中國外匯管理新特點與新趨勢

湯柳

較之以往，自2013年以來，隨著國際環(huán)境的不斷變化，以及黨的十八屆三中全會的召開，我國外匯管理表現(xiàn)出了一些新的特點，展望未來，管理和改革的重點也將有所調整。當前，外匯管理面臨的主要挑戰(zhàn)來自于以下兩個方面：一是跨境資本流動往復趨勢增強。自2012年首次出現(xiàn)跨境資金凈流出之后，2013年外匯供求對比關系的微妙變化，以及2014年以來的人民幣匯率回落等情況的出現(xiàn)，成為跨境資本雙向流動增強的信號。與此同時，以中國為代表的新興市場國家的經(jīng)濟增長穩(wěn)定，政策預期明確。這些因素促使投機資本的增加，進而形成資本流入的持續(xù)增長，對外匯儲備管理和資本流入管理的壓力依舊。跨境資金流動往復趨勢的增強，要求外匯管理部門施以恰當?shù)墓芾泶胧?，應對不同動機的資本流入以及盡快提高均衡管理的能力。二是如何為更加充分的市場化改革提供配套的制度保障。自黨的十八屆三中全會勝利召開之后，政府進一步明確了我國關于進一步對外開放資本市場的改革思想，這要求外匯管理當局在資金監(jiān)控、制度設施等方面為資本項目的進一步開放做好準備。

外匯管理新特點

外匯儲備管理戰(zhàn)略性創(chuàng)新

2013年以來，資本流入的大量增加以及持續(xù)的經(jīng)濟項目順差導致外匯儲備出現(xiàn)“跳躍式”增長，這對外匯管理形成了巨大的壓力。根據(jù)管理當局的外匯儲備經(jīng)營管理原則，除了繼續(xù)把外匯儲備資產安全放在首位，堅持多元化投資策略以外，外匯管理在“積極配合國家總體戰(zhàn)略，創(chuàng)新外匯儲備運用方式，更好地發(fā)揮外匯儲備支持國家經(jīng)濟社會發(fā)展的積極作用”方面，出現(xiàn)一些新的變化。具體而言，自2013年以來，我國關于外匯儲備管理方面的措施包括：

委托貸款與支持企業(yè)“走出去”。繼推出委托貸款之后，2013年1月，央行和外管局在外匯儲備經(jīng)營管理機構內，成立了“外匯儲備委托貸款辦公室”（英文簡稱SAFE Co-Financing），負責創(chuàng)新外匯儲備運用。隨后，國務院辦公廳發(fā)布《關于金融支持經(jīng)濟結構調整和轉型升級的指導意見》，要求“拓展外匯儲備委托貸款平臺和商業(yè)銀行轉貸款渠道，綜合運用多種方式為用匯主體提供融資支持”，以支持企業(yè)“走出去”。目前，外匯委托貸款的細則和條件均沒有出臺。

與金磚國家的外匯儲備合作。2013年8月，央行領導表示，金磚國家巴西、俄羅斯、印度、中國和南非正在商討，未來可能建立1000億美元規(guī)模的聯(lián)合外匯儲備庫，金磚國家在儲備安排的規(guī)模、承擔比例、運作機制、治理結構等問題上也已基本達成共識。

2014年年初，基于我國外匯儲備規(guī)模的繼續(xù)增長，外管局進一步提出，“圍繞實現(xiàn)外匯儲備保值增值的要求，加快完善大規(guī)模外匯儲備經(jīng)營管理體制”。在這些管理措施中可以看到，美元貶值對外匯儲備限定性投資的理念提出質疑，從而促使外匯當局在外匯儲備管理方面開展新的思路。對于優(yōu)化外匯儲備管理的問題上，基于目前的形勢，安全性原則已經(jīng)不能滿足當前外匯儲備管理的復雜性。

