經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法的透明度

摘要：經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法的透明度是全球反壟斷領(lǐng)域的重要關(guān)切，也是政府治理能力的重要體現(xiàn)，更是當(dāng)事人和社會(huì)公眾知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)的可靠保障。良好適中的透明度是各國(guó)和地區(qū)經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法的不懈追求。本文界定了經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法透明度的基本內(nèi)涵，探討了其理論基礎(chǔ)，分析了其正向功能和負(fù)向功能，并指出應(yīng)對(duì)其進(jìn)行必要的限制。

關(guān)鍵詞：經(jīng)營(yíng)者集中；反壟斷執(zhí)法；透明度

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.294文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1007-8207（2014）06-0016-07

收稿日期：2014-03-17

作者簡(jiǎn)介：袁日新（1974—），男，遼寧鞍山人，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所博士后，沈陽(yáng)建筑大學(xué)文法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法學(xué)。

基金項(xiàng)目：本文系教育部人文社科青年基金項(xiàng)目“經(jīng)營(yíng)者集中救濟(jì)法律制度研究——以不同產(chǎn)業(yè)的適用為中心視角”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：12YJC820132。

透明度是現(xiàn)代法治社會(huì)的基本標(biāo)尺。透明度原則在國(guó)際、地區(qū)和國(guó)內(nèi)法律體系中日益扮演著重要的角色。［1］（p45-46）美國(guó)著名大法官布蘭代斯指出：“公開(kāi)是社會(huì)和工業(yè)疾病的最好藥方。陽(yáng)光是最好的消毒劑，電燈是最有效的警察?！保?］（p92）提高反壟斷執(zhí)法的透明度，有助于克服反壟斷法的不確定性，增強(qiáng)反壟斷法的可預(yù)見(jiàn)性，促進(jìn)反壟斷法的有效實(shí)施。因此，任何一個(gè)國(guó)家和地區(qū)在反壟斷執(zhí)法的過(guò)程中都十分重視提高透明度，這是各國(guó)和地區(qū)反壟斷執(zhí)法的發(fā)展趨勢(shì)，也是判斷反壟斷執(zhí)法水平的重要標(biāo)志。

自2008年我國(guó)反壟斷法實(shí)施以來(lái)，經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法取得了明顯的成效，成為當(dāng)今世界最重要的經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷審查司法轄區(qū)之一，但是，我國(guó)的經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法仍面臨不透明的質(zhì)疑。［3］如何認(rèn)識(shí)和處理經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法的透明度，既回應(yīng)來(lái)自各方面的疑慮，又促進(jìn)反壟斷法的有效實(shí)施，是理論界和實(shí)務(wù)界面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)而緊迫的問(wèn)題。

一、經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法透明度的基本內(nèi)涵

任何科學(xué)研究都需要定義清晰的概念?！胺ǖ母拍罹推渖蓙?lái)說(shuō)是屬于法學(xué)范圍之外的，它的演繹在這里被預(yù)先假定著，而且它應(yīng)該作為已知的東西而予以接受”，“按照形式的、非哲學(xué)的科學(xué)方法，首先一件事就是尋求和要求定義”。［4］（p2）“定義是利用一個(gè)獨(dú)立的詞來(lái)給出語(yǔ)言上的界說(shuō)，它主要是一個(gè)標(biāo)明界限或使一種事物與其他事物區(qū)分開(kāi)來(lái)的問(wèn)題”。［5］（p14）目前，我國(guó)理論界并沒(méi)有對(duì)透明度作出嚴(yán)格而精確的定義。有的機(jī)構(gòu)和個(gè)人僅僅從對(duì)透明度的現(xiàn)行法律規(guī)定中去推導(dǎo)透明度的含義和內(nèi)容：透明度是指每一成員正式實(shí)施的有關(guān)進(jìn)出口貿(mào)易的政策和法規(guī)以及一成員政府或政府機(jī)構(gòu)與另一成員政府或政府機(jī)構(gòu)之間締結(jié)的影響國(guó)際貿(mào)易政策的現(xiàn)行協(xié)定都應(yīng)及時(shí)公布。［6］（p307）相比之下，國(guó)外學(xué)者對(duì)于透明度的研究比較系統(tǒng)和深入。有的認(rèn)為，法律上的透明度是指一項(xiàng)規(guī)則、法律或法律程序應(yīng)面向大眾公開(kāi)，可以很容易地看到、查到和獲得。就像人們能夠毫不費(fèi)力地透過(guò)干凈玻璃看清事物一樣。［7］（p295）有的認(rèn)為，透明度是一種制度，它包含了若干程序，供應(yīng)商、合同相對(duì)方（甚至廣大公眾）經(jīng)由這些程序可以確信，政府的行為是以公正、公開(kāi)的方式從事的。［8］（p103）上述各種觀點(diǎn)都是從不同角度認(rèn)識(shí)和理解透明度的，都具有一定的合理性。事實(shí)上，透明度的實(shí)質(zhì)是確保利害關(guān)系人充分知曉相關(guān)信息，保障憲法賦予公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)等基本權(quán)利?？疾靽?guó)際、相關(guān)地區(qū)和國(guó)內(nèi)法律體系中所使用的透明度可以看出，透明度是一個(gè)動(dòng)態(tài)、開(kāi)放、包容的概念，隨著國(guó)際社會(huì)、各國(guó)和各地區(qū)法律制度的發(fā)展、演進(jìn)以及民主法治的進(jìn)步與完善，它將涵蓋更加豐富的內(nèi)容，體現(xiàn)更高的時(shí)代要求。

