影響西部民族地區(qū)公共安全治理的主要因素及治理模式探討

陳 偉

(云南大學(xué)，云南·昆明 650500)

國(guó)家西部大開(kāi)發(fā)以來(lái)，我國(guó)西部民族地區(qū)社會(huì)轉(zhuǎn)型加快，轉(zhuǎn)型社會(huì)帶來(lái)的貧富差距擴(kuò)大、社會(huì)階層分化等問(wèn)題與該地區(qū)固有的民族、宗教問(wèn)題交織并存，引發(fā)的各類公共安全治理難題層出不窮，對(duì)社會(huì)的和諧穩(wěn)定造成巨大的影響。在這樣的形勢(shì)下，梳理出影響我國(guó)西部民族地區(qū)公共安全治理的主要因素，并提出適合該地區(qū)的公共安全治理模式顯得尤為重要?；诖?，本文試圖從公共管理角度對(duì)西部民族地區(qū)的公共安全治理模式進(jìn)行一定探討。

一、公共安全治理的概念界定及西部民族地區(qū)公共安全的識(shí)別

(一)公共安全治理的概念界定

公共安全概念歷來(lái)有廣義和狹義之分，廣義的公共安全包括自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生、生產(chǎn)安全及社會(huì)治安等。而狹義的公共安全僅指社會(huì)治安。然而，不論廣義還是狹義下的公共安全概念，都有危害公眾人身財(cái)產(chǎn)安全、擾亂社會(huì)秩序的基本要素。本文取狹義的公共安全概念，即公共安全指:“公眾從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、文化娛樂(lè)和其他社會(huì)活動(dòng)的安全，包括人身、財(cái)物的安全和正常的秩序，不受違法犯罪分子和治安災(zāi)害事故的損害?！?中國(guó)公安辭典編審委員會(huì).中國(guó)公安辭典.北京：群眾出版社，1998:151.

“治理”(Governance)概念源于古希臘語(yǔ)中的“掌舵”一詞，具有操縱、控制之意。20世紀(jì)80年代，世界銀行在概括當(dāng)時(shí)非洲情形時(shí)，首次使用“治理危機(jī)”(crisis in governance)一詞，此后，“治理”一詞開(kāi)始頻現(xiàn)于政治學(xué)與公共管理研究及運(yùn)用之中，隨之帶來(lái)的是關(guān)于“治理”概念界定汗牛充棟的局面。而本文只從公共管理的角度來(lái)界定它，即治理就是以政府為核心的公共管理主體為維護(hù)公眾和社會(huì)利益，管理公共事務(wù)與解決社會(huì)問(wèn)題的實(shí)踐展開(kāi)與活動(dòng)過(guò)程。進(jìn)而可知，公共安全治理便是以政府為核心的公共安全管理主體為保護(hù)公眾的人身財(cái)產(chǎn)安全、維護(hù)社會(huì)秩序、打擊違法犯罪及解決社會(huì)治安問(wèn)題的實(shí)踐展開(kāi)與活動(dòng)過(guò)程的總和。

(二) 西部民族地區(qū)公共安全的識(shí)別

公共安全識(shí)別指公共安全治理主體對(duì)面臨的公共安全事件加以判定、歸類的過(guò)程，目的是通過(guò)準(zhǔn)確識(shí)別，采取相應(yīng)的治理措施，以便能及時(shí)控制事態(tài)，維護(hù)公共安全和社會(huì)穩(wěn)定。西部民族地區(qū)的公共安全事件類別復(fù)雜多樣，公共安全治理形勢(shì)異常嚴(yán)峻，為此，公共安全識(shí)別顯得尤為重要。本文把我國(guó)西部民族地區(qū)的公共安全事件劃分為五類：恐怖襲擊事件(涉外民族宗教事件)、一般民族宗教事件、群體性事件、刑事案件(部分)和社會(huì)治安事件，并從類別劃分、原因分析、判定要素和典型案例四個(gè)方面，制定了西部民族地區(qū)公共安全事件識(shí)別表。如表1所示。