從上述這些外匯儲備管理的新舉措來看，在出臺了一系列支持“藏匯于國”向“藏匯于民”轉變的措施之后，結合近年來國際金融形勢的變化，目前我國外匯儲備管理的重點落在“如何戰(zhàn)略性使用外匯儲備”之上。就委托貸款而言，國際金融危機之后，先進市場經(jīng)濟體的投資市場出現(xiàn)了“價值洼地”，為中國企業(yè)的海外投資提供了良機。

從各國跨國公司的海外投資經(jīng)驗來看，母國通過開發(fā)性銀行提供貸款支持的現(xiàn)象較為普遍，因此，通過委托貸款的方式支持中國企業(yè)的海外并購行為，尤其是支持關乎國家經(jīng)濟發(fā)展的重點行業(yè)投資，并通過支持企業(yè)“走出去”來進一步帶動“藏匯于民”的轉變，這樣的創(chuàng)新是具有戰(zhàn)略性意義的。就外匯儲備合作而言，外匯儲備的基本職能便是維護國家金融穩(wěn)定，抵御國際資本流動對國家經(jīng)濟或金融形成破壞性的沖擊。當前，無論是從推進人民幣國際化和資本項目開放的改革出發(fā)，或者從建立國際金融新秩序出發(fā)，在當前外匯儲備充裕的情況下，加強金磚國家的貨幣與監(jiān)管合作均具有重要的戰(zhàn)略意義。

政策支持人民幣資本項目改革

自黨的十八屆三中全會以后，根據(jù)周小川行長關于《全面深化金融業(yè)改革開放，加快完善金融市場體系》的署名文章，今后資本項目的改革方向是“加快實現(xiàn)人民幣資本項目改革”，為了支持更加開放的資本項目，外匯管理當局推出了多項有關管理措施細則，體現(xiàn)出當局推進這一改革舉措的決心和力度。

簡政放權延伸資本市場管理領域，資本項目管理便利化。例如，2013年8月17日，國家外匯管理局制定了《合格境內機構投資者境外證券投資外匯管理規(guī)定》，2013年5月11日，又推出《外國投資者境內直接投資外匯管理規(guī)定》。再如，《關于境外上市外匯管理有關問題的通知》以登記管理為核心，大幅簡化業(yè)務手續(xù)和審核材料。2014年1月24日，推出的《國家外匯管理局關于進一步改進和調整資本項目外匯管理政策的通知》，簡化融資租賃類公司等對外債權債務的外匯管理。

合格的境外機構投資者的繼續(xù)增容與推進。繼2012年5月，國務院批準將合格的境外機構投資者（英文簡稱QFII）投資總額度提高到800億美元之后，2013年7月12日，中國證監(jiān)會在新聞發(fā)布會披露，證監(jiān)會、央行及外管局決定新增QFII投資額度至1500億美元。截至2013年12月25日，外匯管理局累計核準QFII機構228家，共計497億美元的投資額度。此外，在試點機構開展人民幣合格境外投資者（英文簡稱RQFII）業(yè)務方面，截至2013年12月25日，外管局批準的RQFII累計額度達1575億美元。據(jù)悉，人民幣合格境外機構投資者試點在新加坡、倫敦等地進一步拓展。

在上海自貿區(qū)的資本項目開放改革試點。2013年12月2日，央行出臺的《關于金融支持中國（上海）自由貿易試驗區(qū)建設的意見》，改革的核心內容是在資本項目可兌換、人民幣跨境使用、利率市場化等方面先行先試，并建立與自貿區(qū)相適應的外匯管理體制。此次試點涉及對企業(yè)跨境直接投資、資本市場的雙向開放、人民幣跨境使用等多項有關資本項目對外開放的重要內容。endprint

2014年4月，國家外匯管理局印發(fā)《跨國公司外匯資金集中運營管理規(guī)定（試行）的通知》，創(chuàng)新跨國公司賬戶體系。允許跨國公司同時或單獨開立國內、國際外匯資金主賬戶，集中管理境內外成員企業(yè)外匯資金，探索投融資匯兌便利，積累人民幣資本項目可兌換經(jīng)驗。

