險(xiǎn)中,農(nóng)民工很難享受與城鎮(zhèn)居民同樣的失業(yè)保險(xiǎn)待遇,處于被邊緣化或歧視的地位。另一方面，公共服務(wù)在地區(qū)間的供給水平也存在著巨大差異。例如,在每千人擁有的衛(wèi)生技術(shù)人員中，最高的北京是1221人,而最低的貴州只有2.21人；初中師生比中最低的北京是10.83，最高的廣東是20.13⑤。

（四）跨地區(qū)性公共服務(wù)供給失靈。在當(dāng)代中國(guó)公共管理實(shí)踐中，出現(xiàn)了跨地區(qū)性公共服務(wù)供給的問(wèn)題，如跨地區(qū)的流域治理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、流行性疾病防治等。但是，由于地方政府追求自身利益最大化，為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而損害了應(yīng)有的合作關(guān)系，從而出現(xiàn)“公用地的災(zāi)難”，導(dǎo)致一些跨地區(qū)性公共服務(wù)的供給失靈。如近年來(lái)頻頻發(fā)生在江河流域的“跨界污染”和現(xiàn)行的行政分割體制間的不協(xié)調(diào)已經(jīng)成為導(dǎo)致中國(guó)環(huán)境質(zhì)量總體惡化的一個(gè)主要因素[19]。

為什么會(huì)出現(xiàn)上述問(wèn)題？究其原因，主要有以下四個(gè)方面。

（一）激勵(lì)不夠。一般認(rèn)為，在現(xiàn)行體制下，地方政府執(zhí)行中央政府政策的積極性主要來(lái)自中央政府對(duì)地方政府的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和政治激勵(lì)。所謂經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，是指財(cái)政分權(quán)改革硬化了地方政府的預(yù)算約束,使得地方政府從地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲得財(cái)政收益,激勵(lì)地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)[20]。政治激勵(lì)是指中央政府利用人事任免和提拔,激勵(lì)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì),實(shí)現(xiàn)中央政府所期望的發(fā)展目標(biāo)[21]。許多學(xué)者認(rèn)為,由于教育等公共服務(wù)的可度量性、可觀察性差,難以成為政績(jī)考核的重要指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就成為考核地方官員政績(jī)的主要指標(biāo)[22]。因此，現(xiàn)行激勵(lì)機(jī)制只會(huì)導(dǎo)致地方政府更關(guān)注短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及由此產(chǎn)生的政治收益，而不能促使地方政府重點(diǎn)關(guān)注教育等基本公共服務(wù)的投資。

（二）約束缺失。一方面，盡管縱向政府間存在著委托－代理關(guān)系，但縱向政府間客觀存在的信息不對(duì)稱(chēng)使得這種自上而下的約束不僅成本高且收益低下[23]。另一方面，盡管民眾是地方政府公共服務(wù)的最終消費(fèi)者，但在當(dāng)今中國(guó)的政治體制下，地方政府主要官員事實(shí)上是由上級(jí)任命而非由地方民眾選舉產(chǎn)生，并且現(xiàn)行戶(hù)籍制度限制了民眾自由遷徙，因此公民的“以手投票”機(jī)制和“以腳投票”機(jī)制在相當(dāng)程度上對(duì)地方政府缺乏基本約束力。

（三）保障不足。當(dāng)前中國(guó)近70%的公共支出發(fā)生在省及省以下政府,其中55%以上的支出發(fā)生在市、縣、鄉(xiāng)三級(jí),尤其是縣鄉(xiāng)兩級(jí)擔(dān)負(fù)著相當(dāng)沉重的支出責(zé)任[24]。不僅如此，上級(jí)政府還利用權(quán)威規(guī)定一些公共服務(wù)的義務(wù)性支出水平,直接干預(yù)地方政府支出,強(qiáng)制增加支出項(xiàng)目,且層層加碼,卻不提供足額配套資金[25](pp.7190)。與此同時(shí)，卻是分稅制改革后財(cái)力的層層往上集中而事權(quán)的不斷下放，而且低效率的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系也難以滿(mǎn)足基層政府履行事權(quán)的需要，從而導(dǎo)致了縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府缺乏足夠的財(cái)力保障來(lái)供給相應(yīng)的公共服務(wù)。研究表明，當(dāng)前的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在矯正區(qū)域間橫向失衡上也缺乏應(yīng)有的成效，未能有效地控制區(qū)域間財(cái)政能力差距的進(jìn)一步擴(kuò)大，沒(méi)有縮小公共服務(wù)供給方面的差距[26]。

