區(qū)塊公平準(zhǔn)入：破解油氣改革的關(guān)鍵

張抗

中國(guó)油氣上游的管制由來已久，嚴(yán)重影響了開發(fā)進(jìn)程。只有將區(qū)塊實(shí)行公平準(zhǔn)入，才能夠讓整個(gè)油氣產(chǎn)業(yè)鏈充滿活力。

油氣產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)秦灤┥现邢掠蔚南到y(tǒng)，常被比作為河流，當(dāng)上游有大量活水不斷進(jìn)入時(shí)，整條河流才有了生命力的源泉。如果上游缺乏水源，下游自然就會(huì)失去活力。目前油氣產(chǎn)業(yè)的主體處于行政性壟斷制約下，導(dǎo)致上游和源頭死水一潭。

行政性壟斷的形成

我國(guó)油氣上游的管制由來已久。在中央集權(quán)的計(jì)劃體制時(shí)代，關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的石油工業(yè)處于行政性壟斷中是順理成章的。第一批改革的浪潮沒能觸動(dòng)它，反而在一定程度上加強(qiáng)了它，使其合法化。反映這個(gè)時(shí)期現(xiàn)實(shí)和認(rèn)識(shí)的法律以《礦產(chǎn)資源法》為主，相應(yīng)法規(guī)主要有《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》、《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》、《地質(zhì)資料管理?xiàng)l例》等。其核心條款是油氣屬特殊礦種，實(shí)行國(guó)家一級(jí)管理，具有區(qū)塊申請(qǐng)權(quán)者僅為由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的石油公司或有同意進(jìn)行油氣勘查的批文。于是形成了少數(shù)國(guó)營(yíng)石油公司獲得了當(dāng)時(shí)認(rèn)為有油氣前景的幾乎所有區(qū)塊，在油氣上、中游形成行政性壟斷的局面。

令人詫異的是上述條文得到“堅(jiān)持”貫徹的同時(shí)，一些可能對(duì)上述公司不利的條文卻形同虛設(shè)。上述法規(guī)中在區(qū)塊準(zhǔn)入的同時(shí)，規(guī)定的區(qū)塊管理和退出機(jī)制卻未能實(shí)施。區(qū)塊持有的公司多未按規(guī)定上交礦區(qū)使用費(fèi)和年度的工作情況報(bào)告，即使越過規(guī)定年限沒有完成規(guī)定義務(wù)工作量時(shí)也沒有依法縮小和退出其區(qū)塊。致使區(qū)塊成為該公司事實(shí)上的“終身占有”。

按法規(guī)，區(qū)塊可以依法轉(zhuǎn)讓，但要經(jīng)區(qū)塊管理部門監(jiān)督和備案。在區(qū)塊長(zhǎng)期無償占有的后期卻出現(xiàn)了一個(gè)奇怪的現(xiàn)象：占有者將部分區(qū)塊轉(zhuǎn)包給民營(yíng)小公司經(jīng)營(yíng)，所產(chǎn)油氣計(jì)入國(guó)營(yíng)石油公司業(yè)績(jī)，所獲利潤(rùn)按自定的合同分成。眾所周知，其中的灰色地帶滋生出大量的腐敗現(xiàn)象可以想見。

至于按規(guī)定上交地質(zhì)和油氣開發(fā)資料更無人問津，致使不同公司間、甚至同一公司的不同分公司間都無法利用本應(yīng)屬于國(guó)家所有的資料。這也致使新成立的公司獲得區(qū)塊，卻無法獲得反映前人工作和認(rèn)識(shí)的地下資料。按規(guī)定，代表國(guó)務(wù)院實(shí)施管理的單位（最初的地質(zhì)礦產(chǎn)部和后來的國(guó)土資源部）應(yīng)負(fù)責(zé)相應(yīng)的工作。他們沒能完成此任務(wù)的表面理由有二：一為沒有相應(yīng)的法規(guī)（細(xì)則）使其可依法管理；二是缺乏相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和專門人員。

放開準(zhǔn)入是關(guān)鍵

勘探和開發(fā)必須依托具體的區(qū)塊。在依法取得的區(qū)塊上進(jìn)行勘探開發(fā)作業(yè)可不受他人干擾，所取得的成果也受法律保護(hù)、不受他人侵害。在正常市場(chǎng)運(yùn)作中，眾多從事此項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的法人可依法取得、轉(zhuǎn)讓、退出區(qū)塊。于是形成眾多公司進(jìn)行工作、競(jìng)爭(zhēng)、合作的活躍局面。如果說存在眾多的經(jīng)營(yíng)主體是任何市場(chǎng)運(yùn)作都必須具備的條件，那么對(duì)于向地下未知領(lǐng)域探索的勘探來說，就更應(yīng)強(qiáng)調(diào)區(qū)塊的靈活準(zhǔn)入（準(zhǔn)出）。

無數(shù)事例表明，面對(duì)復(fù)雜的地質(zhì)情況和其中流體的運(yùn)聚，不同人或公司有不同的認(rèn)識(shí)和技術(shù)路線，這個(gè)主體勘探開發(fā)失敗，而另外的人（公司）改變思路或創(chuàng)新技術(shù)往往就可取得成功。這也許正是油氣勘探開發(fā)引人入勝的魅力所在。