經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法的透明度是全球反壟斷領(lǐng)域的重要關(guān)切。經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法的透明度是指反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷法規(guī)制過(guò)程中應(yīng)當(dāng)公布相關(guān)信息，并使社會(huì)公眾易于獲得相關(guān)信息的法律原則。根據(jù)經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法的過(guò)程，具體可以分為四個(gè)層面：一是目標(biāo)透明度。即經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法目標(biāo)的明確和公開(kāi)， 在多個(gè)目標(biāo)沖突情形下的優(yōu)先順序以及量化標(biāo)準(zhǔn)；二是標(biāo)準(zhǔn)透明度。即經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的具體確定， 考量因素的次序和權(quán)重；三是程序透明度。即經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法過(guò)程的公開(kāi)程度， 主要包括執(zhí)法方式、執(zhí)法會(huì)議記錄和投票的公開(kāi)程度以及對(duì)決定結(jié)果的解釋?zhuān)凰氖切畔⑼该鞫取＜磁c經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法相關(guān)的證據(jù)、經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、經(jīng)濟(jì)分析模型和方法、反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中競(jìng)爭(zhēng)影響的預(yù)期和信息公布是否及時(shí)及充分程度， 以及公眾對(duì)其理解的程度。其中，目標(biāo)透明度決定著標(biāo)準(zhǔn)透明度、程序透明度等的大小， 而程序透明度和信息透明度對(duì)目標(biāo)透明度起著佐證與加強(qiáng)作用。這四個(gè)層面是測(cè)度和衡量一個(gè)國(guó)家和地區(qū)經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法透明度大小的重要指標(biāo)和變量。

需要指出的是，經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法透明度的固有價(jià)值涉及到法律的價(jià)值理性判斷問(wèn)題，與一個(gè)國(guó)家的社會(huì)、歷史、政治、經(jīng)濟(jì)和文化等因素息息相關(guān)。由于各國(guó)的發(fā)展階段和面臨的任務(wù)不盡相同，價(jià)值領(lǐng)域的對(duì)立和沖突一時(shí)難以協(xié)調(diào)和化解，確立一個(gè)統(tǒng)一的透明度價(jià)值系統(tǒng)是不可能的。但是，對(duì)透明度法律邏輯系統(tǒng)的理性化卻是可行的，因?yàn)樾问嚼硇钥梢怨泊嬗诓煌奈幕瘋鹘y(tǒng)之中，能夠與倫理價(jià)值等實(shí)質(zhì)理性分離，構(gòu)成“自我指涉”的法律秩序。［9］因此，經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法透明度的基本要求因各國(guó)所處的發(fā)展階段和反壟斷執(zhí)法政策的不同而有差異，但大都強(qiáng)調(diào)程序透明度和信息透明度兩個(gè)層面。

二、經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法透明度的理論基礎(chǔ)

