社會(huì)問題治理的德國(guó)經(jīng)驗(yàn)

邢來順

德國(guó)是一個(gè)后發(fā)工業(yè)化國(guó)家。19世紀(jì)30年代，當(dāng)英國(guó)第一次工業(yè)革命已經(jīng)接近尾聲，法國(guó)第一次工業(yè)革命大規(guī)模展開之時(shí)，德國(guó)才開啟第一次工業(yè)革命的步伐。然而，就是這樣一個(gè)“后發(fā)”國(guó)家，在從1871年德意志帝國(guó)建立到第一次世界大戰(zhàn)前的40多年中，通過全面介入第二次工業(yè)革命浪潮，迅速由工業(yè)化“追隨國(guó)家”變成了“先鋒國(guó)家”，完成了從農(nóng)業(yè)國(guó)向工業(yè)國(guó)的轉(zhuǎn)變。不僅確立了工業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)地位，城市化進(jìn)程也取得突破性進(jìn)展，到1910年，德國(guó)城鎮(zhèn)居民已達(dá)到全國(guó)總?cè)丝诘?0%。

德國(guó)從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的迅速轉(zhuǎn)型，一方面極大地增長(zhǎng)了社會(huì)財(cái)富，另一方面也帶來了一系列社會(huì)問題，其中最核心的問題是工人問題。諸如工業(yè)化帶來的各種頻繁的工傷事故，沒有保障的工作，城市化社會(huì)結(jié)構(gòu)下大量人口流入城市帶來的住房問題等，都成為引發(fā)各種社會(huì)危機(jī)和沖突的根源，結(jié)果是勞資糾紛不斷，罷工事件頻發(fā)，工人運(yùn)動(dòng)風(fēng)起云涌，嚴(yán)重影響了國(guó)家穩(wěn)定。面對(duì)這些社會(huì)問題，德國(guó)政府遵從國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人協(xié)作的治理之道，以社會(huì)立法為先導(dǎo)，輔以具體政策和措施，量力而行，使德國(guó)在西方國(guó)家中率先走上了現(xiàn)代社會(huì)福利國(guó)家的道路。

德國(guó)采取的第一個(gè)步驟是，通過一系列社會(huì)保險(xiǎn)立法建立國(guó)家社會(huì)保障制度，總體上改善工人等弱勢(shì)群體的社會(huì)生存狀況

1883年，德國(guó)政府通過《疾病保險(xiǎn)法》，規(guī)定參加疾病保險(xiǎn)的工人遇到疾病時(shí)享受免費(fèi)醫(yī)療。1884年，通過《意外事故保險(xiǎn)法》，規(guī)定凡在受雇期間并非因玩忽職守或越軌妄動(dòng)而受到意外傷害者，都應(yīng)得到賠償。1889年，通過《老年和殘廢保險(xiǎn)法》，據(jù)此，年滿70歲者每年給予老年贍養(yǎng)費(fèi)，成為永久殘廢并喪失工作能力者，每年給予殘廢贍養(yǎng)金。1911年德國(guó)政府又通過適用于寡婦孤兒的《遺族保險(xiǎn)法》和適用于年薪較低雇員的《職員保險(xiǎn)法》。前者規(guī)定不能自食其力的被保險(xiǎn)人的遺孀和孤兒可領(lǐng)取死者贍養(yǎng)費(fèi)的一部分；后者規(guī)定職員也可以領(lǐng)取養(yǎng)老金和遺族贍養(yǎng)費(fèi)。同年，德國(guó)政府將各類保險(xiǎn)法規(guī)總匯為《帝國(guó)保險(xiǎn)法典》加以公布。

德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法的主旨是，遵循國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人共同分擔(dān)的原則，相關(guān)規(guī)定明顯有利于弱勢(shì)群體。例如，《疾病保險(xiǎn)法》規(guī)定了6種獨(dú)立的疾病保險(xiǎn)基金，其中“地方基金”專門為本地全體工人設(shè)立，保險(xiǎn)費(fèi)用由雇主和雇工共同籌措，雇主負(fù)擔(dān)1/3，雇工負(fù)擔(dān)2/3?；鹩晒椭骱凸と藘煞酱斫M成的董事會(huì)管理，凡繳納保險(xiǎn)費(fèi)者皆有權(quán)參加代表選舉?！兑馔馐鹿时ｋU(xiǎn)法》規(guī)定維護(hù)意外保險(xiǎn)費(fèi)用由雇主單獨(dú)承擔(dān)。《老年和殘廢保險(xiǎn)法》則規(guī)定，凡以工資為生者都必須參加保險(xiǎn)以防殘廢和衰老，只有繳納相關(guān)保險(xiǎn)者才能領(lǐng)取老年贍養(yǎng)費(fèi)和殘廢贍養(yǎng)費(fèi)。國(guó)家則給每筆贍養(yǎng)費(fèi)追加一定的補(bǔ)貼。而《職員保險(xiǎn)法》則規(guī)定，保險(xiǎn)費(fèi)由雇主和被雇者各負(fù)擔(dān)一半，政府不負(fù)擔(dān)任何費(fèi)用。