表1 西部民族地區(qū)公共安全事件識(shí)別表

二、影響西部民族地區(qū)公共安全治理的主要因素

由上文可知，西部民族地區(qū)的公共安全事件類別是多種的，影響公共安全治理的因素是多方面的，下文將其主要影響因素歸納為四點(diǎn)。

(一)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展因素

影響西部民族地區(qū)公共安全治理的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展因素主要包括經(jīng)濟(jì)因素和社會(huì)因素兩方面。具體來(lái)講：一是經(jīng)濟(jì)因素。改革開(kāi)放，特別是西部大開(kāi)發(fā)以來(lái)，西部民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，城市化加速推進(jìn)，但城鄉(xiāng)差距、貧富差距及與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的差距也不斷拉大，致使公眾不滿情緒升溫，仇富心理升級(jí)，源于這些差距引發(fā)的違法犯罪頻發(fā)。同時(shí)征地拆遷、企業(yè)改制、勞資糾紛等問(wèn)題引發(fā)的社會(huì)矛盾以群體性事件形式集中爆發(fā)，嚴(yán)重影響了西部民族地區(qū)的社會(huì)和諧穩(wěn)定。二是社會(huì)因素。以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的改革在西部民族地區(qū)的深入推進(jìn)，引起該地區(qū)社會(huì)階層的不斷調(diào)整分化。社會(huì)階層分化的直接后果是由于各種資源的占有差異而組合成不同的社會(huì)群體。社會(huì)群體間存在利益差別，當(dāng)不同社會(huì)群體間爭(zhēng)奪利益時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生矛盾和沖突，直接影響公共安全和社會(huì)穩(wěn)定?？傊挥薪?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定程度才能從根本上推動(dòng)西部民族地區(qū)公共安全治理，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和諧。

(二)民族宗教文化因素

影響西部民族地區(qū)公共安全治理的民族宗教文化因素主要包括民族因素和宗教因素兩方面。具體來(lái)講：一是民族因素。民族因素簡(jiǎn)單劃分為敏感性民族因素和一般性民族因素。敏感性民族因素與政治掛鉤，涉及民族分裂主義，由其引發(fā)的公共安全問(wèn)題較為復(fù)雜，一般以恐怖襲擊事件或涉外民族宗教事件形式出現(xiàn)。而一般性民族因素對(duì)應(yīng)的是由民族間的經(jīng)濟(jì)利益、民族風(fēng)俗習(xí)慣等沖突引起的公共安全治理問(wèn)題，一般以社會(huì)治安形式出現(xiàn)。二是宗教因素。宗教對(duì)公共安全治理既有積極的影響又有消極的影響。積極影響表現(xiàn)在宗教規(guī)范中的許多內(nèi)容與法律和道德一致，教徒將其內(nèi)化于心，從而規(guī)范自身行為。而宗教的消極影響集中表現(xiàn)在宗教干預(yù)行政、司法和教育；宗教被不法分子利用；宗教異化為邪教后，蒙騙群眾，對(duì)抗政府，擾亂社會(huì)秩序等方面。此外，無(wú)論是民族因素，還是宗教因素，歸結(jié)起來(lái)都是文化因素。不同文化間的沖突給公共安全治理帶來(lái)嚴(yán)重影響。

(三)國(guó)際地緣政治因素

影響西部民族地區(qū)公共安全治理的國(guó)際地緣政治因素主要包括國(guó)際因素和地緣因素兩方面。具體來(lái)講：一是國(guó)際因素。西部民族地區(qū)一直是西方反華勢(shì)力對(duì)我國(guó)推行“西化”“分化”“弱化”戰(zhàn)略圖謀，實(shí)施滲透、顛覆和破壞活動(dòng)的主要區(qū)域。反華勢(shì)力打著“民族自決”“人權(quán)”普世價(jià)值旗號(hào)與國(guó)內(nèi)外“藏獨(dú)” 分子和新疆“三股勢(shì)力”相互勾結(jié)、互相借力，制造恐怖事件，對(duì)我國(guó)的國(guó)家安全、公共安全造成嚴(yán)重威脅。二是地緣因素。西部民族地區(qū)處于特殊地緣位置。阿富汗長(zhǎng)期的政局動(dòng)亂、緬甸政局的不穩(wěn)定及中印邊界沖突的時(shí)有發(fā)生等給該地區(qū)的公共安全帶來(lái)較多不確定。此外，西南民族地區(qū)和西北民族地區(qū)分別毗鄰世界上兩大毒源地“金三角”和“金新月”，兩地成為毒品入境的必經(jīng)區(qū)域，致使西部民族地區(qū)成為毒品犯罪的重災(zāi)區(qū)?？缇趁褡宓貐^(qū)的矛盾糾紛也是公共安全治理的重點(diǎn)內(nèi)容。

