“策”前多一事 “決”后少萬(wàn)事

文/本刊記者++馮春久

6月5日上午7點(diǎn)多鐘，來(lái)自漯河市的于果要到鄭州市文化路一家省直機(jī)關(guān)辦事，車(chē)從農(nóng)業(yè)路拐到文化路上，他就開(kāi)始四處觀察哪里有停車(chē)場(chǎng)。

還沒(méi)到黃河路，他就看見(jiàn)一指示牌顯示，前面某單位停車(chē)場(chǎng)有車(chē)位100多個(gè)，心里暗自慶幸。到了門(mén)口，先是看見(jiàn)有個(gè)指示牌橫擋在入口處：車(chē)位已滿(mǎn)。后又從門(mén)衛(wèi)跑出來(lái)一個(gè)保安，告訴他這里不讓外來(lái)的車(chē)停放，說(shuō)自己?jiǎn)挝坏能?chē)還放不下。

于果只好繼續(xù)往前行，沒(méi)走多遠(yuǎn)，又看見(jiàn)一指示牌顯示某小區(qū)停車(chē)場(chǎng)有車(chē)位。當(dāng)他開(kāi)到門(mén)口的時(shí)候，同樣吃了閉門(mén)羹。一直到了辦事的單位門(mén)口，也沒(méi)找到停車(chē)位。此時(shí)正好是上班高峰，車(chē)流不息，找個(gè)停車(chē)位真是難上加難。

于果說(shuō)，一路上這么多標(biāo)識(shí)顯示有車(chē)位，為什么就不讓進(jìn)去停車(chē)呢？既然不讓停車(chē)，何必又要設(shè)置這種標(biāo)識(shí)呢？

不獨(dú)外地人于果有這種想法，就是經(jīng)常在市區(qū)開(kāi)車(chē)辦事的鄭州人也不乏這種想法。從事商貿(mào)工作的張海軍說(shuō)，于果看到的指示牌上還顯示有車(chē)位多少個(gè)，他則看到一個(gè)指示牌上顯示的車(chē)位數(shù)被人用膠布遮擋起來(lái)了。

其實(shí)，這是鄭州市為了減少路面停車(chē)，減少路面擁堵而采取的措施。鄭州市交通委先后公布了取消停車(chē)路段的周邊停車(chē)場(chǎng)和新增臨時(shí)停車(chē)場(chǎng)等示意圖，以方便群眾順利停車(chē)，同時(shí)還將采取一些新舉措增加停車(chē)位，包括治理挪用停車(chē)場(chǎng)設(shè)施，鄭州市共清理被挪用停車(chē)場(chǎng)27處，恢復(fù)停車(chē)位1473個(gè)；錯(cuò)時(shí)開(kāi)放自有停車(chē)場(chǎng)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，鄭州全市單位、社區(qū)可錯(cuò)時(shí)開(kāi)放和拓展停車(chē)位近8萬(wàn)個(gè)。

然而，從當(dāng)前的執(zhí)行效果來(lái)看，并沒(méi)有達(dá)到當(dāng)初的設(shè)計(jì)目標(biāo)。這項(xiàng)政策當(dāng)初實(shí)行時(shí)，為推進(jìn)各單位開(kāi)放停車(chē)場(chǎng)，河南省委常委、鄭州市委書(shū)記吳天君還專(zhuān)門(mén)給各單位一把手寫(xiě)公開(kāi)信，請(qǐng)各單位騰出車(chē)位向社會(huì)開(kāi)放。隨著時(shí)間的推移，很多單位又慢慢關(guān)閉了本單位的停車(chē)場(chǎng)，原來(lái)的舉措形同虛設(shè)。

從個(gè)案上來(lái)說(shuō)，這就是公共治理中的決策失效或者說(shuō)是決策失靈。公共決策失效是公共行政當(dāng)中的一種常見(jiàn)現(xiàn)象，它雖然沒(méi)有公共決策失誤造成的后果嚴(yán)重，但輕者也會(huì)給政府造成重大的經(jīng)濟(jì)損失，重者會(huì)引發(fā)社會(huì)矛盾。它主要是指決策雖然有效果，但沒(méi)有達(dá)到預(yù)期要求；或者說(shuō)是雖然達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，但成本很大、效益很差，最典型的例子莫過(guò)于1958年我國(guó)在“大躍進(jìn)”中的“大煉鋼鐵”。

