水庫(kù)移民補(bǔ)償權(quán)利保障困境的制度追溯

胡大偉

(浙江水利水電學(xué)院 廉政文化研究所， 浙江 杭州 310018)

水庫(kù)移民補(bǔ)償權(quán)利保障困境的制度追溯

胡大偉

(浙江水利水電學(xué)院 廉政文化研究所， 浙江 杭州 310018)

當(dāng)前中國(guó)水庫(kù)移民征地補(bǔ)償糾紛和矛盾的多發(fā)表明水庫(kù)移民補(bǔ)償權(quán)利保障依然困難重重。這種困境有其發(fā)生學(xué)背景，現(xiàn)代中國(guó)水庫(kù)移民補(bǔ)償法律和政策變遷史揭示了水庫(kù)移民權(quán)利保障發(fā)展過(guò)程的曲折和艱難，這種復(fù)雜曲折的發(fā)展過(guò)程不僅遺留了很多問題，也制約了水庫(kù)移民補(bǔ)償權(quán)利保障制度的不斷完善。在新型城鎮(zhèn)化頂層推進(jìn)和《土地管理法》修改之際，亟待對(duì)水庫(kù)移民補(bǔ)償法律制度做出回應(yīng)和完善。

水庫(kù)移民； 移民補(bǔ)償； 權(quán)利保障； 制度追溯

在中國(guó)，水庫(kù)移民作為一個(gè)巨大的難題，不僅體現(xiàn)在當(dāng)前水庫(kù)移民征遷補(bǔ)償?shù)拿芗m葛和復(fù)雜多樣方面，也體現(xiàn)在水庫(kù)移民遺留問題的影響長(zhǎng)遠(yuǎn)和任務(wù)繁重等方面。揭開水庫(kù)移民歷史遺留問題的神秘面紗，感知水庫(kù)移民補(bǔ)償權(quán)利貧困的制度性根源，需要我們了解水庫(kù)移民補(bǔ)償政策與法律變遷的歷史。

一、水庫(kù)移民補(bǔ)償權(quán)保障的“蒙昧”時(shí)期(1949～1982)

1949年10月1日，隨著新中國(guó)的成立，國(guó)家進(jìn)入了修復(fù)重建的偉大時(shí)期。此時(shí)的中國(guó)，在廢除了國(guó)民黨的六法全書之后，正處于法制饑荒時(shí)代。這種法制的整體危機(jī)也必然影響著水庫(kù)移民補(bǔ)償?shù)臋?quán)利保障。同時(shí)，此時(shí)的中國(guó)，經(jīng)歷了眾多歷史事件的洗禮，比如“社會(huì)主義改造”、“人民公社化”、“文化大革命”等，這些事件改變了中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化生態(tài)環(huán)境，當(dāng)然也打破了剛剛起步的移民補(bǔ)償法制化的良好局面。這一時(shí)期，國(guó)家沒有為水庫(kù)移民專門立法，水庫(kù)移民主要依據(jù)憲法、一般法律和政策廣泛開展，尤其是政策發(fā)揮著巨大的作用。此時(shí)的中國(guó)處于高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，水庫(kù)移民征地補(bǔ)償也表現(xiàn)出了很強(qiáng)的政治依附性和高度的計(jì)劃性，而且由于此時(shí)政治環(huán)境的激烈變動(dòng)，水庫(kù)移民征地補(bǔ)償也呈現(xiàn)出多樣化的狀態(tài)。由于水庫(kù)移民征地補(bǔ)償涉及到土地權(quán)益的補(bǔ)償，水庫(kù)移民征地補(bǔ)償與土地權(quán)屬、土地制度緊密相連，因此不同的土地制度可能導(dǎo)致水庫(kù)移民補(bǔ)償會(huì)呈現(xiàn)不同的補(bǔ)償形態(tài)，1949年至1982年期間中國(guó)土地制度發(fā)生了數(shù)次變遷，基于社會(huì)主義改造和政治環(huán)境的變化，可把這一時(shí)期分為兩個(gè)時(shí)段。

1.“低補(bǔ)償，重安置”的低度計(jì)劃時(shí)期(1949～1957)