（一）正當(dāng)法律程序的應(yīng)有之義

正當(dāng)程序在歐洲五百余年的法治進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用，被認(rèn)為是法治的推動(dòng)力之一。正當(dāng)程序包括兩項(xiàng)根本規(guī)則：一是一個(gè)人不能在自己的案件中作法官；二是人們的抗辯必須公正地聽(tīng)取。在法院和法定裁判所可以理所當(dāng)然地認(rèn)為這些原則必須得到遵守。［10］（p95）它不僅適用于司法權(quán)，也同樣適用于行政權(quán)。正當(dāng)程序的運(yùn)作方式是公開(kāi)，具體包括三個(gè)層面：程序結(jié)果和理由的公開(kāi)；程序進(jìn)行過(guò)程的公開(kāi)；作為參與前提的信息公開(kāi)?！皼](méi)有公開(kāi)性，其他一切制約都無(wú)能為力。和公開(kāi)性相比，其他各種制約是小巫見(jiàn)大巫?！保?1］（p433）可見(jiàn)，透明度與正當(dāng)程序具有內(nèi)在的契合性?！叭魏晤I(lǐng)域的統(tǒng)治權(quán)力都應(yīng)當(dāng)服從正當(dāng)法律程序的根本性的憲法限制”。［12］（p294）

經(jīng)營(yíng)者集中是反壟斷執(zhí)法領(lǐng)域中政治敏感性最強(qiáng)的部分，“對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)者、供應(yīng)商、客戶(hù)和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)來(lái)說(shuō)，一項(xiàng)重大交易的宣布，是產(chǎn)業(yè)力量均衡、就業(yè)機(jī)會(huì)的地理分布和公司支出等發(fā)生變化的明顯征兆”。［13］（p335）而且，經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法對(duì)當(dāng)事人和第三人具有重大影響，確保經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法的正當(dāng)程序至關(guān)重要。在經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法過(guò)程中，一定意義上可以認(rèn)為是政府行使國(guó)家的公權(quán)力來(lái)干涉自由的私人合同行為，只有建立一個(gè)經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法的正當(dāng)程序，才能為經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷規(guī)制法律制度的實(shí)質(zhì)正義提供保障。因此，經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法中的透明度對(duì)于正當(dāng)程序的重要性不言而喻。無(wú)論美國(guó)還是歐盟，在經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法中，一直都在不斷地提高執(zhí)法透明度，以減少、避免經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法可能產(chǎn)生的錯(cuò)誤。①例如，美國(guó)司法部反托拉斯局和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)通過(guò)指南、觀點(diǎn)表述、演講、證據(jù)和公開(kāi)案件申報(bào)披露大量信息，使相對(duì)人和利益相關(guān)者易于知曉案件情況，從而確保相對(duì)人享有充分的陳述、抗辯、申訴權(quán)利。②反壟斷執(zhí)法的透明度越高，表明反壟斷執(zhí)法程序越完備，反壟斷執(zhí)法結(jié)果也就更有威懾力，也就越能夠得到各方面的普遍遵守。

（二）保護(hù)公共利益的重要途徑

公共利益理念是現(xiàn)代反壟斷法產(chǎn)生的思想基礎(chǔ)和前提。［14］然而，反壟斷法語(yǔ)境中的公共利益是一個(gè)比較模糊的概念，也是一個(gè)比較靈活的概念。世界上大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)的反壟斷法中都有關(guān)于維護(hù)公共利益的明確規(guī)定，但是都沒(méi)有關(guān)于公共利益的定義，甚至沒(méi)有明確規(guī)定公共利益考量因素的范圍。在具體案件中，大都從不同的角度進(jìn)行涵義廣泛的解讀，包括：產(chǎn)業(yè)利益內(nèi)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展、保護(hù)經(jīng)濟(jì)上的弱者、維持自由競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)秩序本身、一般消費(fèi)者利益的維護(hù)等等。［15］（p91）根據(jù)德國(guó)學(xué)者紐曼把公共利益分為客觀公益和主觀公益的思想，可以把“競(jìng)爭(zhēng)效率”看作是反壟斷法所維護(hù)的公共利益之“客觀公益”，它來(lái)自于競(jìng)爭(zhēng)對(duì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生的積極效用，包括資源合理配置、技術(shù)創(chuàng)新、開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品、節(jié)約能源、緩解經(jīng)濟(jì)危機(jī)等；把“競(jìng)爭(zhēng)秩序”看作是反壟斷法所維護(hù)的公共利益之“主觀公益”，它來(lái)自于競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系中與經(jīng)營(yíng)者利益存在矛盾的兩類(lèi)不特定主體的利益———消費(fèi)者利益和競(jìng)爭(zhēng)者利益。［16］