恰在這個(gè)關(guān)鍵問題上，中國(guó)實(shí)施的是行政壟斷。法律限定了只允許少數(shù)幾個(gè)國(guó)家公司有區(qū)塊申請(qǐng)權(quán)，于是長(zhǎng)期以來中國(guó)只有“三桶半油”（中石油、中石化、中海油的三大國(guó)營(yíng)公司和屬于地方國(guó)營(yíng)的延長(zhǎng)石油公司），主要按政府的“計(jì)劃”在活動(dòng)，他們實(shí)現(xiàn)了“上下游、內(nèi)外貿(mào)”的一體化。這種局面長(zhǎng)期延續(xù)，事實(shí)上己形成對(duì)認(rèn)為有油氣前景區(qū)塊的全覆蓋，使其他公司難有置喙之地。但是，只有三個(gè)人的街市叫市場(chǎng)嗎？上游難以實(shí)施市場(chǎng)機(jī)制，即使下游有限的開放也難于改變整個(gè)系統(tǒng)的冷清場(chǎng)面。顯然，這種僵化體制難以適應(yīng)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，也與使“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的改革方向格格不入。

上游的市場(chǎng)化、區(qū)塊的依法開放成為油氣改革的重頭戲和關(guān)鍵，但它也因牽扯到目前作為中國(guó)油氣工業(yè)主體和支柱而成為難點(diǎn)。有人說，它難在觸及利益集團(tuán)；也有人說，難在怕不慎影響了現(xiàn)實(shí)擔(dān)負(fù)著生產(chǎn)供應(yīng)重?fù)?dān)的公司運(yùn)作而影響經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。于是，在改革上出現(xiàn)了不同的構(gòu)思和線路圖。

有人繞開主體的常規(guī)油氣，從尚無法律明文限定、未形成壟斷的非常規(guī)油氣入手。于是有了把頁(yè)巖氣列為新礦種之舉，實(shí)行了只要注冊(cè)的油氣公司都可以申請(qǐng)頁(yè)巖氣勘探開發(fā)區(qū)塊的改革舉措。但允許以頁(yè)巖氣為名進(jìn)入油氣勘探開發(fā)的區(qū)塊，大都是從常規(guī)油氣角度缺乏前景者，因而也是非常規(guī)油氣賦從條件不夠理想之處。俗話說，萬事開頭難。對(duì)于難度往往比常規(guī)油氣大的非常規(guī)油氣，特別對(duì)經(jīng)驗(yàn)缺乏、取得地質(zhì)資料困難的新油氣公司來說，卻偏令其從難啃的骨頭入手是不合情理的。從這條路起步欲令中國(guó)頁(yè)巖氣快速發(fā)展是很難做到的。兩年來的事實(shí)也證明了這點(diǎn)。

另一線路也是試圖繞著走，先從“容易改革”的中下游入手。于是有了在油氣管輸上“公平準(zhǔn)入”的改革新條例出臺(tái)，有了在液化天然氣（LNG）進(jìn)口和下游經(jīng)營(yíng)上更加靈活的準(zhǔn)入政策。顯然，他體現(xiàn)了促進(jìn)改革的良苦用心，也會(huì)帶來一些發(fā)展的機(jī)遇，如允許多類經(jīng)營(yíng)者參與不同方式的儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施建設(shè)，其供氣價(jià)格可在保證儲(chǔ)、供氣成本的基礎(chǔ)上議定，有利于下游發(fā)展。但輸氣干線仍在三桶油掌控中，“條件許可時(shí)應(yīng)允許第三方公平進(jìn)入管線”的條件誰(shuí)說了算？誰(shuí)來依法依規(guī)監(jiān)督裁決？因此，僅從中下游入手難從根本上推進(jìn)油氣市場(chǎng)化進(jìn)程。

令人關(guān)注的是，近來的改革討論集中在混合所有制上。它將是今后我國(guó)市場(chǎng)上主要的經(jīng)濟(jì)形式。關(guān)鍵不在于誰(shuí)和誰(shuí)混合，也不在于各占多大比例，而要通過這個(gè)方式改變國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)的管理體制。實(shí)施現(xiàn)代化的公司管理，政企分離，投資者和經(jīng)營(yíng)者分離，“國(guó)進(jìn)民進(jìn)”，國(guó)營(yíng)企業(yè)去行政化、民營(yíng)企業(yè)去家族化，使我國(guó)企業(yè)獲得發(fā)展創(chuàng)新的內(nèi)在活力、動(dòng)力。

混合經(jīng)濟(jì)體的實(shí)現(xiàn)也必須通過市場(chǎng)，行政化的規(guī)定某時(shí)要完成其多少百分?jǐn)?shù)的運(yùn)動(dòng)式運(yùn)作注定要失敗?；仡櫢母餁v程、分析目前形勢(shì)，使越來越多的人認(rèn)識(shí)到：改革進(jìn)程若要加快，必然要觸動(dòng)上游的行政壟斷，這個(gè)關(guān)隘是繞不過去的。不解決勘探開發(fā)區(qū)塊的公平開放問題將是“一夫當(dāng)關(guān)，萬人莫入”，改革之路難以暢通，下步棋無論怎么布子都難辦。