解放后，國(guó)家面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自然災(zāi)害治理的雙重挑戰(zhàn)，尤其是各種水災(zāi)嚴(yán)重影響了老百姓的生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1950年夏季淮河發(fā)生嚴(yán)重水災(zāi)，毛澤東主席連續(xù)4次作出重要批示，要求盡快治理淮河。在周恩來(lái)總理的親自領(lǐng)導(dǎo)下，同年8月政務(wù)院召開第一次治淮會(huì)議，作出治理淮河的決定，制定“蓄泄兼籌”的治淮方針。1950年10月14日，中央人民政府政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于治理淮河的決定》[1]。治淮也成為中國(guó)大規(guī)模水利水電工程建設(shè)的開端。這一時(shí)段，我國(guó)修建了官?gòu)d、薄山、南灣、大伙房、二龍山、梅山等共30多座大型水庫(kù)，搬遷移民約100多萬(wàn)人。這一時(shí)期水庫(kù)移民工作雖然缺乏完善法制的調(diào)整，但由于戰(zhàn)后的中國(guó)老百姓一方面沒有多少財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)權(quán)觀念，另一方面政府和老百姓都沉浸在建設(shè)社會(huì)主義新中國(guó)的巨大激情之中，彼此能夠相濡以沫，因此該時(shí)期的移民遺留問題并不突出。該時(shí)段水庫(kù)移民征地補(bǔ)償?shù)闹饕攸c(diǎn)如下：

第一，重安置與低補(bǔ)償。其中水庫(kù)移民的補(bǔ)償范圍包括土地補(bǔ)償費(fèi)、遷移補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)等，而一般土地補(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅為最近土地年產(chǎn)值的3～5倍。這一時(shí)期的移民補(bǔ)償投資占工程總投資比例很小，僅占工程總投資的5.4%[2]。為了彌補(bǔ)低補(bǔ)償可能引發(fā)的社會(huì)矛盾，國(guó)家又承擔(dān)起了對(duì)水庫(kù)移民生產(chǎn)和生活的安置責(zé)任?！秶?guó)家建設(shè)征用土地辦法》(1953年)不僅在第3條中申明了“必須對(duì)土地被征用者的生產(chǎn)和生活有妥善的安置”的基本原則，而且在第13條進(jìn)一步明確了政府的安置任務(wù)，規(guī)定：“農(nóng)民耕種的土地被征用后，當(dāng)?shù)厝嗣裾仨氊?fù)責(zé)協(xié)助解決其繼續(xù)生產(chǎn)所需之土地或協(xié)助其轉(zhuǎn)業(yè)，不得使其流離失所。用地單位亦應(yīng)協(xié)同政府勞動(dòng)部門和工會(huì)在條件許可的范圍內(nèi)，盡可能吸收其參加工作”①。這種重安置、輕補(bǔ)償?shù)哪Ｊ?，在低度?jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期雖然有一定的可行性，但也為未來(lái)水庫(kù)移民補(bǔ)償問題的徹底解決留下了隱患。

第二，注重群眾路線在水庫(kù)移民征收補(bǔ)償中的運(yùn)用。群眾路線作為中國(guó)共產(chǎn)黨取得革命勝利的法寶，在解放后法制不健全情況下，就是指導(dǎo)生產(chǎn)和生活的制勝武器。這一法寶也被運(yùn)用到水庫(kù)移民征地補(bǔ)償中?！秶?guó)家建設(shè)征用土地辦法》第8條規(guī)定：“被征用土地的補(bǔ)償費(fèi)，在農(nóng)村中應(yīng)由當(dāng)?shù)厝嗣裾畷?huì)同用地單位、農(nóng)民協(xié)會(huì)及土地原所有人(或原使用人)或由原所有人(或原使用人)推出之代表評(píng)議商定之……對(duì)被征用土地上的房屋、水井、樹木等附著物及種植的農(nóng)作物，均應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厝嗣裾?、用地單位、農(nóng)民協(xié)會(huì)及土地原所有人和原使用人(或原所有人和原使用人推出之代表)會(huì)同勘定之現(xiàn)狀，按公平合理的代價(jià)予以補(bǔ)償。”①

第三，堅(jiān)持補(bǔ)償與安置恢復(fù)原生活水準(zhǔn)原則。在當(dāng)時(shí)法制不健全的情況下，國(guó)家不可能從權(quán)利保護(hù)的高度去認(rèn)知和理解水庫(kù)移民征地補(bǔ)償問題，因此水庫(kù)移民補(bǔ)償也只能停留在樸素的滿足老百姓基本生存的狀態(tài)。而且當(dāng)時(shí)農(nóng)民普遍比較貧窮，修建水庫(kù)淹沒、毀損的食物指標(biāo)相對(duì)比較簡(jiǎn)單，在當(dāng)時(shí)的情形下國(guó)家提出了“盡一切努力保證不降低原有生活水平，依據(jù)淹沒損失計(jì)算補(bǔ)償投資”的政策原則[3]。這一原則對(duì)后來(lái)水庫(kù)移民補(bǔ)償“三原”原則的確立產(chǎn)生了巨大影響。