在公共決策的實(shí)際操作過(guò)程中，有很多值得汲取的教訓(xùn)?？v觀這些決策失效的案例，按一般規(guī)律性來(lái)說(shuō)，總有一些必然的因素是導(dǎo)致決策失效的主要原因。有專(zhuān)家總結(jié)分析如下：第一，立場(chǎng)不夠公正。決策者在制定公共政策時(shí)，沒(méi)有自覺(jué)站在中立、公正的立場(chǎng)對(duì)待各種社會(huì)利益矛盾，而是自覺(jué)不自覺(jué)地帶有對(duì)矛盾一方或幾方的明顯傾向立場(chǎng)，就很容易導(dǎo)致決策喪失公正性，從而導(dǎo)致政策遭到利益被不公正損害方的強(qiáng)烈抵觸而令決策失效。第二，判斷不夠客觀。決策者在制定公共政策時(shí)，對(duì)政策執(zhí)行的客觀環(huán)境、執(zhí)行條件等客觀因素認(rèn)識(shí)不充分，例如對(duì)某些政策對(duì)象的政策認(rèn)同感或抵觸情緒認(rèn)識(shí)不足，又如對(duì)政策執(zhí)行所需投入的政策成本估計(jì)過(guò)低，或者對(duì)政策執(zhí)行者的執(zhí)行力不能客觀認(rèn)知，例如過(guò)高估計(jì)了政策執(zhí)行部門(mén)的基本素質(zhì)等等，都很可能導(dǎo)致政策決策在局部脫離實(shí)際。第三，論證不夠科學(xué)。有的決策者在決策論證過(guò)程中，缺乏辯證唯物主義和歷史唯物主義的思維方式，不遵循事物的客觀規(guī)律，只憑經(jīng)驗(yàn)判斷事物、進(jìn)行推理，主觀片面地進(jìn)行決策，極易導(dǎo)致決策失效。第四，議程不夠規(guī)范。決策者未能按規(guī)定程序展開(kāi)決策過(guò)程，或者決策程序本身就過(guò)于簡(jiǎn)單或不夠科學(xué)，都會(huì)使決策過(guò)于匆忙倉(cāng)促，容易導(dǎo)致決策失效。

如果說(shuō)上述幾點(diǎn)屬于一般性的客觀因素，那么決策者在決策時(shí)的不夠充分民主則是決策者的主觀性因素。主要表現(xiàn)為決策者在決策的過(guò)程中，未能廣泛充分地聽(tīng)取同該項(xiàng)政策相關(guān)的各方面的意見(jiàn)，包括直接和間接的政策對(duì)象的意見(jiàn)、主要執(zhí)行和協(xié)同執(zhí)行的有關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)、雖不是該政策對(duì)象但可能會(huì)極其關(guān)注該項(xiàng)政策執(zhí)行過(guò)程和執(zhí)行結(jié)果的有關(guān)方面的意見(jiàn)等，僅有個(gè)別人或少數(shù)人進(jìn)行主觀決策，都可能導(dǎo)致出臺(tái)的政策本身有誤，或者可能在政策出臺(tái)后和政策執(zhí)行時(shí)遭到某一方的嚴(yán)重抵觸或反對(duì)，最終令政策執(zhí)行變異甚至夭折。

無(wú)獨(dú)有偶，李亞等人也曾經(jīng)在《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》發(fā)文稱(chēng)，現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常出現(xiàn)公共決策的制定過(guò)程及其實(shí)施效果遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的情況，公共決策失效屢見(jiàn)不鮮，其中最常見(jiàn)甚至最重要的原因則是，專(zhuān)家參與和公共參與方面存在缺陷。

事實(shí)上，這正是如果“策”前多了專(zhuān)家和公眾參與這一事，就會(huì)減少“決”后很多扯皮的矛盾和問(wèn)題。

文章指出，各地區(qū)、各部門(mén)的決策中，問(wèn)計(jì)于專(zhuān)家已很常見(jiàn)。通常的做法有，舉辦專(zhuān)家座談會(huì)、論證會(huì)，成立專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)或針對(duì)特定問(wèn)題的研究課題組等。決策者對(duì)專(zhuān)家參與越來(lái)越熟悉，顧忌也相對(duì)較少。但專(zhuān)家參與的過(guò)程中存在的問(wèn)題仍然不少，主要有以下三種。

一是專(zhuān)家參與的不平衡。最常見(jiàn)的是，決策論證時(shí)缺乏某些相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家或持與決策組織者明顯不同意見(jiàn)的專(zhuān)家。公共決策的復(fù)雜性經(jīng)常超出決策者的想象，如果對(duì)此缺乏認(rèn)識(shí)，決策組織者無(wú)意忽略了或故意拒絕某些方面專(zhuān)家的參與，決策中的疏漏就在所難免。專(zhuān)家參與過(guò)程中要容納持不同立場(chǎng)、甚至意見(jiàn)針?shù)h相對(duì)的專(zhuān)家，即所謂兼聽(tīng)則明，看似常識(shí)，實(shí)際上能夠做到的卻不多。這不僅需要決策者的智慧和開(kāi)明，還需要相應(yīng)的制度來(lái)保障。