(四)國(guó)家政權(quán)系統(tǒng)因素

影響西部民族地區(qū)公共安全治理的國(guó)家政權(quán)系統(tǒng)因素主要包括法律法規(guī)因素和政府能力因素兩方面。具體來(lái)講：一是法律法規(guī)因素。當(dāng)前，在國(guó)家安全及公共安全治理層面的法律法規(guī)建設(shè)還存在諸多不足，甚至空白。最為典型的是《反恐法》未出臺(tái)，嚴(yán)重制約了我國(guó)反恐怖斗爭(zhēng)的開(kāi)展推進(jìn)。還有與《民族區(qū)域自治法》相配套的法律法規(guī)體系尚未建立，也從某種程度上影響了我國(guó)西部民族地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。二是政府能力因素。政府能力是指“各級(jí)政府發(fā)揮自己所擁有的權(quán)力，應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，履行具體職能，以此來(lái)解決面臨問(wèn)題的能力”。*王忠，鄭萬(wàn)軍.論西部大開(kāi)發(fā)中地方政府能力的提升.管理科學(xué).2003(3).當(dāng)前，西部民族地區(qū)面臨各種國(guó)家安全、公共安全挑戰(zhàn)，各級(jí)政府，特別是公檢法司等公共安全治理專門機(jī)關(guān)駕馭復(fù)雜情況的能力、應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共安全事件的能力以及妥善解決民族宗教問(wèn)題等能力直接關(guān)系到公共安全治理的成效。

三、西部民族地區(qū)公共安全治理模式探討

由上文分析可知，有些因素造成的公共安全治理難題必須采取剛性的治理模式，即“硬治理”。而另外一些因素造成的公共安全治理難題，則采取較為柔性的治理模式效果最佳，即“軟治理”，本文對(duì)西部民族地區(qū)公共安全的硬治理和軟治理作進(jìn)一步探討。

(一)西部民族地區(qū)公共安全硬治理

西部民族地區(qū)公共安全硬治理指公共安全治理主體綜合采用法治、經(jīng)濟(jì)、專政等措施和手段應(yīng)對(duì)公共安全治理難題的實(shí)踐展開(kāi)與活動(dòng)過(guò)程。具體分析如下：

1.依法治理，推進(jìn)公共安全治理的法治化

依法治理，即法治，是指依據(jù)憲法和各種法律來(lái)實(shí)施治理，是現(xiàn)代國(guó)家的治理方式。法治是維護(hù)社會(huì)秩序，保障公共安全和社會(huì)穩(wěn)定的最有利，也是最根本的工具。為此，為維護(hù)和保障西部民族地區(qū)社會(huì)的安全、秩序和穩(wěn)定，必須推進(jìn)公共安全治理的法治化。具體內(nèi)容有三：其一，建立維護(hù)公共安全的法律體系。依法治理的前提是有法可依。針對(duì)當(dāng)前西部民族地區(qū)嚴(yán)峻的反恐形勢(shì)，國(guó)家立法機(jī)關(guān)應(yīng)加緊制定《反恐法》，使反恐工作有法可依，推進(jìn)反恐怖斗爭(zhēng)。同時(shí)，其它旨在維護(hù)國(guó)家安全、公共安全的法律法規(guī)也應(yīng)加緊制定，最終形成完備體系。其二，堅(jiān)持法律面前人人平等的原則?！安还苣闶呛畏N民族、不管你信不信宗教、不管你信仰何種宗教，都受到法律的平等保護(hù)，沒(méi)有例外”。*方盛舉，呂朝輝.中國(guó)陸地邊疆的軟治理與硬治理.晉陽(yáng)學(xué)刊.2013(5).同時(shí)，無(wú)論是什么人，都不能凌駕于憲法和法律之上，只要違法，都要受法律的制裁。其三，加強(qiáng)治理主體的法治建設(shè)。公安、武警等公共安全治理主體要不斷提高自身法律素養(yǎng)、按法律程序嚴(yán)格執(zhí)法、運(yùn)用法治方式化解社會(huì)矛盾，依法維穩(wěn) 、依法治理，使法治始終貫穿于公共安全治理的全過(guò)程。