在經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法中，公共利益是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)豁免一項(xiàng)經(jīng)營(yíng)者集中的重要考慮因素。由于經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法更具有專(zhuān)業(yè)性、復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性，在具體個(gè)案中，公共利益的認(rèn)定也就更加困難。如果沒(méi)有公正的、透明的、可操作的程序保障機(jī)制，那么個(gè)案中公共利益的認(rèn)定很可能成為反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)的濫用。各國(guó)和地區(qū)立法對(duì)公共利益的保護(hù)主要通過(guò)提高透明度來(lái)實(shí)現(xiàn)。如美國(guó)司法部反托拉斯局規(guī)定的60天社會(huì)公眾評(píng)論期，其目的就是確保決定符合社會(huì)公益并具有可行性。在我國(guó)經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法過(guò)程中，負(fù)責(zé)執(zhí)法的商務(wù)部反壟斷局常常通過(guò)書(shū)面征求意見(jiàn)、論證會(huì)、座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、實(shí)地調(diào)查、委托調(diào)查以及約談當(dāng)事人等方式，征求相關(guān)政府部門(mén)、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)等利益相關(guān)者以及相關(guān)法律、經(jīng)濟(jì)和某一行業(yè)專(zhuān)家等方面意見(jiàn)，但并沒(méi)有披露相關(guān)信息，當(dāng)事人、利害關(guān)系人以及社會(huì)公眾無(wú)從知曉相關(guān)內(nèi)容，這樣，以公共利益為理由作出的豁免決定可能會(huì)侵犯一些消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益。因此，在啟動(dòng)公共利益豁免的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)確保經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷規(guī)制的決策和執(zhí)行過(guò)程的公開(kāi)透明，依法保障利害關(guān)系人和社會(huì)公眾的知情權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)和聽(tīng)證權(quán)等程序權(quán)利，從而確保該啟動(dòng)行為的合法有效，最終實(shí)現(xiàn)反壟斷法保護(hù)公共利益的目標(biāo)。［17］

（三）執(zhí)法成本效益的現(xiàn)實(shí)考量

“反托拉斯政策的健全不但依賴(lài)于法律規(guī)則，還依賴(lài)于執(zhí)法機(jī)制。只有好的規(guī)則是不夠的，還必須有執(zhí)法的機(jī)制保證法律以合理的成本獲得合理程度的遵守。”［18］（p313）“反托拉斯法的正義本來(lái)就是一種極昂貴的正義”，［19］（p98）經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法更是一項(xiàng)代價(jià)昂貴、成本巨大的活動(dòng)，尤其需要慎重考量。任何一項(xiàng)經(jīng)營(yíng)者集中都具有兩面性，其違法的認(rèn)定需要大量的數(shù)據(jù)和證據(jù)支持，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)不僅很難獲得這些數(shù)據(jù)，而且這些數(shù)據(jù)常常變動(dòng)，執(zhí)法調(diào)查需要花費(fèi)的人力、物力和財(cái)力預(yù)先難以估量，有時(shí)令反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)望而卻步。各國(guó)和地區(qū)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的資源都是有限的，因而執(zhí)法成本是任何一個(gè)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一般來(lái)說(shuō)，經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法的透明度越大，執(zhí)法政策越有效，執(zhí)法成本也就越少。因?yàn)?，理論上較大的執(zhí)法透明度將增加法律的確定性和可預(yù)見(jiàn)性，減少交易當(dāng)事人摸索和硬闖的痛苦，減少冒險(xiǎn)從事違法行為的可能性，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷法規(guī)制的目標(biāo)。因此，各國(guó)和地區(qū)都不斷提高自身經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法的透明度。以美國(guó)為例，緊縮預(yù)算的約束迫使聯(lián)邦反托拉斯執(zhí)法機(jī)構(gòu)在選擇案件時(shí)非常挑剔，反托拉斯執(zhí)法機(jī)構(gòu)提起的案件遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于按照目前對(duì)反托拉斯成文法的解釋它們能夠勝訴的案件。［20］（p324）聯(lián)邦反托拉斯執(zhí)法機(jī)構(gòu)頒布《橫向集中指南》后情況大為改觀。指南明確指出：“本指南通過(guò)提高執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法決定形成的分析過(guò)程的透明度，試圖向企業(yè)界和反壟斷實(shí)務(wù)人員提供幫助?！庇袑W(xué)者認(rèn)為，指南一直致力于提高透明度和可預(yù)見(jiàn)性，有助于潛在的集中當(dāng)事人作出正確的決策。［21］（p97）的確，在這種情況下，聯(lián)邦反托拉斯執(zhí)法機(jī)構(gòu)通常只要圈定一批較為嚴(yán)重的反托拉斯違法行為，并把自己的執(zhí)法活動(dòng)限定在這些行為上就萬(wàn)事大吉了。歐盟、加拿大、韓國(guó)、澳大利亞等國(guó)家和地區(qū)大都采用發(fā)布指南這種做法，以提高反壟斷執(zhí)法透明度，推動(dòng)反壟斷法有效實(shí)施。