危機之后，全球經(jīng)濟尚未全面復蘇，國際形勢復雜多變。在當前的條件下進一步開放資本項目的改革方向有些出乎意料。細究緣由，危機的事實說明，以美元為中心的國際貨幣體系對新興市場國家尤其不利，因此，我國存在推進人民幣跨境使用的迫切性。而人民幣國際化的實現(xiàn)，需要有更加開放的資本項目作為基礎條件。

基于對相關管理文件的研判，在堅持繼續(xù)開放資本項目的改革過程中，管理當局仍然遵循漸進、謹慎、有序、可控的開放原則。首先，在關于如何加快實現(xiàn)人民幣資本項目可兌換改革的表達中，可以看見“有序推動”、“條件成熟時”、“研究建立”、“逐步允許”、“有序提升”、“在有管理的前提下推進”等詞語，充分表達了管理當局對當前國際形勢的認識和改革開放的謹慎態(tài)度。其次，加快資本項目可兌換意味著我國將進一步加強對跨境資本的監(jiān)控。從近兩年的外匯管理活動中可見，管理當局非常重視有關跨境資本監(jiān)控的制度建設以及監(jiān)測手段和能力的提升。再次，“加快”的含義包括去除不必要的管制，保留真正需要的監(jiān)管部分，體現(xiàn)了市場在資源配置中的主導作用。最后，自2007年以來，我國資本項目對外開放的進程一直處于加速態(tài)勢，接著也經(jīng)歷了國際金融危機的考驗。目前通過上海自貿區(qū)進行真實的試驗，并提出“成熟一項、推動一項”，這些都有利于穩(wěn)妥地提升管理當局管理資本項目下各項金融活動的能力。

重視跨境資本流動管理

近年來，我國一直重視如何實現(xiàn)對資金流入的有效監(jiān)控與管理。當前，保障資本項目可兌換進程的加快推進，使得資本流動管理的重要性變得更加突出。具體而言，2013年以來有關跨境資本流動的管理措施包括以下方面。

加強外匯資金流入管理，防范違規(guī)外匯資金跨境流動。繼2010年11月和2011年3月兩次啟動應對預案，加強了銀行結售匯頭寸、出口收結匯、短期外債等外匯業(yè)務管理。為了遏制違規(guī)資金流入，外匯管理在2013年以金融機構、大型企業(yè)為重點，開展資本金結匯、短期外債等專項檢查，集中力量查辦重大違規(guī)案件，打擊“熱錢”等違法違規(guī)資金流入等問題。

加快轉變外匯管理方式。通過整合數(shù)據(jù)和系統(tǒng)資源，以經(jīng)濟主體為單位加強跨境資金流動監(jiān)測。自2012年年底外管局著手建立統(tǒng)一的資本項目信息系統(tǒng)之后，2013年5月13日起在全國推廣資本項目信息系統(tǒng)，國家外匯管理局及其分支局和境內銀行應通過資本項目信息系統(tǒng)為境內主體辦理各類資本項目業(yè)務。

規(guī)范跨境資金的申報制度，將各類主體納入監(jiān)管范圍。2013年11月22日，國務院公布《國際收支統(tǒng)計申報辦法》，新辦法于2014年1月1日起實施。將中國居民的對外金融資產和負債狀況（存量）納入統(tǒng)計申報范圍，并參照國際做法，將申報主體由中國居民擴大到在中國境內發(fā)生經(jīng)濟交易的非中國居民。此外，發(fā)布《對外金融資產負債與交易統(tǒng)計制度》對申報主體、申報內容和申報頻度等方面作了大幅改進。

在加強資本流入管理的同時，近期，外匯管理首次突出強調了“雙向”監(jiān)管。2014年2月，外管局對未來跨境資本流動監(jiān)管提出了兩項要求，一是不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風險，二是加強跨境資金流動雙向監(jiān)測預警，防范跨境資本雙向流動沖擊。