2.發(fā)展經(jīng)濟(jì)，夯實(shí)公共安全治理的基礎(chǔ)

經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定之間有正相關(guān)，亦有負(fù)相關(guān)。正相關(guān)是指經(jīng)濟(jì)發(fā)展利于社會(huì)穩(wěn)定，而負(fù)相關(guān)則指經(jīng)濟(jì)發(fā)展不利于社會(huì)穩(wěn)定。但總體而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定成正相關(guān)，可謂“發(fā)展才是硬道理”。為此，西部民族地區(qū)公共安全治理的基本思路是強(qiáng)化正相關(guān)，弱化負(fù)相關(guān)。強(qiáng)化正相關(guān)就是要大力發(fā)展西部民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)，夯實(shí)公共安全治理的基礎(chǔ)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上解決教育、住房、醫(yī)療、就業(yè)等民生問(wèn)題，為公眾提供質(zhì)好、量多、均等的公共產(chǎn)品和服務(wù)，這樣有助于減少或弱化很多矛盾沖突，違法犯罪會(huì)減少，社會(huì)治安也會(huì)變好，同時(shí)可增強(qiáng)政府的合法性，增進(jìn)民眾對(duì)政府的認(rèn)同感和滿意度，利于社會(huì)和諧穩(wěn)定。弱化負(fù)相關(guān)指在發(fā)展西部民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)解決好貧富差距、環(huán)境污染等問(wèn)題。因?yàn)檫@些問(wèn)題往往是引發(fā)社會(huì)矛盾沖突，造成社會(huì)不穩(wěn)定，甚至釀成社會(huì)和政治危機(jī)的重要因素。

3.“打防結(jié)合”，充分發(fā)揮國(guó)家專門機(jī)關(guān)的作用

“打防結(jié)合”，即“打擊”與“防控”的結(jié)合?！按驌簟睆男再|(zhì)上講是專門執(zhí)法活動(dòng)，其廣義的主體指公檢法司四家司法機(jī)關(guān)，若涉及到國(guó)家安全，還包括軍隊(duì)和國(guó)家安全部門，而狹義的主體特指公安機(jī)關(guān)?！胺揽亍边@里強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家專門機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)國(guó)家安全、公共安全挑戰(zhàn)的預(yù)防和控制工作。西部民族地區(qū)的公共安全治理就是要做到“打防結(jié)合”，充分發(fā)揮國(guó)家專門機(jī)關(guān)的作用。簡(jiǎn)言之，在“打擊”方面：對(duì)恐怖勢(shì)力、民族分裂勢(shì)力、宗教極端勢(shì)力、黑惡勢(shì)力以及危害大眾人身財(cái)產(chǎn)安全的惡性違法犯罪要堅(jiān)決打擊，絕不手軟。在“防控”方面：對(duì)西部民族地區(qū)全域，特別是違法活動(dòng)猖獗、治安形勢(shì)嚴(yán)峻的區(qū)域，要做到網(wǎng)絡(luò)化、全天候、全方位的防控覆蓋。公安機(jī)關(guān)要始終掌握駕馭公共安全形勢(shì)的主動(dòng)權(quán)。特別注意的是“打擊”與“防控”要綜合運(yùn)用，不可偏廢。

(二)西部民族地區(qū)公共安全軟治理

西部民族地區(qū)的公共安全軟治理指公共安全治理主體綜合采用教育、宗教、合作治理等措施和手段應(yīng)對(duì)公共安全治理難題的實(shí)踐展開(kāi)與活動(dòng)過(guò)程。具體分析如下：

1.搞好教育，增強(qiáng)民眾維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的自覺(jué)性

