應(yīng)對自然災(zāi)害危機的輿論引導(dǎo)機制研究——基于“議程設(shè)置”理論

張 潔，勇素華

(1.中國地質(zhì)大學 馬克思主義學院，武漢 430074；2.南京信息工程大學 公共管理學院，南京 210044)

古往今來，每一次自然災(zāi)害的發(fā)生都對社會發(fā)展造成不同程度的影響和破壞，使社會處于一定程度的危機狀態(tài)。所謂自然災(zāi)害，是指自然界中發(fā)生的、對人類造成生命傷亡與財產(chǎn)損失的事件。與其它公共安全危機相比較，自然災(zāi)害危機往往難以預(yù)測，它具有自發(fā)性、季節(jié)性、地域性及某種程度的不可控性。同時，自然災(zāi)害危機一旦發(fā)生，往往會立刻作用于人們的情緒，加劇人們的思想變化，突然形成巨大的“輿論浪”，［1］比如日本3·11 地震發(fā)生后，我國卻形成了吃碘鹽防輻射的強大輿論波，很多地方甚至出現(xiàn)“搶鹽事件”。因此，在自然災(zāi)害危機的處置中，輿論引導(dǎo)是一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，正確的輿論引導(dǎo)，不僅有助于政府成功處置自然災(zāi)害危機，而且關(guān)系到人民生命財產(chǎn)安全與社會的穩(wěn)定。所謂輿論，是在特定的時間和空間里，公眾對于特定的社會公共事件公開表達的、基本一致的意見或態(tài)度。所謂輿論引導(dǎo)，就是在新聞傳播的過程中，傳播者通過對議程的設(shè)置，并根據(jù)對某些問題和時間的強調(diào)程度，以影響公眾的態(tài)度和意見。

目前，學術(shù)界對突發(fā)事件輿論引導(dǎo)的研究較多，但是對于自然災(zāi)害危機輿論引導(dǎo)機制方面的研究尚較缺乏。到目前為止，僅李樹林在其論文《自然災(zāi)害事件中新聞媒體的輿論導(dǎo)向》中，提出了“以清醒的政治眼光看待問題，時刻保持正確的輿論導(dǎo)向;深切體會災(zāi)區(qū)人民的心理感受，注重發(fā)揮新聞媒體的思想教育作用;有序引導(dǎo)新聞報道的重心轉(zhuǎn)移”等觀點。因此，本文試圖從議程設(shè)置理論出發(fā)，具體闡述輿論引導(dǎo)的三要素——媒體、公眾與政府三者之間的關(guān)系，并針對當前自然災(zāi)害危機輿論引導(dǎo)的不足，提出相應(yīng)的完善方略和機制。

一、我國自然災(zāi)害危機輿論引導(dǎo)的現(xiàn)狀和問題

近年來，我國在應(yīng)對自然災(zāi)害危機輿論引導(dǎo)方面已經(jīng)有了巨大的進步，比如能夠客觀、主動、較為全面地報道災(zāi)情信息，第一時間采取行動等。但不得不承認，我國自然災(zāi)害危機輿論引導(dǎo)尚存在以下幾方面的問題有待解決:

(一) 政府發(fā)布災(zāi)情不及時、不充分

2008 年1 月10 日，南方雪災(zāi)爆發(fā)，直到20 多天后的2月1 日，中央政府才成立了應(yīng)急指揮中心，政府報道災(zāi)情信息和應(yīng)急反應(yīng)的速度明顯滯后。其實，中央氣象臺在1月11 日早上6 點就發(fā)布了暴雪橙色警報，但是在受災(zāi)的21個省市中，除了湖北省之外，沒有一個省市提前發(fā)出預(yù)警信號。當幾乎所有的媒體都在欣喜地告訴公眾瑞雪兆豐年的“喜訊”時，災(zāi)難卻降臨了。從降雪開始后的10 天左右的時間里，中央電視臺《新聞聯(lián)播》只是把南方雪災(zāi)視為一般性氣象新聞進行報道，每天的播報量只有1 條。而其他主流媒體，比如《人民日報》在1 月20 日之前，也并沒有將南方雪災(zāi)視為重要新聞。此次雪災(zāi)的輿情處置，正是政府發(fā)布災(zāi)情不及時、不充分的一個縮影。