對跨境資金的有效監(jiān)管是加快資本項目可兌換的重要保證。學術輿論顯示，對于我國加快人民幣資本項目可兌換改革的擔憂，主要來自于短期跨境資本將對我國監(jiān)管能力提出挑戰(zhàn)?；仡櫷鈪R管理當局近年的舉措，可以發(fā)現(xiàn)，我國在應對“熱錢”流入方面，采取的監(jiān)管手段主要包括：運用銀行結售匯頭寸管理手段平滑跨境資金流動，建立跨部門聯(lián)席工作制度，對重點企業(yè)進行分類管理以及加大違規(guī)處罰等綜合性手段。因此，從人民幣多年升值的背景來看，我國在應對短期跨境資本流入的經(jīng)驗和手段方面，正在不斷成熟。

與此同時，2014年以來人民幣匯率回落，以及美國量化寬松政策退出影響的到來，表明如何應對短期資本的流出或許也對監(jiān)管當局形成了潛在的挑戰(zhàn)。盡管類似的國際經(jīng)驗和資本管理手段可以借鑒，但我國在此方面的經(jīng)驗累積仍然較為缺乏，并且，相關的研究和其相應的政策建議也較薄弱。故而，正如外匯局表示，“建立健全本外幣跨境資金流動監(jiān)管框架是一項長期性的工作?！?/p>

強調外匯風險管理的重要性

2013年11月，央行行長周小川在《十八屆三中全會輔導讀本》中發(fā)表的《全面深化金融業(yè)改革開放、加快完善金融市場體系》一文中提出，“要繼續(xù)完善人民幣匯率市場化形成機制，發(fā)揮市場供求在匯率形成中的基礎性作用”。對此，近期有關的外匯管理重點落在為市場主體風險管理提供必要的基礎設施方面。

2013年12月，為了促進外匯市場發(fā)展，完善人民幣外匯衍生產品市場，國家外匯管理局發(fā)表了《關于調整人民幣外匯衍生產品業(yè)務管理的通知》，以簡化外匯掉期和貨幣掉期業(yè)務準入管理；支持銀行完善期權業(yè)務定價和風險控制。

2013年4月，外匯管理局再次發(fā)布最新修訂的《銀行間外匯市場做市商指引》。較之2010年修訂的“舊版指引”，新指引對做市商資格認定方面進行了重新的修訂，主要的變化表現(xiàn)在：取消了做市商資本充足率報送等要求，更加強調申請機構的“外匯業(yè)務風險管理系統(tǒng)、內部控制制度、內部資金和結售匯轉移定價機制和較強的本外幣融資能力”；引入了《銀行間外匯市場評優(yōu)方法》，作為評優(yōu)的客觀指標，體現(xiàn)了業(yè)務水平優(yōu)先的原則；修改了綜合做市商的基本條件等。

2013年8月，上海市出臺“滬42條”明確提出，未來將加強銀行間外匯市場凈額清算等基礎設施建設，爭取擴大銀行間外匯市場凈額清算的參與者范圍。據(jù)悉，該措施已由上海清算所、中國外匯交易中心負責。

外匯市場的管理和建設與人民幣匯率機制改革、資本項目可兌換進程，以及人民幣國際化進程是相互配合、相互聯(lián)系的關系。從這些外匯管理措施來看，在擴大人民幣波動幅度，實現(xiàn)市場價格決定的同時，外匯管理當局非常重視有關外匯市場的管理改革，引導參與主體樹立市場與風險的觀念，而外匯管理方式也在不斷優(yōu)化之中。例如，對《銀行間外匯做市商指引》進行修訂，取消資本充足率的要求，修改做市商評優(yōu)標準，提高違規(guī)成本等監(jiān)管措施，既體現(xiàn)了管理當局對衍生品業(yè)務性質的深入理解，也反映了監(jiān)管當局明確監(jiān)管責任與權限，減少交叉管理的意識。此外，做市商門檻的降低、風險管理的強調和違規(guī)成本的提高，都為外匯市場未來的“理性繁榮”打好了基礎。endprint