（四）跨部門(mén)協(xié)作不夠。20世紀(jì)90年代以來(lái)，基于官僚制公共服務(wù)模式與新公共管理公共服務(wù)模式的弊端，跨部門(mén)協(xié)作的公共服務(wù)模式應(yīng)運(yùn)而生。所謂跨部門(mén)協(xié)作的公共服務(wù)模式是指公共服務(wù)主體間形成跨部門(mén)伙伴關(guān)系，通過(guò)多主體的聯(lián)合提供無(wú)縫隙公共服務(wù)。由于缺乏跨部門(mén)協(xié)作，當(dāng)代中國(guó)公共服務(wù)走向了過(guò)度政府壟斷和過(guò)度市場(chǎng)化兩個(gè)極端，結(jié)果既導(dǎo)致政府壟斷為主體的公共服務(wù)供給效率低下、供給不均衡，又導(dǎo)致諸如基礎(chǔ)教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)過(guò)度市場(chǎng)化而背離公共服務(wù)的基本要義。

五、走向府際治理

(一)理順政府間關(guān)系

首先，要強(qiáng)化各級(jí)政府的公共服務(wù)職能。在服務(wù)型建設(shè)實(shí)踐中，民眾對(duì)公共服務(wù)需求的全面增長(zhǎng)與政府公共服務(wù)供給不足的矛盾，已成為制約當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的一大瓶頸，并經(jīng)常成為民眾抱怨的主要話(huà)題。公共服務(wù)作為社會(huì)基本平等和穩(wěn)定的基礎(chǔ)，是緩解社會(huì)矛盾的“緩沖器”。因此，當(dāng)前應(yīng)強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，樹(shù)立以公共服務(wù)為中心的政府職能觀，以滿(mǎn)足人民群眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求。

其次，要重塑橫向政府間競(jìng)爭(zhēng)與合作。為此，既要適時(shí)改革現(xiàn)行的黨政干部考核體系，要建立一個(gè)按照基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向的官員考核指標(biāo)體系和相應(yīng)的政府問(wèn)責(zé)制度，來(lái)強(qiáng)化政府對(duì)基本公共服務(wù)供給過(guò)程和結(jié)果的監(jiān)管職責(zé)，滿(mǎn)足民眾日益增長(zhǎng)的基本公共服務(wù)需求，以促使橫向政府間走向“為公共服務(wù)而競(jìng)爭(zhēng)”。同時(shí)，也要建立健全跨地區(qū)性公共服務(wù)的協(xié)作機(jī)制，發(fā)展橫向政府間協(xié)作，有效合作供給跨地區(qū)性公共服務(wù)。

最后，要重構(gòu)縱向府際關(guān)系。一方面，根據(jù)公共產(chǎn)品性質(zhì)和外部性大小來(lái)重新配置縱向政府間事權(quán)，劃清各級(jí)政府的支出責(zé)任，并以此為基礎(chǔ)劃分稅制，逐步建立起責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一、事權(quán)與財(cái)權(quán)相對(duì)稱(chēng)的平衡機(jī)制。在明確地方政府職責(zé)權(quán)限的同時(shí)，也要充分保障全國(guó)性和跨省事務(wù)的中央集權(quán)，強(qiáng)化中央政府的市場(chǎng)整合、區(qū)域協(xié)調(diào)和宏觀調(diào)控能力，實(shí)現(xiàn)縱向府際關(guān)系的民主化與法治化。另一方面，要適時(shí)完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。由于中國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是在1994年分稅制改革后形成的，盡管其為均衡地區(qū)間財(cái)力差異、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化、協(xié)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展做出了很大貢獻(xiàn)。但是，現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度仍然存在著各種迫切需要解決的問(wèn)題，不僅難以滿(mǎn)足基層地方政府履行公共服務(wù)職能的需要，而且在縮小地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距上收效甚微。因此，應(yīng)該完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度：（1）加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，提高地方政府提供基本公共服務(wù)的能力，加快建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，增強(qiáng)基層政府提供基本公共服務(wù)能力；（2）完善轉(zhuǎn)移支付形式，試行縱向轉(zhuǎn)移與橫向轉(zhuǎn)移相結(jié)合的模式，取消稅收返還和體制補(bǔ)助，以促進(jìn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化。