近年來，隨著網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，也出現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)管不足。各地方政府越來越重視互聯(lián)網(wǎng)的運用，網(wǎng)絡(luò)輿情逐漸得到重視。但是，在網(wǎng)絡(luò)輿情的監(jiān)測、引導(dǎo)方面還存在很多問題。在自然災(zāi)害危機發(fā)生后，一些政府官員會產(chǎn)生“網(wǎng)絡(luò)恐懼癥”。正如一位地方官員說，“沒有網(wǎng)絡(luò)之前，一個事件最多幾百人知道。有了網(wǎng)絡(luò)之后，卻要面對成千上萬人排山倒海式的議論，上百萬人的口誅筆伐，真的很恐怖?！保?］于是，一些患了“網(wǎng)絡(luò)恐懼癥”的官員開始躲網(wǎng)民、躲媒體，拒絕發(fā)出正面的聲音，但是網(wǎng)絡(luò)輿情卻沒有因為政府的沉默而熄滅，網(wǎng)民情緒可能在各種隨意的猜忌下蔓延，特別是當被一些別有用心的人利用時，將造成極其嚴重的后果。

此外，我國政府的輿情收集渠道較多，如人大、政協(xié)、信訪和調(diào)研等渠道，但是對于自然災(zāi)害危機的輿情收集來說，均存在嚴重不足。首先，輿情收集不具時效性，除了信訪渠道較快外，其他渠道對輿情收集的反映都因為受到程序、環(huán)節(jié)、層次較多的影響而十分緩慢，因此影響了輿情的時效性。其次，輿情信息缺乏真實性，這些渠道中，除了信訪渠道具有“原汁原味”外，其他渠道普遍存在報喜不報憂的現(xiàn)象，存在的問題被層層截留、淡化，使得領(lǐng)導(dǎo)難以了解真正關(guān)于災(zāi)情的輿情信息。

(二) 媒體災(zāi)情報道不夠公開透明，且與政府溝通不暢

在自然災(zāi)害危機的處置中，媒體輿論引導(dǎo)的作用主要表現(xiàn)為及時準確告知災(zāi)情信息，揭示真相，遏制謠言的傳播，以穩(wěn)定民心，維護社會的穩(wěn)定。但是目前媒體輿論引導(dǎo)還存在以下幾個問題:

一方面，媒體報道災(zāi)情不夠公開透明。目前我國媒體在自然災(zāi)害危機報道方面，在自覺不自覺地過濾著報道的內(nèi)容，“災(zāi)害不是新聞，救災(zāi)才是新聞”的色彩還很濃重，仍然沿襲著“大災(zāi)出大典型大英雄”的報道模式，自我設(shè)置了報道禁區(qū)，災(zāi)區(qū)的真實狀況得不到全面報道，深度的、監(jiān)督性的、評論性的、引領(lǐng)性的稿件更是少之又少。而大量的信息是重復(fù)的，同質(zhì)的。［3］正如中國人民大學新聞學院喻國明教授在評論央視連續(xù)100 多個小時的直播報道汶川地震時所認為的:“這種數(shù)量上的大，并不能掩蓋其維度展開的狹窄和單一。我們看到的是報道的邏輯始終一貫地指向行政邏輯的方向——我們的官員到了什么地方，我們的報道就到什么地方;我們的領(lǐng)導(dǎo)提出什么問題、關(guān)心什么問題，我們的傳媒就采訪什么問題、報道什么問題。”因此，在一定程度上可以說，我國媒體報道的災(zāi)情信息還不夠公開透明。

另一方面，媒體與政府溝通尚不完全暢通。2003 年“非典”事件以后，我國政府及各部門逐漸建立起新聞發(fā)布制度，并陸續(xù)出臺一系列行政法規(guī)來推動新聞發(fā)布制度的完善。但令人遺憾的是，在自然災(zāi)害危機發(fā)生后，地方政府公開舉辦的新聞發(fā)布會的內(nèi)容仍然有限，新聞發(fā)布主要是以政府新聞發(fā)言人的通報為主，政府與媒體之間缺乏溝通。如2013 年4 月四川蘆山地震的新聞發(fā)布會，3/4 的時間是通報，僅僅1/4 的時間是記者問答環(huán)節(jié)。2008 年5 月1日，我國制定通過了《政府信息公開條例》，從法律法規(guī)層面上明確了政府公開相關(guān)信息的法定責任和義務(wù)，但是由于行政傳統(tǒng)的原因，各級政府部門普遍缺乏主動溝通的意識。在自然災(zāi)害危機發(fā)生后，通常情況下不會在第一時間主動與媒體溝通，瞞報現(xiàn)象時有發(fā)生，最終導(dǎo)致危機越來越嚴重，以至于造成極大的不良影響。