（四）權(quán)力監(jiān)督制衡的有效形式

經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法涉及的主體眾多，利益關(guān)系復(fù)雜，不僅有反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)和集中當(dāng)事人之間的利益關(guān)系，而且還涉及第三人利益和公共利益。由于反壟斷法的原則性和抽象性，使得執(zhí)法機(jī)構(gòu)往往擁有較大的自由裁量權(quán)，在經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法中尤為突出?！霸跈?quán)力和自由裁量權(quán)方面，始終會(huì)存在一些法律所不能或只能部分滲透于期間的開(kāi)放領(lǐng)域?！保?2］（p372）如果沒(méi)有相應(yīng)的權(quán)力監(jiān)督制衡機(jī)制，勢(shì)必可能造成反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)借公權(quán)名義私相授受公共利益，常常成為滋生腐敗的溫床。透明度被認(rèn)為是抵制腐敗的一個(gè)威懾。該理論認(rèn)為，如果政府交易被記錄和公開(kāi)，首先是更有可能發(fā)現(xiàn)腐敗交易，其次是發(fā)現(xiàn)的威脅將阻止腐敗交易。在一個(gè)透明的法律制度中更有可能發(fā)現(xiàn)腐敗的交易，因?yàn)橛涗浛梢杂肋h(yuǎn)保留下來(lái)。任何一個(gè)社會(huì)公眾都可以發(fā)現(xiàn)并向政府或者媒體報(bào)告交易的腐敗性質(zhì)。一個(gè)單一的監(jiān)督者無(wú)論多么勤勉或者多么值得信任，都不能代替社會(huì)公眾在這方面的作用。

各個(gè)國(guó)家和地區(qū)的反壟斷法大都通過(guò)提高執(zhí)法透明度實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制衡。在美國(guó)，經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法中透明度的構(gòu)造設(shè)計(jì)，正是為了防止執(zhí)法機(jī)構(gòu)濫用執(zhí)法權(quán)力，防止類(lèi)似國(guó)際電話(huà)電報(bào)公司案的再發(fā)生。在德國(guó)，《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》第42條規(guī)定：“在個(gè)別情況下，合并對(duì)整體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的利益可彌補(bǔ)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的限制，或合并符合重大的公共利益的，應(yīng)申請(qǐng)，聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)可批準(zhǔn)為聯(lián)邦卡特爾局所禁止的合并?！保?3］（p436）人們擔(dān)心這會(huì)為通過(guò)政治影響干預(yù)競(jìng)爭(zhēng)法制度提供通道，于是通過(guò)提高透明度來(lái)約束經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)行使此項(xiàng)權(quán)力。聯(lián)邦卡特爾局關(guān)于禁止的決定必須向社會(huì)公告，壟斷委員會(huì)的咨詢(xún)也必須向社會(huì)公告。經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)作出批準(zhǔn)決定時(shí)必須提出充分的證據(jù)，證明整體經(jīng)濟(jì)利益大于限制競(jìng)爭(zhēng)的效果。而且，在作出決定前必須公開(kāi)聽(tīng)證，因?yàn)檫@些左右公眾觀念的機(jī)構(gòu)的程序透明是監(jiān)督和制約行政權(quán)力干預(yù)經(jīng)營(yíng)者集中的一個(gè)重要因素。

三、經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法透明度的應(yīng)有功能

美國(guó)特納教授認(rèn)為：“在一定程度上，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)之所以一直能夠得出堅(jiān)實(shí)可靠的結(jié)論，是因?yàn)榭梢詮墓计渲鲝堉兴蒙醵喽跎??！保?4］（p187）的確，反壟斷執(zhí)法是透明的，政府政策的效率將會(huì)更高，因?yàn)閺慕灰壮杀镜臏p少中可以獲得經(jīng)濟(jì)利益。［25］（p1）日本栗田誠(chéng)教授則認(rèn)為：“每個(gè)國(guó)家都必須結(jié)合本國(guó)的社會(huì)和歷史的具體情況設(shè)計(jì)出最適合自己、最有效的程序。在這漫長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程中，透明度可能是惟一的共同標(biāo)志?！保?6］可見(jiàn)，透明度在各國(guó)和地區(qū)反壟斷執(zhí)法中具有重要功能。借鑒默頓的思維方法：一個(gè)社會(huì)文化要素相對(duì)于某一社會(huì)文化體系可能有正功能、反功能和非功能的區(qū)分，“正功能即有助于一體系之順應(yīng)或適應(yīng)，而為我們所觀察到的后果。反功能即削弱一體系之順應(yīng)或適應(yīng)，而為我們所觀察到的后果。在經(jīng)驗(yàn)上也可能有非功能之后果，即與我們所考察之體系無(wú)關(guān)的后果?！保?7］（p67）因此，我們可以把經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法的透明度劃分為正向功能和負(fù)向功能兩個(gè)方面，在注重發(fā)揮其正向功能的同時(shí)，盡量避免其負(fù)向功能的展現(xiàn)，這是正確認(rèn)識(shí)和處理經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法透明度的應(yīng)然態(tài)度。