2.行政命令式的“無(wú)產(chǎn)”“無(wú)序”補(bǔ)償安置時(shí)期(1958～1982)

1958年是中國(guó)第二個(gè)五年計(jì)劃的起始之年，也是在這一年中國(guó)進(jìn)入了一段特殊的政治時(shí)期，“大躍進(jìn)”、“三年自然災(zāi)害”、“人民公社化運(yùn)動(dòng)”和“文化大革命”接踵而來(lái)。政治上的“大躍進(jìn)”強(qiáng)烈影響著我國(guó)水利水電工程的建設(shè)數(shù)量和進(jìn)度。1958年3月25日，中共中央成都會(huì)議通過(guò)了《中共中央關(guān)于三峽水利樞紐和長(zhǎng)江流域規(guī)劃的意見》，該意見明確提出：“從國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)條件兩個(gè)方面考慮，三峽水利樞紐是需要修建而且可能修建的，應(yīng)當(dāng)采取積極準(zhǔn)備、充分可靠的方針進(jìn)行工作。”[4]此后，國(guó)家加快了水利水電工程的建設(shè)步伐，各種大中型水電工程遍地開花。這一時(shí)期先后完成了新安江、密云、丹江口、拓溪、新豐江、三門峽等300多座大型水庫(kù)的建設(shè)，移民數(shù)百萬(wàn)人。這一時(shí)期移民工作由于受“左傾”思想的影響，移民補(bǔ)償安置陷入了歷史的低谷。當(dāng)時(shí)除了少數(shù)工程移民得到適當(dāng)安置外，多數(shù)移民工作都存在大量的遺留問題[5]。移民經(jīng)費(fèi)有限，加上特殊的歷史時(shí)期，廣大移民未得到妥善安置。到1984年，丹江口水庫(kù)后靠安置區(qū)移民還有62.5%未能解決就醫(yī)問題，65%未能解決飲水和交通問題，用電、兒童入學(xué)等方面也存在許多問題，嚴(yán)重制約了移民群眾生活水平的提高和庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。1984年移民人均純收入仍只有124元，人均口糧118公斤，大大低于當(dāng)?shù)厝罕姷乃?，相?dāng)一部分人連溫飽問題都沒解決[6]。

隨著生產(chǎn)資料所有制的根本變化，1953年制定實(shí)施的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》已難以適應(yīng)此時(shí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要。1957年國(guó)務(wù)院對(duì)此辦法進(jìn)行了修改，同舊辦法相比，新辦法在征收補(bǔ)償方面的規(guī)定發(fā)生了較大的變化。修正后的辦法加強(qiáng)了國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)配性和計(jì)劃性，在“人民公社化”和“文化大革命”的政治背景下，這種計(jì)劃性在水庫(kù)移民征地補(bǔ)償領(lǐng)域被演繹得淋漓盡致。這一時(shí)期水庫(kù)移民征地補(bǔ)償?shù)闹饕攸c(diǎn)如下：

第一，“政治掛帥，思想開道”。在這一特殊的時(shí)期，水庫(kù)移民征地補(bǔ)償與階級(jí)斗爭(zhēng)緊密融合，并被貼上“政治教化”和“道德教化”的標(biāo)簽，爭(zhēng)取補(bǔ)償費(fèi)的行為被視作政治上不成熟、思想上落后的表現(xiàn)。正如《浙江省新安江移民安置委員會(huì)關(guān)于移民試點(diǎn)工作的初步意見》在論述新安江水電建設(shè)移民工作的困難和有利條件時(shí)所言：“移民任務(wù)的實(shí)行，是社會(huì)主義思想與農(nóng)民資本主義自發(fā)傾向的斗爭(zhēng)過(guò)程，是與群眾封建落后的家鄉(xiāng)觀念斗爭(zhēng)的過(guò)程，是與反革命破壞勢(shì)力作斗爭(zhēng)的過(guò)程，是與遷入群眾不顧國(guó)家建設(shè)的需要而向國(guó)家苛求的狀況作斗爭(zhēng)的過(guò)程，是與庫(kù)外群眾阻止群眾遷入的自私狹隘思想作斗爭(zhēng)的過(guò)程，同時(shí)，又是與自己隊(duì)伍內(nèi)部的右傾畏難、急躁冒進(jìn)和大意麻痹思想作斗爭(zhēng)的過(guò)程?！盵7]148“它的根本有利條件，首先是廣大人民社會(huì)主義覺悟的提高與對(duì)國(guó)家工業(yè)化的熱情，這是所能實(shí)行移民的根本因素?！盵7]149