(二)構(gòu)建跨部門(mén)伙伴關(guān)系

一方面,要建立地方政府與民間組織的伙伴關(guān)系。當(dāng)前，以扶貧、環(huán)保、教育培訓(xùn)、關(guān)注弱勢(shì)群體為主要工作內(nèi)容的各種民間組織正在不斷發(fā)展完善，分布在社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，為社會(huì)公益事業(yè)和提供公共服務(wù)做了大量工作。此外，民間組織還以其組織形式靈活多樣、活動(dòng)自主性高等優(yōu)勢(shì)，在諸多方面彌補(bǔ)了地方政府的不足。因此，需要積極探索地方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的方式，通過(guò)稅費(fèi)減免、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等多種形式，引導(dǎo)和鼓勵(lì)民間組織廣泛參與基本公共服務(wù)生產(chǎn)與供給，盡快把某些公益性、服務(wù)性、社會(huì)性的公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)給具備條件的民間組織[27]。

另一方面，要建立公私部門(mén)間伙伴關(guān)系。可以通過(guò)招標(biāo)采購(gòu)、合約出租、特許經(jīng)營(yíng)、政府參股等形式，將原由地方政府承擔(dān)的部分公共職能交由市場(chǎng)主體行使[28]?？梢钥紤]逐步放寬對(duì)非基本公共服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入和投資限制，消除社會(huì)資本進(jìn)入障礙，營(yíng)造有利于各類(lèi)投資主體公平、有序競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。這樣，不僅可以打破傳統(tǒng)公共服務(wù)生產(chǎn)模式的壟斷狀態(tài)，緩解基本公共服務(wù)供給短缺的狀況，而且可以利用對(duì)于政府公共財(cái)政支持的同類(lèi)項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)壓力，提高基本公共服務(wù)供給效率。

構(gòu)建跨部門(mén)伙伴關(guān)系就是要?jiǎng)?chuàng)新地方政府公共服務(wù)的供給機(jī)制，在政府統(tǒng)籌規(guī)劃、宏觀調(diào)控下，由民間組織、私營(yíng)企業(yè)等社會(huì)力量舉辦，由市場(chǎng)調(diào)節(jié)供需關(guān)系，以滿(mǎn)足民眾對(duì)公共服務(wù)的多樣化需求。與此同時(shí)，地方政府必須加強(qiáng)對(duì)私人部門(mén)和民間組織提供公共服務(wù)的制度約束和引導(dǎo)。為了使公共服務(wù)能夠充分實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化，應(yīng)著力提高監(jiān)管效率，加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)提供的內(nèi)容和質(zhì)量、公共服務(wù)決策、公共服務(wù)的財(cái)政支出、公共服務(wù)建設(shè)過(guò)程和生產(chǎn)結(jié)果、公共服務(wù)提供機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理。

（三）引入公民參與

既然服務(wù)型政府是以公民本位理念為指導(dǎo)，以公民意愿為合法基礎(chǔ)，以為公民服務(wù)為宗旨，那么公民參與在服務(wù)型政府建設(shè)中就不可或缺[29]。因此，地方政府應(yīng)該改革公民參與服務(wù)型政府建設(shè)的制度環(huán)境、完善參與機(jī)制、拓展參與領(lǐng)域，發(fā)展有序的公民參與。

首先，要切實(shí)保障公民參與服務(wù)型政府建設(shè)的民主權(quán)利。建設(shè)服務(wù)型政府的根本目的在于滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求，因此應(yīng)“切實(shí)保障人民當(dāng)家作主的民主權(quán)利，特別是選舉權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。進(jìn)一步擴(kuò)大基層民主，健全基層自治組織和民主管理制度，讓廣大群眾更好地參與管理基層公共事務(wù)”[30]。考慮到縱向府際間約束機(jī)制的缺失，在通過(guò)戶(hù)籍制度改革逐步賦予公民“以腳投票”的“退出”權(quán)利的基礎(chǔ)上，應(yīng)該逐步賦予公民“以手投票”的“呼吁”權(quán)利。

其次，要完善公民參與服務(wù)型政府建設(shè)的機(jī)制。在服務(wù)型政府建設(shè)中，構(gòu)建有效的機(jī)制是引導(dǎo)公民參與服務(wù)型政府建設(shè)的關(guān)鍵。為此，各級(jí)地方政府應(yīng)建立健全政務(wù)公開(kāi)機(jī)制、完善民意表達(dá)機(jī)制、規(guī)范政府回應(yīng)機(jī)制、改進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制。