（一）經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法透明度的正向功能

其一，完善作出決定的過(guò)程和結(jié)果。由于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的決定作出后必須公布，那么，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在作出決定之前的收集和闡釋事實(shí)的過(guò)程中，就會(huì)有一種勤勉盡職和精益求精的動(dòng)力，以獲得比較正確的結(jié)果。此外，在作出決定之前，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)詢(xún)問(wèn)的社會(huì)公眾很可能提供一些關(guān)鍵信息或者提出一些分析爭(zhēng)議中問(wèn)題合法性的建議。這些信息或者建議可以協(xié)助反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)更全面準(zhǔn)確地理解被調(diào)查的事實(shí)。此外，一項(xiàng)決定被公布后，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)該決定的解釋?zhuān)瑢⒂欣诶﹃P(guān)系人和信息靈通的局外人對(duì)其監(jiān)督，這對(duì)于限制反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的自由裁量是一種有意義的行為。這種決定后監(jiān)督對(duì)于形成未來(lái)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法政策至關(guān)重要。脫離外部審查的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，可能在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)存在盲目地執(zhí)行誤導(dǎo)的或者錯(cuò)誤的政策。

其二，促進(jìn)公平執(zhí)法，提高社會(huì)公眾的信心。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)決定前的透明度是正當(dāng)程序的一種形式，給予受影響的當(dāng)事人提出意見(jiàn)的一個(gè)機(jī)會(huì)，以避免不公平或者不公正的結(jié)果。受影響的當(dāng)事人不僅包括被調(diào)查的對(duì)象，而且包括其他被調(diào)查行為損害的人，例如競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手、顧客或者供應(yīng)商等。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)決定后的透明度也可以增加社會(huì)公眾對(duì)政府機(jī)構(gòu)的信心。如果反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)能夠?yàn)槠錄Q定提供有說(shuō)服力的理由，社會(huì)公眾就能接受公正的政策。如果政策是正確的，但沒(méi)有良好的溝通交流機(jī)制，那么社會(huì)公眾的監(jiān)督將限制反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)修改其公開(kāi)的解釋。如果政策是誤導(dǎo)的，信息披露能夠增加社會(huì)公眾了解其不足，并力圖作出修改的機(jī)會(huì)。

其三，避免證券市場(chǎng)上的不公平交易活動(dòng)。在經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法過(guò)程中，被調(diào)查的當(dāng)事人的股票價(jià)格波動(dòng)本是正常的商業(yè)現(xiàn)象，但是，任何有關(guān)該當(dāng)事人的不準(zhǔn)確的反壟斷調(diào)查信息都可能造成證券交易市場(chǎng)中的不正常波動(dòng)。當(dāng)一項(xiàng)調(diào)查已進(jìn)入到關(guān)鍵階段，如果沒(méi)有及時(shí)地向社會(huì)公眾披露信息，高價(jià)值被置于瑕疵信息上將給證券交易市場(chǎng)中的所有者一個(gè)顯著的優(yōu)勢(shì)。及時(shí)的信息披露能夠避免證券交易市場(chǎng)中實(shí)際的或者可感知的不公平。

其四，增強(qiáng)社會(huì)公眾的守法自覺(jué)性。公布反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的決定將增加對(duì)其執(zhí)法政策的理解，并將增加自愿遵守該政策的可能性。如果關(guān)于反壟斷法的知識(shí)是分散的或者是不完全的，具有良好意愿的公民可能無(wú)視法律而行事。同時(shí)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)也可以通過(guò)公布的決定指出決定的邊界，并指出如果在更大或者更小的程度上存在一些因素，那么這些因素會(huì)產(chǎn)生截然不同的結(jié)果。如果沒(méi)有這些信息，律師們提供的咨詢(xún)可能是模糊的或者不全面的，因?yàn)樗麄儗?duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的政策缺乏詳細(xì)的了解。另外，如果關(guān)于特殊事件的知識(shí)被局限于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的內(nèi)部人員和少數(shù)幾個(gè)恰巧被牽涉一項(xiàng)特定交易的局外人，就會(huì)產(chǎn)生增加知識(shí)的障礙，這樣，只能在律師事務(wù)所找到精英人士，其他則很難找到的專(zhuān)家。