第二，低補(bǔ)償，輕權(quán)利。我國(guó)的征地制度是在公有制體系下的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中形成的，土地首先是由國(guó)家采取無(wú)償分配的方式提供給農(nóng)民耕種，并由此體現(xiàn)社會(huì)主義公有制的優(yōu)越性，實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”，國(guó)家建設(shè)需要使用再進(jìn)行收回、收購(gòu)或征用、征收，屬于典型的配給和調(diào)配式的生產(chǎn)資料分配方式[8]。這種行政計(jì)劃式的征地補(bǔ)償模式對(duì)于推動(dòng)水電建設(shè)項(xiàng)目的迅速完成具有重大意義，但卻忽視了人的發(fā)展，忽視了移民的權(quán)利保護(hù)，移民異化為水電項(xiàng)目的附屬，移民應(yīng)該得到的補(bǔ)償成為國(guó)家的恩惠。征地補(bǔ)償?shù)摹岸骰堇砟睢北厝慌懦庳?cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)，排斥財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值。此時(shí)期，政府排斥市場(chǎng)機(jī)制，否認(rèn)土地價(jià)值，用行政指令進(jìn)行土地資源配置和調(diào)節(jié)，土地市場(chǎng)在很長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)并不存在，加上將私有財(cái)產(chǎn)與私有制混同的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致在實(shí)際土地征收過(guò)程中，政府除了無(wú)償剝奪私有宅基地的土地所有權(quán)外，對(duì)土地使用權(quán)的補(bǔ)償費(fèi)用也是非常低廉，在一些特殊年代甚至是無(wú)償取得[9]。根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于新安江水電站移民投資指標(biāo)問題的批復(fù)》，新安江水庫(kù)移民的人均投資指標(biāo)被控制在478元以內(nèi)[7]202，其中房屋復(fù)建費(fèi)，平均每人270元，人均建筑面積15平方米(含豬牛欄、廁所等附屬建筑)，平均造價(jià)每平方米18元；遷移費(fèi)，人均50元；土地補(bǔ)償費(fèi)，人均96元；行政管理費(fèi)，人均8元。

第三，補(bǔ)償?shù)碾S意性、變通性。這一特殊時(shí)期，國(guó)家相關(guān)法規(guī)規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不僅遠(yuǎn)低于財(cái)產(chǎn)的客觀價(jià)值，而且在補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等方面賦予了具體執(zhí)行機(jī)關(guān)很寬泛的自由裁量權(quán)力。在水庫(kù)移民征地補(bǔ)償安置實(shí)踐中，移民的補(bǔ)償費(fèi)用常被各級(jí)政府“合規(guī)化”地降低和規(guī)避。新安江水庫(kù)作為該時(shí)期修建的大型水庫(kù)之一，雖受到黨和國(guó)家各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，周恩來(lái)總理親筆題詞“為我國(guó)第一座自己設(shè)計(jì)和自制設(shè)備的大型水力電站的勝利建設(shè)而歡呼”[10]，但水庫(kù)移民征地補(bǔ)償依然遭到了“節(jié)約化”的處理。針對(duì)新安江水庫(kù)移民征地補(bǔ)償，浙江省人民委員會(huì)專門頒發(fā)了具體的征用辦法，通觀這一辦法，我們可以發(fā)現(xiàn)，“少補(bǔ)償、酌情補(bǔ)償、不補(bǔ)償”成為新安江水庫(kù)移民征地補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。即使有少量的補(bǔ)償，原則上也不會(huì)直接發(fā)給移民個(gè)人。