與此同時，由于我國危機管理制度的缺陷，在自然災(zāi)害危機發(fā)生后，地方發(fā)現(xiàn)發(fā)生了自然災(zāi)害，不敢也不能擅自采取行動，而是需要層層上報。因此，也就錯過了與媒體溝通的第一時間。例如，在“5·12”汶川地震中，鄰近四川北部的甘肅幾個縣也遭受了震災(zāi)，但卻不讓記者前去采訪;后來雖然允許記者采訪，又強調(diào)要以領(lǐng)導(dǎo)在抗震救災(zāi)一線的行動為準，卻不允許報道死亡人數(shù)和災(zāi)區(qū)困難。這樣做的結(jié)果，使得甘肅部分地區(qū)的災(zāi)民得不到及時救助，以及災(zāi)民對政府的埋怨與指責。［4］因此，媒體與政府的溝通不及時會造成嚴重的影響。

(三) 公眾應(yīng)急能力不完備，且易產(chǎn)生恐慌心理，增加了輿論引導(dǎo)的難度

首先，我國公眾應(yīng)對災(zāi)害能力較為缺乏。目前，我國公眾對自然災(zāi)害危機的應(yīng)急能力還處在比較低的水平，具體表現(xiàn)為對防范和減輕各種自然災(zāi)害損失知識的了解程度、災(zāi)害后的自救能力等都比較差。有些雖然有自救知識，但是也不代表有自救能力，在遇到實際災(zāi)害時并不能夠有效應(yīng)對，完全是被動的等待救援。在汶川地震之后，對茨溝、百花和馬口三村的調(diào)查顯示，32.8%的公眾認為不能應(yīng)付地震、地震災(zāi)害、洪澇等災(zāi)害。僅僅只有7.5%的公眾認為自己所在的村落(社區(qū))的應(yīng)急自救能力較強，能處理各種緊急狀況，29.9%的公眾認為社區(qū)的自救能力一般，能處理一些緊急狀況，而有44.8%的公眾認為社區(qū)的自救能力較弱或很弱，幾乎處理不了應(yīng)急狀況。［5］此外，零點研究咨詢集團與中國扶貧基金會和友成企業(yè)就扶貧基金會聯(lián)合調(diào)查“5·12”地震災(zāi)區(qū)居民生活監(jiān)測首期調(diào)查結(jié)果顯示，超過60%的受訪者“不太了解”或者“根本不了解”地震逃生、救援等方面的知識，僅有35.4%和2.6%的受訪者“比較了解”和“非常了解”。由此可見，當前我國公眾對自然災(zāi)害相關(guān)科學知識缺乏，應(yīng)對自然災(zāi)害危機的能力很差，增加了輿論引導(dǎo)的難度。

其次，公眾易產(chǎn)生恐慌心理。突如其來的自然災(zāi)害往往具有不可抗拒性，人們需要忍受失去親人之痛、自身身體受傷之痛、失去家園或財產(chǎn)損失之痛等等卻找不到可以傾訴的對象，從而產(chǎn)生無助感，甚至導(dǎo)致心理失衡，容易引起大范圍的群體恐慌、焦慮、從眾等負面的心理反應(yīng)。根據(jù)世界衛(wèi)生組織調(diào)查，自然災(zāi)害或者重大突發(fā)事件之后，約20%至40%的受災(zāi)公眾會出現(xiàn)輕度的心理失調(diào)，30%至50%的公眾會出現(xiàn)中至重度的心理失調(diào)。而在災(zāi)后一年內(nèi)，20%的公眾可能出現(xiàn)嚴重心理疾病。而在汶川地震過去將近一年時，對四川19 個試點村的調(diào)查表明，仍然有35.1%的居民需要心理援助。［6］可見，公眾在面對重大自然災(zāi)害時，心理承受能力還是比較弱的，增加了輿論引導(dǎo)的難度。

二、“議程設(shè)置”理論下自然災(zāi)害輿論引導(dǎo)的三要素

在自然災(zāi)害危機中，輿論引導(dǎo)的主客體具有一定的復(fù)雜性，涉及到政府、媒體、公眾等多方因素。從救援角度看，政府是組織、調(diào)動、指揮救援的主體，媒體和公眾是客體。從災(zāi)情信息發(fā)布上來看，媒體不僅僅是災(zāi)情信息的發(fā)布者，也是聯(lián)系政府與公眾之間的橋梁和紐帶，更是輿論引導(dǎo)的主體，公眾則往往是輿論引導(dǎo)的客體。而隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，公眾有時會通過微博、論壇等發(fā)布一些具體的災(zāi)情信息，從而也可能成為輿論引導(dǎo)的主體。因此，在自然災(zāi)害危機發(fā)生，主客體一時間不明了，政府制定政策及媒體利用傳播手段進行輿論引導(dǎo)時，必須充分考慮到公眾的因素，保持與受眾之間的良好互動關(guān)系，以便媒體輿論引導(dǎo)更好地實施和政府政策更順利地貫徹。因此，要保持媒體、公眾與政府間的良性互動關(guān)系，就必須對這三者進行議程設(shè)置。