最后，要提高公民參與服務(wù)型政府建設(shè)的能力。盡管公民參與是以權(quán)利制約權(quán)力的基本方式，但考慮到公民個(gè)體信息搜集能力的局限性、分散的公民個(gè)體參與所承受的風(fēng)險(xiǎn)壓力等往往使得公民個(gè)體的參與對(duì)政府很難形成足夠的壓力以及缺乏代表性，因此應(yīng)該培育和壯大社會(huì)組織來(lái)提高公民參與服務(wù)型政府建設(shè)的能力。一方面，社會(huì)組織能夠?yàn)榉稚⒌墓駛€(gè)體提供一個(gè)理性交流的平臺(tái)，有利于公民個(gè)體之間求同存異，形成有效的集體行動(dòng)；另一方面，社會(huì)組織的組織性使其能對(duì)國(guó)家權(quán)力產(chǎn)生穩(wěn)定與持續(xù)的制約，能克服分散的公民個(gè)體參與力量弱小的弊端，增強(qiáng)公民參與的理性化，從而對(duì)地方服務(wù)型政府建設(shè)產(chǎn)生更大的影響力。正如達(dá)爾所言，“處于國(guó)家與公民之間的中介組織是對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行制約的很好方式，公民個(gè)體經(jīng)常無(wú)法對(duì)抗國(guó)家機(jī)關(guān)的公權(quán)力，只有借助一定的組織，一定的領(lǐng)域、職業(yè)等公民結(jié)合成利益的共同體，對(duì)抗國(guó)家權(quán)力可能對(duì)其產(chǎn)生的侵害”[31](p.78)。

六、簡(jiǎn)短的結(jié)論

隨著中央政府將建設(shè)服務(wù)型政府作為政府改革的基本價(jià)值目標(biāo)，服務(wù)型政府建設(shè)正在成為中國(guó)地方政府管理創(chuàng)新的潮流。但是，地方服務(wù)型政府建設(shè)不應(yīng)該也不可能成為地方政府的“獨(dú)角戲”，應(yīng)該是多元行為主體互動(dòng)的結(jié)果。因此，應(yīng)該從府際治理的視野來(lái)思考如何構(gòu)建服務(wù)型政府，這就要求進(jìn)一步理順政府間關(guān)系、發(fā)展跨部門(mén)伙伴關(guān)系和引入公民參與。可以預(yù)見(jiàn)，隨著府際關(guān)系的理順、跨部門(mén)伙伴關(guān)系的建立和地方民主的發(fā)展完善，地方政府將逐步完成從發(fā)展型政府向服務(wù)型政府的深刻轉(zhuǎn)型。

注釋?zhuān)?/p>

①參見(jiàn)周恩來(lái)政府管理學(xué)院課題組:《公共服務(wù)型政府建設(shè)問(wèn)題研究分析》,《南開(kāi)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2005年第5期；何水：《國(guó)內(nèi)服務(wù)型政府研究述評(píng)》，《政治學(xué)研究》2008年第5期；燕繼榮：《服務(wù)型政府的研究路向——近十年來(lái)國(guó)內(nèi)服務(wù)型政府研究綜述》，《學(xué)海》2009年第1期；沈榮華、王擴(kuò)建：《我國(guó)服務(wù)型政府研究覽析》，《行政論壇》2010年第4期。

②參見(jiàn)孫濤：《近年來(lái)服務(wù)型政府建設(shè)研究述評(píng)》，《中國(guó)行政管理》2011年第1期；程倩：《服務(wù)型政府研究：十年歷程及分析》，《行政論壇》2012年第1期；王偉、張靖：《2012年CNKI服務(wù)型政府研究綜述》，《中國(guó)行政管理》2013年第5期；姜曉萍、蘇楠：《國(guó)內(nèi)服務(wù)型政府研究的知識(shí)圖譜》，《四川大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第2期。

③數(shù)據(jù)來(lái)源:《關(guān)于2011年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2012年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》，20120306。

④數(shù)據(jù)來(lái)源：陳煒偉.《我國(guó)新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)2.35億》，新華網(wǎng),20111023。

⑤數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2009）》，北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2010年。

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