第四，補(bǔ)償兌現(xiàn)水平較低。這一時(shí)期，不僅水庫(kù)移民的征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)本身非常低，如根據(jù)國(guó)務(wù)院核定的新安江水庫(kù)移民征地補(bǔ)償費(fèi)人均478元，而且由于當(dāng)時(shí)兌現(xiàn)情況比較復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)膬冬F(xiàn)情況非常差。在新安江水庫(kù)建設(shè)項(xiàng)目中，淳安縣共收到上級(jí)撥付的移民經(jīng)費(fèi)共計(jì)69467816元，但實(shí)際只支出67497280元，尚結(jié)余1970536元。其中，淳安縣后靠移民補(bǔ)償中每位移民平均分?jǐn)偛蛔?50元，在眾多的補(bǔ)償項(xiàng)目中，除房屋補(bǔ)償費(fèi)的兌現(xiàn)率相對(duì)較高外，其他項(xiàng)目都比較低(見表1)[7]204-205。

表1 新安江水庫(kù)建設(shè)項(xiàng)目中淳安縣后靠移民補(bǔ)償費(fèi)兌現(xiàn)情況

但實(shí)際情況是，由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)本身比較低，而且城鎮(zhèn)、工礦企業(yè)、商業(yè)、交通、文化、衛(wèi)生、教育、通訊等遷建費(fèi)不另給補(bǔ)償，故按移民人均撥付的經(jīng)費(fèi)必須用于縣城和其他鎮(zhèn)的遷建，以及學(xué)校、醫(yī)院、交通、碼頭等等的投資建設(shè)，加之補(bǔ)償兌現(xiàn)率較低，移民本身得到的補(bǔ)償應(yīng)該說(shuō)是很少很少的[7]205。

第五，輕安置。當(dāng)時(shí)關(guān)于移民安置，國(guó)家無(wú)任何歷史經(jīng)驗(yàn)，因此很多方面都在不斷摸索中，這一時(shí)期由于受政治運(yùn)動(dòng)和“左”傾思想的影響和干擾，移民補(bǔ)償與安置工作存在簡(jiǎn)單化和粗糙化的問題。特別突出的是，大規(guī)模的移民安置工程既沒有細(xì)致的水庫(kù)淹沒實(shí)物指標(biāo)調(diào)查，也沒有編制科學(xué)的移民安置規(guī)劃，對(duì)移民搬遷安置去向、安置方式、安置條件、安置目標(biāo)缺乏科學(xué)論證，帶有較大的盲目性和隨意性[11]81。因此，這使很多移民處在“遷而不安”的狀態(tài)，導(dǎo)致大量移民倒流、返遷。移民群眾在異地安置以后，在各級(jí)黨委和政府的關(guān)懷下，含辛茹苦，頑強(qiáng)拼搏，生產(chǎn)生活逐年有所恢復(fù)和提高。但是，由于“大躍進(jìn)”、人民公社化和“文化大革命”運(yùn)動(dòng)的影響，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，加上部分地區(qū)安置過(guò)量或安置不當(dāng)?shù)膯栴}相當(dāng)突出。因而相當(dāng)一部分移民，長(zhǎng)期存在各種實(shí)際困難問題得不到妥善處理，有的甚至連溫飽問題也沒有完全解決[12]。在新安江水庫(kù)建設(shè)中，庫(kù)區(qū)的移民安置工作長(zhǎng)達(dá)15年，而庫(kù)區(qū)遺留問題，包括應(yīng)遷未遷的兩萬(wàn)移民問題，則是淳安縣從移民安置開始至今近40年中一直在盡力解決卻又難以解決好的問題，以致成為建庫(kù)后淳安縣發(fā)展的沉重包袱[7]8。

二、開發(fā)性移民補(bǔ)償與安置的探索時(shí)期(1982～1991)

經(jīng)過(guò)了歷史轉(zhuǎn)折的1977至1978年，中國(guó)進(jìn)入了一個(gè)新的時(shí)期，改革開放、經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為這一時(shí)期的主題，水利水電工程建設(shè)迎來(lái)了新的春天。龍羊峽、安康、升鐘、鐵山等水庫(kù)相繼開工建設(shè)，水庫(kù)移民數(shù)十萬(wàn)人。由于政治經(jīng)濟(jì)法制環(huán)境的變化，水庫(kù)移民補(bǔ)償安置政策也發(fā)生了變化。此時(shí)期，國(guó)家開始正視并著手解決水庫(kù)移民歷史遺留問題，并提出開發(fā)性移民的補(bǔ)償安置方針，其補(bǔ)償?shù)闹饕攸c(diǎn)為：