(一) 議程設(shè)置理論

議程設(shè)置理論是20 世紀60 年代興起于美國的一種理論。最早由美國傳播學家馬克斯韋爾·麥庫姆斯(Maxwell McCombs)和唐納德·肖(Donald Shaw)于1972 年在《輿論季刊》上發(fā)表的論文《大眾傳播的議程設(shè)置功能》提出來的，該文章認為，媒介對某一事物的強調(diào)程度同公眾對同一事物的重視程度成正比，媒介越重視什么，公眾就越關(guān)心什么。在隨后的30 年中，作為大眾傳播學經(jīng)驗主義研究的一個重要命題，這一理論得到了很大的發(fā)展。隨著新聞媒介擴展到互聯(lián)網(wǎng)上，議程設(shè)置效果一再得到證實。目前，議程設(shè)置研究的發(fā)展已經(jīng)遠遠超過了它的原始領(lǐng)域，議題顯著度從媒介議程轉(zhuǎn)移到公眾議程。［7］

所謂媒介議程即媒體所關(guān)注的問題，是指在某一時間段內(nèi)，被媒體大肆報道或者頻頻論及的話題或事件。也就是說，媒體對事件的報道并不是“鏡子式”的反映，而是從現(xiàn)實環(huán)境中選擇出它們認為重要的部分或方面進行加工、整理，賦予一定的結(jié)構(gòu)程序，然后以報道事實的方式提供給受眾。［8］所謂公眾議程是指某個社會問題引起公眾的普遍關(guān)注，最終成為社會輿論的中心議題，并向政府部門提出政策訴求。無論在媒介議程還是公眾議程中，媒體都起了不可忽視的作用。此外，議程設(shè)置還包括“政策議程設(shè)置”。所謂政策議程是指某一公共問題受到權(quán)利主體的高度關(guān)注并確定解決此問題，以及已將其納入政策討論，決定政府何時采取行動，采取什么行動的政策過程。媒介議程、公眾議程、政策議程分別是媒體、公眾、政府對某一關(guān)注事件表達態(tài)度和施加影響的一種方式。隨著社會和新媒體的發(fā)展，政策議程與媒體議程、公眾議程之間呈現(xiàn)出互動循環(huán)的議程流向狀態(tài)。我國著名學者郭慶光指出:議程設(shè)置是引導(dǎo)輿論的重要方面和環(huán)節(jié)，也是輿論引導(dǎo)的第一個階段，即媒體通過有選擇地報道新聞，把社會注意力引導(dǎo)到特定的方向。［9］議程設(shè)置與輿論引導(dǎo)的關(guān)聯(lián)性可以概括為以下三個方面:議程設(shè)置是輿論引導(dǎo)的前提和基礎(chǔ)，沒有科學合理的議程設(shè)置，就沒有科學合理的輿論引導(dǎo);議程設(shè)置又是輿論引導(dǎo)的初始階段，在議程設(shè)置過程中就滲透著議程設(shè)置者的輿論引導(dǎo)意圖;議程設(shè)置的密度與頻度影響輿論引導(dǎo)的效果。［10］

(二) 自然災(zāi)害危機輿論引導(dǎo)中的媒體、公眾與政府

在自然災(zāi)害危機的輿論引導(dǎo)過程中，最重要的是協(xié)調(diào)和處理好政府、媒體與公眾三者之間的關(guān)系。

1.政府。政府是自然災(zāi)害應(yīng)對工作的管理者，同時也是自然災(zāi)害信息公開的領(lǐng)導(dǎo)者。政府作為自然災(zāi)害危機輿論的引導(dǎo)主體，在自然災(zāi)害危機發(fā)生后，“第一時間”主動發(fā)布災(zāi)情信息，能夠為公眾設(shè)置議程，為媒體設(shè)置議程，減少可能發(fā)生的負面輿論，把輿論引向政府所期望的方向?！罢h程(傳播)既是一種傳播行為，也是一種管理行為，傳播行為是管理行為的延伸，是管理行為落到實處的必要步驟?！保?1］也就是說，有效的政府議程設(shè)置更有利于輿論的引導(dǎo)。政府可以通過新聞發(fā)布會等形式，告訴公眾及受災(zāi)群眾政府救災(zāi)工作的新進展，使之成為社會關(guān)注的熱點問題，從而更有利于輿論引導(dǎo)的進行。政府無法躲避社會輿論對災(zāi)情信息本身的關(guān)注，卻可以以“具體正面的災(zāi)情信息”取代“消極負面的災(zāi)情信息”，使之成為輿論的焦點，讓公眾關(guān)注正面的災(zāi)情信息，避免輿論引導(dǎo)的偏差。