二是對(duì)專(zhuān)家參與缺乏有效制約和監(jiān)督。近年來(lái)媒體和公眾表達(dá)了對(duì)專(zhuān)家的種種負(fù)面看法，貶之為“磚家”，實(shí)際上并非空穴來(lái)風(fēng)。詬病最多的是專(zhuān)家被某一利益群體所收買(mǎi)，失去了公信力。其實(shí)，科學(xué)決策自然需要客觀中立的專(zhuān)家，但也不排除專(zhuān)家可以是利益群體的代言人，如是這種情況，則必須有為其他利益群體代言的專(zhuān)家來(lái)相互制約。專(zhuān)家的中立性并非核心，最關(guān)鍵的是不能有專(zhuān)家打著中立的幌子為某一群體代言。這就需要對(duì)專(zhuān)家參與予以監(jiān)督，而公開(kāi)性是不二法寶。決策論證中專(zhuān)家正式的發(fā)言和論證意見(jiàn)需要公開(kāi)，專(zhuān)家座談會(huì)和論證會(huì)也應(yīng)當(dāng)有非專(zhuān)家組成員的人員列席監(jiān)督，而這些舉措在現(xiàn)實(shí)中都明顯缺位。

三是專(zhuān)家越位屢見(jiàn)不鮮。專(zhuān)家的優(yōu)勢(shì)在于，他們能夠在所擅長(zhǎng)的領(lǐng)域利用其專(zhuān)業(yè)知識(shí)作出科學(xué)或技術(shù)分析。所謂專(zhuān)家越位，是指專(zhuān)家超出其專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)，對(duì)公共決策的方案或后果進(jìn)行價(jià)值判斷。例如，某地要引入大型化工項(xiàng)目，專(zhuān)家的職能是對(duì)化工排放物的危害性作出科學(xué)分析，對(duì)泄露風(fēng)險(xiǎn)的概率進(jìn)行研判，但不可越俎代庖地作出能否興建化工廠的結(jié)論。是否接受建化工廠的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)項(xiàng)目的利弊權(quán)衡，完全屬于價(jià)值判斷，這只能由直接的利益相關(guān)者——當(dāng)?shù)孛癖姾驼畞?lái)定奪。

文章還說(shuō)，每一決策都要求必須有公眾參與確實(shí)不足取也不現(xiàn)實(shí)，但那些密切關(guān)系百姓生活、直接影響相關(guān)群體切身利益的公共決策一定要吸納利益相關(guān)者的意見(jiàn)。一旦決定引入公眾參與，決策者就必須有誠(chéng)意，廣泛聽(tīng)取并尊重所有利益相關(guān)者的意見(jiàn)。公眾并不“傻”，那種走過(guò)場(chǎng)式的“參與”、花瓶式的“參與”，不僅對(duì)民主決策毫無(wú)益處，更會(huì)出力不討好，嚴(yán)重?fù)p害政府的公信力。

而在生活中，我們也不難發(fā)現(xiàn)，和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部打交道，特別是涉及公眾參與的時(shí)候，“多一事不如少一事”是非常普遍的看法。出亂子，惹麻煩，是很多決策者最為顧慮的。謹(jǐn)慎些并沒(méi)有錯(cuò)，但如果因此而過(guò)于消極，回避公眾參與并奉之為行事準(zhǔn)則，其實(shí)并不明智。決策前少一事，往往導(dǎo)致決策執(zhí)行中問(wèn)題頻繁發(fā)生。政策出臺(tái)后，媒體的質(zhì)疑和冷嘲熱諷，公眾或利益群體或明或暗的抵制、甚至對(duì)抗，往往導(dǎo)致政策失靈。為改變這種局面，進(jìn)一步提高決策者組織駕馭公眾參與與專(zhuān)家參與的能力，促進(jìn)決策科學(xué)化民主化的一體化發(fā)展，改革公共決策體制和通過(guò)立法來(lái)保障專(zhuān)家與公眾有效參與，都是不可或缺的。

由此可見(jiàn)，決策前多一點(diǎn)麻煩，多一些程序，決策后定會(huì)少很多矛盾和困難，決策的效果也才能更接近于或達(dá)到?jīng)Q策時(shí)的良好愿望和目標(biāo)。