第一，水庫(kù)移民補(bǔ)償遺留問題與新建水庫(kù)移民補(bǔ)償問題交織涌現(xiàn)，國(guó)家統(tǒng)籌移民經(jīng)費(fèi)，兼顧新老問題。20世紀(jì)六七十年代修建水利水電工程遺留下來(lái)的移民補(bǔ)償問題，在這一時(shí)期集中顯現(xiàn)，國(guó)家深切地認(rèn)識(shí)到解決遺留問題對(duì)于水電開發(fā)建設(shè)的重要意義。為了解決水庫(kù)移民遺留問題，國(guó)家建立庫(kù)區(qū)維護(hù)基金、專項(xiàng)建設(shè)基金和移民扶助金。同時(shí)，為了推動(dòng)新水庫(kù)的順利開工建設(shè)，國(guó)家建立了后期扶持基金。隨著改革開放和工作重心的轉(zhuǎn)移，國(guó)家在高度重視移民遺留問題的同時(shí)，逐步提出了移民后期扶持的思路、辦法和要求，從而形成了我國(guó)水庫(kù)移民安置實(shí)行“前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期扶持項(xiàng)結(jié)合”原則[11]84。

第二，相對(duì)于前一時(shí)期，水庫(kù)移民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有了相應(yīng)提高。1982年至1986年新建工程農(nóng)村移民安置補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)人均一般為3000～3500元，1986至1990年又增加到4000～7000元[11]85。通過(guò)表2可以看出水庫(kù)移民補(bǔ)償費(fèi)的增加趨勢(shì)[13]。

表2 全國(guó)水庫(kù)移民平均補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)變化情況(單位：元/人)

第三，財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償與政策性補(bǔ)償初步結(jié)合。改革開放初期，國(guó)家開始著手提高水庫(kù)移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但囿于國(guó)家的財(cái)政實(shí)力，政府給予水庫(kù)移民的財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償原則只能是適當(dāng)補(bǔ)償，而不是完全補(bǔ)償。為了彌補(bǔ)財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償?shù)牟蛔悖瑖?guó)家把移民補(bǔ)償安置與庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)結(jié)合起來(lái)，變單一的財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償為財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償與政策性補(bǔ)償相結(jié)合。

三、水庫(kù)移民利益補(bǔ)償?shù)姆ㄖ苹瘧?yīng)對(duì)時(shí)期(1991年至今)

進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，中國(guó)開始邁入發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快車道。一大批大中型水利水電工程被列入建設(shè)日程，為了專門應(yīng)對(duì)工程建設(shè)帶來(lái)的移民補(bǔ)償安置問題，1991年國(guó)務(wù)院依據(jù)《土地管理法》和《水法》制定了《水庫(kù)移民條例》。該條例共分五章，首次針對(duì)水庫(kù)移民補(bǔ)償安置做出了比較詳細(xì)的專門規(guī)定。該條例的頒布實(shí)施結(jié)束了水庫(kù)移民工作長(zhǎng)期以來(lái)無(wú)法可依的狀態(tài)，具有里程碑的意義。該條例同時(shí)規(guī)定：“特大型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置辦法，由國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門另行制定，報(bào)國(guó)務(wù)院審批?！雹蹫榱艘?guī)范三峽工程建設(shè)，1993年6月29日國(guó)務(wù)院頒布了《三峽移民條例》，為了更好地維護(hù)移民合法權(quán)益，踐行開發(fā)性移民的方針，該條例在2001年2月15日被國(guó)務(wù)院重新修訂完善。為了規(guī)范南水北調(diào)工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置工作，保障移民權(quán)益，國(guó)務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會(huì)于2005年1月27日專門頒布了《南水北調(diào)工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置暫行辦法》。在1998年我國(guó)修訂了土地管理法后，1991年的《水庫(kù)移民條例》更加明顯地暴露出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、移民補(bǔ)償安置程序的缺陷，為了同修訂后的土地管理法相銜接，也為了應(yīng)對(duì)21世紀(jì)移民征地補(bǔ)償安置的形勢(shì)，國(guó)務(wù)院于2006年7月7日對(duì)舊的《水庫(kù)移民條例》進(jìn)行了修改。修改后的條例調(diào)整了移民補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步強(qiáng)化了地方政府的補(bǔ)償安置責(zé)任，完善了水庫(kù)移民后期扶持制度。