2.媒體。媒體是傳播政府決策的重要途徑和公眾獲取災(zāi)情信息的重要渠道，即媒體是自然災(zāi)害危機中溝通政府與公眾的重要橋梁。澳大利亞危機管理專家羅伯特·希斯(Robert.Heath)將媒體在危機中的作用概括為:第一，提供信息，指導(dǎo)公眾在不同的危機情境中行動;第二，增強公眾的危機意識;第三，危機發(fā)生時警示公眾;第四，為危機管理者提供信息，關(guān)注利益相關(guān)者的情緒，可以理解和分析較大的危機;第五，提供有關(guān)做什么、去哪里、聯(lián)系誰，以及采取什么措施等信息，以控制并解決危機。由此可見，媒體是輿論引導(dǎo)不可或缺的重要環(huán)節(jié)。在自然災(zāi)害危機發(fā)生時，媒體可以有選擇性的報道。媒體可能無法影響公眾怎么想，卻可以影響公眾想什么，因此“媒體議程”的設(shè)置對自然災(zāi)害危機的輿論引導(dǎo)存在一定的可行性:一是公眾和受災(zāi)群眾有議程設(shè)置的需求。在互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展的時代，公眾獲取災(zāi)情信息的渠道是多元化的，但是在排山倒海的災(zāi)情信息面前往往不知如何取舍。公眾及受災(zāi)群眾的這種心理，給媒體進行議程設(shè)置提供了良好的基礎(chǔ)。比如，公眾及受災(zāi)群眾擔心發(fā)生次生災(zāi)害或者群發(fā)性災(zāi)害，媒體就可以通過議程設(shè)置，報道一些專家的權(quán)威分析和建議，以穩(wěn)定民心。二是公眾和受災(zāi)群眾的從眾心理?！皬谋姟彼追Q“隨大流”，社會心理學家認為，從眾是由于真實的或想象的群體壓力而導(dǎo)致行為或態(tài)度的變化。從眾是個體尋求解除與群體沖突、增強安全感的一種較好的選擇，是一種比較普遍的社會現(xiàn)象。［12］在重大自然災(zāi)害發(fā)生后，公眾尤其是受災(zāi)群眾在災(zāi)難等因素的影響下，可能會出現(xiàn)不問是非地附和別人的現(xiàn)象。針對公眾和受災(zāi)群眾從眾心理的出現(xiàn)，媒體應(yīng)該及時進行議程設(shè)置，報道一些正面的災(zāi)情新聞，及時、正確地進行輿論引導(dǎo)，以防止民眾盲目從眾心理的異化及社會暴力現(xiàn)象的發(fā)生。

3.公眾。公眾關(guān)于外部世界的圖像——輿論，除了人際傳播的影響外，基本受到大眾傳播媒介議程設(shè)置的控制。［13］但是，隨著新媒體的發(fā)展，尤其是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，輿論環(huán)境發(fā)生了質(zhì)的變化，公眾不再是災(zāi)情信息的被動接受者，而成為多元災(zāi)情信息的制造者與參與者，話語權(quán)和發(fā)布權(quán)的下移使公眾也具備了自我議程設(shè)置的能力，媒體議程對于公眾的影響正在逐漸弱化?！拔⒉r代”的到來給媒體議程設(shè)置帶來了前所未有的沖擊，但并不是說議程設(shè)置功能從此消失了，而是逐漸形成了公眾議程設(shè)置。在自然災(zāi)害危機中，公眾和受災(zāi)群眾出于自身和親人安全的考慮，迫切地想了解災(zāi)情的具體信息，這給公眾議程的設(shè)置創(chuàng)造了條件。公眾是災(zāi)情信息的最終接受者，由于受災(zāi)群眾也是公眾的一部分，某種程度上，公眾的輿論引導(dǎo)更能被其接受，這就為公眾議程的設(shè)置提供了必要性。在自然災(zāi)害危機的輿論引導(dǎo)中，公眾議程設(shè)置的功能不但不應(yīng)被弱化，反而應(yīng)該因勢利導(dǎo)，不斷加強。

總之，在自然災(zāi)害危機的輿論引導(dǎo)過程中，必須協(xié)調(diào)和處理好政府、媒體與公眾三者之間的關(guān)系。只有實現(xiàn)媒體、公眾、政府之間的良性互動，才能有效實施自然災(zāi)害危機的輿論引導(dǎo)。

三、完善應(yīng)對自然災(zāi)害危機輿論引導(dǎo)機制的基本方略

(一) 政府政策議程設(shè)置

自然災(zāi)害危機發(fā)生后，既定的機制和秩序遭到破壞，易引發(fā)一定的社會動蕩，使公眾心理波動加劇，此時政府政策議程設(shè)置要體現(xiàn)以人為本的理念，準確把握議程設(shè)置時機，并建立快速反應(yīng)機制，以提高議程設(shè)置的效果。為此，應(yīng)該做到:

1.強化信息共享，建立信息公開機制。政府主動發(fā)布災(zāi)情信息，通過政府政策議程影響主流媒體的對災(zāi)情信息進行報道的議程，既保證了災(zāi)情信息的真實可靠，同時也增加了公眾的信任度，從而成功地把“政府議程”變成了“媒體議程”和“公眾議程”，引導(dǎo)公眾和受災(zāi)群眾按照政府所期望的角度去思考問題，使輿論趨于一致。

首先，要及時發(fā)布災(zāi)情信息。災(zāi)情信息的及時發(fā)布和共享，不僅可以穩(wěn)定人心，遏制謠言，還可以動員社會各界、凝聚人心，減少傷亡，更有利于輿論引導(dǎo)工作的展開。因此，災(zāi)情信息的及時公布，往往能夠成為自然災(zāi)害危機的“減壓閥”。有效的災(zāi)情信息公布不僅應(yīng)該在第一時間發(fā)布災(zāi)情信息，而且應(yīng)該連續(xù)、全面地發(fā)布災(zāi)情信息，公開政府部門應(yīng)對自然災(zāi)害危機的決策、采取的措施及救助程度，以搶占輿論的制高點，讓公眾充分了解災(zāi)區(qū)的整體狀況以及志愿者或受災(zāi)群眾積極應(yīng)對自然災(zāi)害危機的情況，從而營造出眾志成城、齊心協(xié)力應(yīng)對自然災(zāi)害危機的社會整體氛圍。這樣，更有利于輿論引導(dǎo)工作的開展。

其次，要完善新聞發(fā)言人制度。新聞發(fā)言人制度是指“由專門的官員或機構(gòu)，代表各級黨組織、政府或重要部門、機構(gòu)、團體就有關(guān)事宜通過傳媒公開發(fā)布信息，并就新聞記者提出的各類問題現(xiàn)場進行解答、詮釋、說明”。［14］在自然災(zāi)害危機發(fā)生后，新聞發(fā)言人發(fā)布的主要是有價值的、公眾所普遍關(guān)心的災(zāi)情新聞。傳統(tǒng)的新聞發(fā)言人主要是政府與媒體之間的溝通，而網(wǎng)絡(luò)新聞發(fā)言人實現(xiàn)了政府與公眾的直接協(xié)調(diào)溝通。這樣，更有利于政府在第一時間將災(zāi)情信息傳遞給公眾，公眾也可以把有關(guān)問題、輿情信息傳達給政府。網(wǎng)絡(luò)新聞發(fā)言人的實施，能夠更廣泛的了解民意，收集輿情信息，更有利于提高政府的輿論引導(dǎo)能力。

2.收集各類輿情，構(gòu)建輿情分析機制。自然災(zāi)害危機的變化因素多且關(guān)系復(fù)雜，越早發(fā)現(xiàn)危機的苗頭和公眾關(guān)注的熱點，越早對可能產(chǎn)生的輿論焦點、走向、規(guī)模進行判斷，就越能幫助有關(guān)部門提前做好應(yīng)對危機和引導(dǎo)輿論的準備。［15］因此，收集各類輿情，建立輿情分析機制是做好輿論引導(dǎo)的必備條件。為此，一方面，應(yīng)該拓寬輿情收集渠道。政府有關(guān)部門對公眾心理、災(zāi)情傷亡信息等容易引發(fā)公眾輿論爆發(fā)的因素應(yīng)進行重點收集，并給予重視和積極應(yīng)對。建立災(zāi)區(qū)輿情收集渠道，在災(zāi)區(qū)設(shè)置輿情信息員和輿情信息直報點，加強對自然災(zāi)害危機信息的收集;同時保留傳統(tǒng)媒體輿情收集渠道，新聞媒體在接到自然災(zāi)害危機的報道線索、安排采訪報道的同時，應(yīng)向新聞宣傳主管部門通報相關(guān)的輿情信息。同時，隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)輿情已成為整個社會輿情的重要領(lǐng)域，加強網(wǎng)絡(luò)輿情的引導(dǎo)工作，是當務(wù)之急。根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心(CNNIC)公布的《第20 次中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展統(tǒng)計報告》顯示，有90.4%的網(wǎng)民表示，需要信息時，首先想到的是去互聯(lián)網(wǎng)上尋找;有76.3%的網(wǎng)民承認，重大新聞一般都是首先從互聯(lián)網(wǎng)上看到的。因此，建立網(wǎng)絡(luò)輿情收集渠道，研究網(wǎng)民的心理動向，對自然災(zāi)害危機的輿論引導(dǎo)至關(guān)重要。另一方面，建立輿情監(jiān)測分析機制。做好自然災(zāi)害危機輿情的監(jiān)測和分析工作，對自然災(zāi)害危機的輿論引導(dǎo)和管理有重要作用。建立自然災(zāi)害危機的輿情監(jiān)測和分析機制，不僅要建立相關(guān)的監(jiān)測平臺，而且對于收集和監(jiān)測回來的大量數(shù)據(jù)和輿情信息，應(yīng)該進行整理和篩選，建立專門的輿情分析機制。在此基礎(chǔ)上，建立自然災(zāi)害危機輿論引導(dǎo)的數(shù)據(jù)庫，該數(shù)據(jù)庫可以根據(jù)時間的不同對輿情信息進行整理、歸納，為相關(guān)部門對自然災(zāi)害危機的輿論引導(dǎo)提供信息支持。另外，還應(yīng)該建立起專業(yè)的輿情信息分析小組，包括各個領(lǐng)域的專業(yè)人才，如社會學家、政府部門的工作人員、輿情專家、資深的新聞媒體人等，對輿情信息進行科學、全面、深入的分析。