其五，為未來(lái)的執(zhí)法提供指導(dǎo)。反壟斷執(zhí)法人員通常是從經(jīng)濟(jì)分析和價(jià)值判斷上考量某種行為可能產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效果，然后根據(jù)對(duì)這些可能效果的綜合評(píng)估作出決定。在不同的時(shí)間和空間維度上，反壟斷執(zhí)法人員對(duì)某一類(lèi)行為展現(xiàn)出不同的面孔，或嚴(yán)厲或?qū)捜莸膽B(tài)度往往使行為主體無(wú)法獲得一個(gè)準(zhǔn)確的預(yù)期。在一定的時(shí)間和資源條件下致力于反壟斷執(zhí)法及其對(duì)經(jīng)濟(jì)的全面影響考察時(shí)，分析反壟斷執(zhí)法的已往決定是一種現(xiàn)實(shí)有效的途徑。適時(shí)定期公布反壟斷執(zhí)法所依據(jù)的大量事實(shí)而不只是沒(méi)有事實(shí)根據(jù)的觀點(diǎn)，可以獲得一些潛在的有價(jià)值的關(guān)于特定預(yù)測(cè)被證明是正確的經(jīng)驗(yàn)，從而為未來(lái)的執(zhí)法提供指導(dǎo)。

（二）經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法透明度的負(fù)向功能

經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法透明度的功能是動(dòng)態(tài)的。事實(shí)上，有的功能在某些時(shí)候呈現(xiàn)正向性，但有些時(shí)候又呈現(xiàn)負(fù)向性。正因?yàn)槿绱?，透明度也受到一些非議。有學(xué)者指出，如果透明度是過(guò)度的、錯(cuò)誤賦予的或者執(zhí)行不當(dāng)?shù)?，則可能是弊大于利。例如，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出決定前的任何披露都將摧毀內(nèi)部機(jī)構(gòu)討論的機(jī)密性，或者加重執(zhí)法機(jī)構(gòu)和調(diào)查當(dāng)事人之間的交流。然而，即使反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出決定后的披露，也可能具有嚴(yán)重的缺陷，包括：第一，準(zhǔn)備公開(kāi)披露的負(fù)擔(dān)；第二，商業(yè)秘密信息被披露的風(fēng)險(xiǎn)或者披露的惟一威脅使得執(zhí)法機(jī)構(gòu)獲得自愿提供的信息更困難的風(fēng)險(xiǎn)；第三，披露過(guò)去的執(zhí)法決定可能不合理地限制執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出未來(lái)的執(zhí)法決定的風(fēng)險(xiǎn)；第四，更多的披露將使執(zhí)法決定政治化和增加執(zhí)法人員負(fù)擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)；第五，更多的披露意味著將耗費(fèi)更多的執(zhí)法資源等等。［28］（p937）因此，不論出于何種考慮，總有一些反壟斷執(zhí)法人員一直強(qiáng)烈反對(duì)在經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法方面提供更高的透明度。

透明度展現(xiàn)的正向功能和負(fù)向功能并不是人們根據(jù)主觀意志來(lái)劃分的，而是真實(shí)地和客觀地展現(xiàn)出來(lái)的。如果不從正向和負(fù)向功能兩個(gè)角度來(lái)審視透明度，就會(huì)誤導(dǎo)人們忽略透明度功能發(fā)揮的條件，片面地認(rèn)為透明度的功能都是正的，盲目地追求透明度越高越好。這既誤解了透明度的基本內(nèi)涵，也不利于透明度正向功能的積極發(fā)揮。任何片面地強(qiáng)調(diào)和突出透明度的正向功能，否定和無(wú)視其可能發(fā)生的負(fù)向功能都不利于反壟斷法的有效實(shí)施。只有在全面充分地把握一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、民主政治進(jìn)程、社會(huì)文化條件和公民政治參與程度等因素條件下，適時(shí)適度提高透明度，才可能積極發(fā)揮其正向功能，弱化其負(fù)向功能。