水庫(kù)移民補(bǔ)償法制化時(shí)期的特點(diǎn)：

(1)法律與政策交錯(cuò)混合。當(dāng)然，除了以上憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件之外，大量的國(guó)家及地方性政策，尤其是地方性政策在水庫(kù)移民征地補(bǔ)償中也扮演著舉足輕重的作用，在實(shí)踐層面甚至更受“歡迎”。黃東東教授在論證三峽移民法律制度時(shí)指出：“政策在整個(gè)三峽移民法律制度中占據(jù)極其重要的位置，甚至就其現(xiàn)實(shí)性而言超過(guò)了某些法律法規(guī)，無(wú)論是媒體還是普通民眾的描述，都自覺不自覺地使用三峽移民搬遷這是一項(xiàng)‘政策性很強(qiáng)的工作’的話語(yǔ)，有時(shí)甚至將政策和法律互相混淆。”[14]

(2)危機(jī)應(yīng)對(duì)痕跡明顯。通過(guò)全面掃視現(xiàn)代水庫(kù)移民補(bǔ)償制度史，我們可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)家出臺(tái)相關(guān)法律和政策的主要目的是為了應(yīng)對(duì)和解決工程性非自愿移民造成的負(fù)面后果，因而具有“危機(jī)應(yīng)對(duì)”的特點(diǎn)。正是這種特點(diǎn)，使得我國(guó)工程性非自愿移民政策、法律具有濃厚的行政色彩，其實(shí)施主要依賴自上而下的行政體系和動(dòng)用財(cái)政資源。在這種大規(guī)模非自愿移民集體搬遷中，政府采取了各種社會(huì)動(dòng)員手段促使移民“自愿”搬遷?！拔C(jī)應(yīng)對(duì)”與“政府主導(dǎo)”構(gòu)成了“工程性非自愿移民政策與法律制度”的核心特點(diǎn)[15]。

(3)國(guó)家責(zé)任進(jìn)一步強(qiáng)化?，F(xiàn)行的水庫(kù)移民法規(guī)通過(guò)規(guī)范移民安置程序和方式，進(jìn)一步凸顯了政府尤其是地方政府對(duì)移民的安置責(zé)任。新《水庫(kù)移民條例》明確規(guī)定：“移民區(qū)和移民安置區(qū)縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)移民安置規(guī)劃的組織實(shí)施。”④總體來(lái)說(shuō)，目前國(guó)家解決的移民補(bǔ)償問題的方法帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，建設(shè)工程移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)形成、概算、國(guó)家批準(zhǔn)移民投資概算、組織移民搬遷、兌現(xiàn)移民補(bǔ)償資金的全過(guò)程，沒有完全體現(xiàn)“公民的合法私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”的憲法原則[16]。

(4)強(qiáng)烈的象征符號(hào)意義。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的曲折發(fā)展，我國(guó)的水庫(kù)移民利益補(bǔ)償法制建設(shè)取得巨大的進(jìn)步，專項(xiàng)水庫(kù)移民條例甚至兩易其稿。但在“重工程、輕移民”理念的長(zhǎng)期支配下，水庫(kù)移民的補(bǔ)償權(quán)益并沒有被放在公平的法制天平上。體現(xiàn)政府強(qiáng)力主導(dǎo)作用的水庫(kù)移民補(bǔ)償安置立法僅向形式正義邁出了一小步，實(shí)質(zhì)正義的實(shí)現(xiàn)需要我國(guó)的移民法制真正重視和高舉水庫(kù)移民的生存和發(fā)展權(quán)[17]。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)水庫(kù)移民制度的現(xiàn)代變遷史表明，水庫(kù)移民補(bǔ)償是一個(gè)復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題，內(nèi)容主要涉及到征地補(bǔ)償、移民安置和后期扶持等多個(gè)方面，相比其他法律制度的構(gòu)建，水庫(kù)移民補(bǔ)償法律制度的起步時(shí)間較晚，建立過(guò)程更加曲折和復(fù)雜。

在1991年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《水庫(kù)移民條例》以前，水庫(kù)移民補(bǔ)償只能通過(guò)其他立法中的散見規(guī)定和政策來(lái)調(diào)整。隨著條例及相關(guān)配套立法的出臺(tái)，水庫(kù)移民補(bǔ)償才逐步邁向制度化、體系化。目前已初步形成以憲法為統(tǒng)帥，相關(guān)通用法律為指引，國(guó)務(wù)院專項(xiàng)法規(guī)為主導(dǎo)，其它專項(xiàng)規(guī)章、地方性法規(guī)及規(guī)范性文件和相關(guān)政策為主體的水庫(kù)移民補(bǔ)償制度體系。這種制度化體系僅僅為水庫(kù)移民利益補(bǔ)償權(quán)利正當(dāng)化的實(shí)現(xiàn)提供了初步的保障，囿于長(zhǎng)期“重工程、輕移民”的思維窠臼，受制于積重難返的歷史遺留問題對(duì)制度的破壞性沖擊，水庫(kù)移民補(bǔ)償權(quán)利保障之路仍面臨艱巨的挑戰(zhàn)，在新型城鎮(zhèn)化不斷推動(dòng)的背景下，面對(duì)《土地管理法》修改的臨近，水庫(kù)移民補(bǔ)償法律制度亟待做出回應(yīng)和完善。