3.健全法律法規(guī)，建立長效引導(dǎo)機制。目前，我國尚無綜合性規(guī)范自然災(zāi)害危機輿論引導(dǎo)的法律，致使在自然災(zāi)害危機輿論引導(dǎo)的處置中，有許多需要法律手段調(diào)整的關(guān)系和問題無法可依，應(yīng)該盡快制定一部災(zāi)害輿論引導(dǎo)的法律，以避免輿論引導(dǎo)工作陷入被動的局面。

首先，制定災(zāi)害輿論引導(dǎo)的法律。自然災(zāi)害危機輿論引導(dǎo)的突發(fā)性、時效性、周期性較強，災(zāi)情信息也會不斷地發(fā)生變化。因此，在這種復(fù)雜多變的環(huán)境下，建立健全一部災(zāi)害輿論引導(dǎo)的法律，可以避免輿論引導(dǎo)工作陷入被動的局面。一方面，必須規(guī)范自然災(zāi)害危機輿論引導(dǎo)中的主體，自然災(zāi)害輿論引導(dǎo)中的主體是指災(zāi)情信息的發(fā)布者、與災(zāi)情信息傳播者，必須明確界定該主體的法律責任與法律義務(wù)，以減少或杜絕小道消息或各類謠言的傳播。另一方面，遵循自然災(zāi)害危機輿論引導(dǎo)責任嚴明的原則。明確并嚴格遵守輿論主客體的法律責任是完善自然災(zāi)害危機輿論引導(dǎo)的基本法律保障機制。明確相關(guān)災(zāi)情信息發(fā)布者的法律責任，從源頭上保障災(zāi)情信息輿論的準確性和合法性，才能保障社會輿論的安全與社會的穩(wěn)定。此外，明確規(guī)范災(zāi)情信息輿論傳播者的法律責任，這樣既可以保障和維護輿論發(fā)布者的權(quán)利，也保障了災(zāi)情信息在傳播過程中的可靠性，阻止發(fā)布和傳播小道消息甚至是違法的災(zāi)情信息。此外，還可以用法律的形式規(guī)范媒體和公眾利用新聞手段發(fā)布災(zāi)情信息、相關(guān)建議的權(quán)利與義務(wù);明確規(guī)定對于災(zāi)情報道失實、不利于輿論引導(dǎo)的情況該如何處置;對報道中的“第一時間”、謠言等相關(guān)概念進行明確的界定。

其次，完善網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)法律環(huán)境。隨著互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)成為公眾生活中必不可少的部分，并成為最新的媒介，它具有傳播災(zāi)情信息速度快、范圍廣、操作方便等特點。但是，網(wǎng)絡(luò)輿論具有廣泛性、即時性、開放性、共享性等特點，由此就加大了網(wǎng)絡(luò)輿論管理的難度。要消除自然災(zāi)害危機在網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)法律法規(guī)之間的沖突或空白，應(yīng)由有關(guān)立法機關(guān)制定《自然災(zāi)害危機網(wǎng)絡(luò)輿論管理法》，做到有法可依有法必依。同時，依法督促網(wǎng)站承擔管理連帶責任，強化各互聯(lián)網(wǎng)運營機構(gòu)的監(jiān)管連帶責任，及時刪除、堵截相關(guān)謠言，以消除不良影響。對于傳播或放任傳播虛假災(zāi)情信息的網(wǎng)站，均要承擔相應(yīng)的法律連帶責任，并依法查處。