四、經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法透明度的必要限制

基于經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法透明度的正向功能和負(fù)向功能同時(shí)并存，其運(yùn)用必然存在一定的邊界和限度，而且百分之百的透明度在技術(shù)上幾無(wú)可能。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在審查經(jīng)營(yíng)者集中提議時(shí)，必須保證使當(dāng)事人弄清楚關(guān)鍵性的問(wèn)題與論點(diǎn)意見(jiàn)，但它們并不必然要向一方當(dāng)事人公開(kāi)另一方提交的每項(xiàng)證據(jù)，只要沒(méi)有明顯的不公就行。［29］（p186）事實(shí)上，各國(guó)和地區(qū)都結(jié)合自身的實(shí)際情況，在權(quán)衡透明度成本效益的基礎(chǔ)上，對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法透明度作出必要的限制，這既是利益沖突調(diào)整的必然選擇，也是法律制度靈活性的充分體現(xiàn)。其中尤以歐盟的做法最為典型。

首先，基于保護(hù)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的調(diào)查和審計(jì)活動(dòng)的限制。當(dāng)執(zhí)法人員正在調(diào)查潛在的不法行為時(shí)，需要確保機(jī)密性以預(yù)防來(lái)自各方面的阻礙和各種規(guī)避行為，或者為了避免對(duì)于調(diào)查目標(biāo)的不公平的消極公開(kāi)，或者為了減少可能的被告將逃避管轄的風(fēng)險(xiǎn)。［30］（p948）對(duì)此，歐盟委員會(huì)有關(guān)經(jīng)營(yíng)者集中案件中當(dāng)事人查閱委員會(huì)文檔規(guī)則的通知明確規(guī)定，內(nèi)部文件屬于不可查閱的文件。內(nèi)部文件可能既不能證明有罪也不能辨明無(wú)罪。它們不構(gòu)成委員可賴(lài)以評(píng)估案件的證據(jù)的一部分。因此，各方不會(huì)被授權(quán)查閱委員會(huì)文檔的內(nèi)部文件。內(nèi)部文件包括來(lái)自委員會(huì)部門(mén)或其他相關(guān)公共機(jī)構(gòu)的草案、意見(jiàn)、備忘錄或備注。［31］（p440）反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的調(diào)查決定、備忘錄等屬于這一范圍。此外，出于審計(jì)目的，委員會(huì)和有關(guān)機(jī)構(gòu)研究財(cái)務(wù)方面的通信應(yīng)視為內(nèi)部文件，也不得披露。

其次，基于保護(hù)商業(yè)秘密的限制。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在履行職責(zé)過(guò)程中獲得的敏感商業(yè)信息和市場(chǎng)信息，如價(jià)格、銷(xiāo)售額、客戶(hù)資料和商業(yè)戰(zhàn)略等不得對(duì)外披露。盡管這些信息很可能已經(jīng)失去商業(yè)秘密的特性，或者由于冗長(zhǎng)的執(zhí)法程序可能已經(jīng)過(guò)時(shí)，但這些信息仍然與經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷審查中當(dāng)事人的商業(yè)行為密切相關(guān)，披露這些信息可能對(duì)相關(guān)市場(chǎng)及利害關(guān)系人造成不利影響。如歐盟委員會(huì)根據(jù)有關(guān)經(jīng)營(yíng)者集中案件中當(dāng)事人查閱委員會(huì)文檔規(guī)則的通知就規(guī)定，如果披露有關(guān)企業(yè)商業(yè)活動(dòng)的信息可能給該企業(yè)帶來(lái)嚴(yán)重?fù)p害，則此種信息構(gòu)成商業(yè)秘密?？赡軡M(mǎn)足商業(yè)秘密要求的信息有：有關(guān)企業(yè)的專(zhuān)有技術(shù)或財(cái)務(wù)信息；成本評(píng)估方法、生產(chǎn)秘密和過(guò)程、供應(yīng)來(lái)源、產(chǎn)量和銷(xiāo)售量、市場(chǎng)份額、客戶(hù)和分銷(xiāo)商名單、營(yíng)銷(xiāo)計(jì)劃、成本和價(jià)格結(jié)構(gòu)及銷(xiāo)售戰(zhàn)略。［32］（p441）由此可見(jiàn)，商業(yè)秘密的范圍還是非常廣泛的，判斷的主要標(biāo)準(zhǔn)在于披露該類(lèi)信息是否會(huì)給企業(yè)帶來(lái)嚴(yán)重?fù)p害。