搞好西部民族地區(qū)的教育對(duì)該地區(qū)的社會(huì)和諧穩(wěn)定至關(guān)重要。一方面要搞好國(guó)民教育。西部民族地區(qū)民族種類眾多，總體教育水平較低，一些違法犯罪往往是由于民眾受教育程度較低、法律意識(shí)淡薄所致。所以辦好西部民族地區(qū)的國(guó)民教育，注重教育關(guān)懷，是從根本上減少違法犯罪，維護(hù)該地區(qū)社會(huì)秩序穩(wěn)定的路徑方法。另一方面要搞好宣傳教育。敵對(duì)分子通過(guò)非法廣播、電臺(tái)等對(duì)廣大西部民族地區(qū)民眾進(jìn)行煽動(dòng)、蠱惑等行徑一直沒(méi)有改變。為此，各級(jí)宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、民族、宗教、文化等部門要著力加強(qiáng)對(duì)廣大民眾國(guó)家意識(shí)、民族團(tuán)結(jié)、反分裂反滲透、法律法規(guī)等方面的宣傳教育，以增強(qiáng)民眾對(duì)國(guó)家和民族的認(rèn)同感，自覺(jué)維護(hù)民族團(tuán)結(jié)，增強(qiáng)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的自覺(jué)性。

2.正視宗教，發(fā)揮宗教對(duì)公共安全治理的積極效應(yīng)

“宗教信仰是一種依賴內(nèi)心自覺(jué)自律的“軟”社會(huì)控制”*方盛舉，呂朝輝.宗教信仰與中國(guó)陸地邊疆治理.云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版).2014(1)，在規(guī)范人的行為、維護(hù)社會(huì)秩序、推進(jìn)公共安全治理中發(fā)揮著不可替代的作用。特別是基于西部民族地區(qū)宗教信仰盛行，宗教文化厚重，信教群眾較多的實(shí)際，更要發(fā)揮宗教對(duì)公共安全治理的積極效應(yīng)。一是繼續(xù)支持和保護(hù)合法利民的宗教活動(dòng)。合法利民的宗教活動(dòng)推崇真善美，推行與社會(huì)主義核心價(jià)值觀相適應(yīng)的教規(guī)、教義和儀式來(lái)規(guī)范信教民眾的思想和行為，從而促進(jìn)其內(nèi)心的自覺(jué)自律，進(jìn)而對(duì)維護(hù)社會(huì)的有序穩(wěn)定產(chǎn)生積極影響。二是發(fā)揮愛(ài)國(guó)宗教教職人員的積極作用。宗教教職人員主持各種宗教活動(dòng)，與信教群眾聯(lián)系密切，威望高，影響大，具有強(qiáng)大的號(hào)召力和影響力。為此，發(fā)揮愛(ài)國(guó)宗教教職人員的作用，對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)是大有裨益的。

3.合作治理，構(gòu)建開(kāi)放式公共安全治理新格局

西部民族地區(qū)公共安全的合作治理之所以歸為軟治理范疇，在于合作治理的做法意在突破國(guó)家專門機(jī)關(guān)獨(dú)自應(yīng)對(duì)安全挑戰(zhàn)的剛性系統(tǒng)，推進(jìn)開(kāi)放式的公共安全治理局面。具體講：一是國(guó)家專門機(jī)關(guān)與其它政府部門的合作。西部民族地區(qū)的公共安全問(wèn)題不能拋開(kāi)民族、宗教因素，一味靠專政力量盲目治理。可行的做法是在發(fā)揮公安、武警等國(guó)家專門機(jī)關(guān)主力軍作用的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)專門機(jī)關(guān)與統(tǒng)戰(zhàn)、民族、宗教等相關(guān)政府部門的合作，達(dá)成1+1>2的公共安全治理效應(yīng)。二是國(guó)家專門機(jī)關(guān)與社會(huì)組織的合作。國(guó)家專門機(jī)關(guān)不是萬(wàn)能的，有自己的劣勢(shì)和短板，比如恐怖襲擊后對(duì)遇害人家屬、受傷民眾的心理干預(yù)就需要專業(yè)的社會(huì)組織來(lái)進(jìn)行，效果才好。簡(jiǎn)言之，政府與社會(huì)形成合作治理的“伙伴關(guān)系”，能夠助力化解西部民族地區(qū)的公共安全治理困境，建構(gòu)安全和諧的社會(huì)。

正如上文分析，西部民族地區(qū)公共安全的硬治理和軟治理各有特定的治理指向，不可搞錯(cuò)。同時(shí)，兩種治理模式需要有機(jī)結(jié)合起來(lái)，做到互相補(bǔ)充、合理搭配、綜合運(yùn)用，方能取得良好的治理功效。