(二) 媒體議程設(shè)置

媒體作為政府與公眾之間的橋梁，通過有選擇的報道災(zāi)情信息來建立公眾議程設(shè)置。在自然災(zāi)害危機發(fā)生后，各類媒體都會在第一時間趕赴災(zāi)區(qū)，而且為了得到獨家的災(zāi)情信息，會遍布到災(zāi)區(qū)的各個角落，從某種程度上說，媒體比政府更了解具體的災(zāi)情信息。因此，媒體作為信息的傳播者，在自然災(zāi)害危機發(fā)生后，第一時間報道救災(zāi)情況，搶占輿論先機，全面深入進行新聞報道，用事實引導(dǎo)輿論，持續(xù)不斷地向公眾提供災(zāi)情信息，以滿足公眾的信息需求，是自然災(zāi)害危機輿論引導(dǎo)工作的重中之重。正如科恩(Bernard Cohen)曾說過:“媒體在告訴公眾怎么想這一方面可能并不成功，但是在告訴公眾想什么的方面則異常成功。”［16］但是，也有部分媒體為了吸引公眾眼球有時會放大災(zāi)情信息，還有一些網(wǎng)絡(luò)媒體隨意地轉(zhuǎn)發(fā)未經(jīng)核實的災(zāi)情信息，這些都會造成公眾對媒體不信任。這就要求媒體在報道相關(guān)災(zāi)情信息前，要做好媒體議程設(shè)置工作，選擇適當?shù)臑?zāi)情信息進行報道，完善新聞發(fā)言人制度及建立應(yīng)急廣播報道機制，并對選中的災(zāi)情信息給予不同程度、不同層面的追蹤報道。由此，就解決了議程設(shè)置的一大難題，即媒體通過媒體議程設(shè)置擺脫了公眾的懷疑。與此同時，在媒體進行議程設(shè)置時，必須增強與公眾的關(guān)聯(lián)度，實現(xiàn)“公眾議程”和“政府議程”無縫對接，也就是要貼近實際、貼近生活、貼近公眾。

此外，自然災(zāi)害發(fā)生后，網(wǎng)絡(luò)、通訊等都受到了不同程度的破壞，受災(zāi)群眾很難通過電視、網(wǎng)絡(luò)了解到災(zāi)情信息，電臺廣播成為受災(zāi)群眾獲取外界情況及災(zāi)情信息的重要途徑，也是輿論引導(dǎo)的重要媒介。在廣播時，可以邀請一些各部門的權(quán)威專家，包括水利局、民政局、交通、消防等部門，介紹有關(guān)災(zāi)情的發(fā)展、救援物資的到達情況等，以貼近受災(zāi)公眾，使他們更清楚地了解災(zāi)情信息，穩(wěn)定他們的情緒，更有利于災(zāi)民自救和他救的進行。

(三) 公眾議程設(shè)置

公眾擁有的資源有限，且存在應(yīng)對自然災(zāi)害危機的能力較弱的問題，這也就決定了公眾議程容量的有限性。因此，公眾議程設(shè)置引導(dǎo)方面要做到:

第一，加強公眾應(yīng)對自然災(zāi)害危機能力教育。要普及自然災(zāi)害知識、提高公眾的減災(zāi)抗災(zāi)意識等，必須廣泛地開展加強公眾應(yīng)對自然災(zāi)害危機的知識及能力教育，不僅從小學、中學、大學直到研究生階段開設(shè)災(zāi)害教育的課程，而且應(yīng)在不同的行業(yè)和不同的地域開展對不同類型自然災(zāi)害的應(yīng)對能力教育。同時，充分發(fā)揮電視、廣播等新聞媒體的作用，讓更多的公眾了解各種類型的自然災(zāi)害，懂得一些發(fā)現(xiàn)災(zāi)害的預(yù)兆及防避的原則與方法，以增強防災(zāi)、抗災(zāi)、減災(zāi)的意識和能力。

第二，增強公眾的心理承受能力。政府平時就應(yīng)該在全國范圍內(nèi)選派心理專家，并招募和吸收一些對心理學感興趣或是有一定心理學基礎(chǔ)的人員，通過培養(yǎng)、實習，不斷擴大心理咨詢隊伍。在自然災(zāi)害危機發(fā)生后，政府各有關(guān)單位應(yīng)該積極開展心理咨詢工作，通過開辦心理咨詢門診、開設(shè)心理咨詢熱線等多種途徑服務(wù)于公眾。通過這些形式，幫助公眾增強應(yīng)對自然災(zāi)害危機的心理承受能力，提高自然災(zāi)害危機意識，學習應(yīng)對自然災(zāi)害的自救能力及相關(guān)的災(zāi)害常識，避免引起恐慌和誤信謠言。

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