注 釋：

① 《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》(1953年)。

② 該資料中未找到房屋遷建補(bǔ)償費(fèi)、土地征購(gòu)補(bǔ)償費(fèi)的應(yīng)兌現(xiàn)數(shù)，只找到實(shí)際兌現(xiàn)數(shù)和兌現(xiàn)率，因此應(yīng)兌現(xiàn)數(shù)一欄缺失．

③ 《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國(guó)務(wù)院令第74號(hào))。

④ 《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國(guó)務(wù)院令第471號(hào))。

[1] 中央人民政府政務(wù)院．關(guān)于治理淮河的決定[EB/OL]．[1950-10-14]．http://www.hrc.gov.cn/detail?documentid=36505，2012-08-05．

[2] 李勛華．水電工程移民權(quán)益保障研究[D]．西安：西北農(nóng)林科技大學(xué)，2010：56-57．

[3] 王茂福．水庫(kù)移民返遷：水庫(kù)移民穩(wěn)定問題研究[M]．武漢：華中科技大學(xué)出版社，2008：7．

[4] 中共中央關(guān)于三峽水利樞紐和長(zhǎng)江流域規(guī)劃的意見[EB/OL]．http://news.xinhuanet.com/ziliao/2005-01/06/content_2423419.htm，2012-08-13．

[5] 黃友若．水庫(kù)移民文選[M]．北京：中國(guó)水利水電出版社，1997：182．

[6] 王茂福．水利工程的農(nóng)村移民的福利研究[D]．武漢：華中科技大學(xué)，2005：77．

[7] 浙江省淳安縣《新安江大移民》史料征集委員會(huì)．新安江大移民——新安江水庫(kù)淳安移民紀(jì)實(shí)[M]．杭州：浙江人民出版社，2005．

[8] 朱道林．我國(guó)征地補(bǔ)償制度改革的前世今生[J]．行政管理改革，2011(7):29．

[9] 鄭 衛(wèi)．杭州市城市房屋拆遷補(bǔ)償政策變遷[J]．中國(guó)土地科學(xué)，2010(2):16．

[10] 浙江省建德市政協(xié)．歲月——新安江水電站建設(shè)紀(jì)實(shí)[M]．未刊本，2006：13．

[11] 王應(yīng)政．中國(guó)水利水電工程移民問題研究[M]．北京：中國(guó)水利水電出版社，2010．

[12] 浙江省電站水庫(kù)移民志編輯委員會(huì)．浙江省水庫(kù)電站移民志[M]．北京：華藝出版社，1998：4．

[13] 黃 煜，施國(guó)慶．水庫(kù)移民遺留問題成因分析與對(duì)策[J]．水利經(jīng)濟(jì)，2000(5):52．

[14] 黃東東．權(quán)利視野中的水庫(kù)移民法律制度[M]．北京：中國(guó)檢察出版社，2005：161．

[15] 黃東東．危機(jī)應(yīng)對(duì)與政府主導(dǎo)——法律社會(huì)學(xué)視角下的工程性非自愿移民[J]．法商研究，2009(1):130．

[16] 李 丹，郭萬(wàn)偵，劉煥水，等．中國(guó)西部水庫(kù)移民研究[M]．成都：四川大學(xué)出版社，2010：241．

[17] 胡大偉．水庫(kù)移民補(bǔ)償?shù)奶卣骷胺尚再|(zhì)[J]．三峽大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社會(huì)科學(xué)版，2013(2)．

[責(zé)任編輯：馬建平]

2013-12-10

浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)課題“生態(tài)法治行政背景下水庫(kù)移民利益補(bǔ)償研究”(12JCSH01Z)。

胡大偉，男，浙江水利水電學(xué)院廉政文化研究所副教授，法學(xué)博士。

D 632.4

A

1672-6219(2014)03-0011-05