德意志帝國(guó)時(shí)期的社會(huì)保險(xiǎn)制度有幾個(gè)明顯特點(diǎn)。一是社會(huì)保險(xiǎn)立法系統(tǒng)化，使社會(huì)弱勢(shì)群體在工業(yè)化帶來的社會(huì)問題面前得到一定的保護(hù)；二是相關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)立法適用范圍廣，幾乎庇及所有工業(yè)人口；三是社會(huì)保險(xiǎn)具有強(qiáng)迫性質(zhì)。國(guó)家一方面直接籌備和管理各種保險(xiǎn)，甚至分擔(dān)部分保險(xiǎn)費(fèi)的開支，另一方面則把維持社會(huì)的責(zé)任比較公平地強(qiáng)行分?jǐn)偨o應(yīng)負(fù)責(zé)任者；四是德國(guó)政府設(shè)立了完備的社會(huì)保險(xiǎn)管理和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。全國(guó)自上而下分設(shè)帝國(guó)保險(xiǎn)局、高等保險(xiǎn)局和地方保險(xiǎn)局三級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)督各類社會(huì)保險(xiǎn)組織履行義務(wù)和責(zé)任。各級(jí)保險(xiǎn)局成員分別由國(guó)家官員、雇主代表和被保險(xiǎn)人代表組成，所需經(jīng)費(fèi)由政府負(fù)擔(dān)。完備的管理和監(jiān)督機(jī)構(gòu)為順利推行國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)制度提供了組織保證。

至于失業(yè)保險(xiǎn)，德國(guó)政府因財(cái)力所限，決定由地方籌辦。1894年，科隆首辦失業(yè)保險(xiǎn)，科隆市議會(huì)和慈善家捐出一筆基金，設(shè)立失業(yè)保險(xiǎn)局，由市長(zhǎng)、勞動(dòng)交易所所長(zhǎng)和被保險(xiǎn)人選舉出的12名代表以及捐助基金者推舉出的12名榮譽(yù)會(huì)員專門保管基金和辦理失業(yè)保險(xiǎn)事宜。愿意享受這種保險(xiǎn)的工人需每周繳納一定的保險(xiǎn)金并繳足34個(gè)星期，但因罷工、過錯(cuò)被革職或拒絕工作者不得享受失業(yè)保險(xiǎn)?？坡〉氖I(yè)保險(xiǎn)辦得很成功，經(jīng)驗(yàn)迅速推廣到各大城市。失業(yè)保險(xiǎn)雖未列入德國(guó)保險(xiǎn)法典，但全國(guó)各大城市都有這一險(xiǎn)種。

德國(guó)政府還通過一系列其他配套性的社會(huì)政策來改善工人處境，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定

其一，大力促進(jìn)工人住房建設(shè)。高速工業(yè)化和城市化使大量人口從農(nóng)村流入城市，造成城市住房緊張，房租居高不下。許多工人家庭只租住一間住房，房租支出占到收入的1/4。有些工人家庭為減輕房租壓力甚至要轉(zhuǎn)租出一個(gè)鋪位。為了改變這種狀況，德國(guó)政府采取了大力推進(jìn)工人住房建設(shè)的政策，每年注入專項(xiàng)資金建造工人住房。從19世紀(jì)90年代到1914年，通過官方渠道和公共住宅建筑合作社投入的工人住宅建設(shè)資金達(dá)5億馬克，工人住房困難得到一定程度的緩解和改善。1908年英國(guó)一個(gè)工會(huì)代表團(tuán)在一份訪問德國(guó)的報(bào)告中以驚訝的口氣寫道：“所訪城鎮(zhèn)的工廠住宅區(qū)沒有貧民窟，其他地方也沒有見到?！?/p>

其二，加強(qiáng)工人勞動(dòng)保護(hù)，改善勞動(dòng)條件。有關(guān)法規(guī)明確規(guī)定，防止危險(xiǎn)是企業(yè)主的義務(wù)。為了貫徹這一規(guī)定，政府專門設(shè)立了工商業(yè)監(jiān)察員巡視監(jiān)督執(zhí)行情況。德國(guó)政府還通過法律強(qiáng)制規(guī)定改善工人勞動(dòng)條件。相關(guān)的工商業(yè)法規(guī)補(bǔ)充條款明確規(guī)定，禁止讓婦女和兒童從事有害健康的勞動(dòng)；對(duì)14～16歲的青少年和婦女實(shí)行工作日最長(zhǎng)勞動(dòng)時(shí)間限制，禁止青少年和婦女從事夜工；對(duì)采礦等特殊行業(yè)的工人實(shí)行每天工作時(shí)間和工作期間最高氣溫限制，超過28℃的情況下每班工作不得超過6小時(shí)；產(chǎn)婦給予產(chǎn)假等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，德意志帝國(guó)建立之初，德國(guó)工人平均日工作時(shí)間為12小時(shí)，到第一次世界大戰(zhàn)前夕已經(jīng)下降到9.5個(gè)小時(shí)。這在當(dāng)時(shí)是一個(gè)巨大的進(jìn)步。

其三，通過制定企業(yè)法、結(jié)社法等，積極引導(dǎo)勞資雙方達(dá)成協(xié)議，改善勞資關(guān)系，以求最大限度地推進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。德國(guó)政府一方面通過《工商業(yè)管理?xiàng)l例修正案》《勞資糾紛法庭法》等保護(hù)弱勢(shì)的勞工群體，另一方面也積極鼓勵(lì)由工會(huì)出面與雇主簽訂勞資協(xié)議，以此保障工人的權(quán)利。為了鼓勵(lì)勞資協(xié)議體系的推廣，帝國(guó)法院專門于1910年作出規(guī)定：勞資協(xié)議具有法律效力，對(duì)締約者具有法律約束力。勞資協(xié)議對(duì)于保護(hù)弱勢(shì)工人群體具有重要意義，因?yàn)樵跊]有任何協(xié)議的情況下，糾紛的處理通常是有利于雇主的。

德意志帝國(guó)時(shí)期一系列極具針對(duì)性的社會(huì)政策和措施的出臺(tái)和實(shí)施，客觀上有利于改善廣大民眾特別是弱勢(shì)工人群體的生活狀況，極大地緩解了工業(yè)化帶來的社會(huì)問題的壓力。1914年，參加疾病、意外事故、老年和殘廢保險(xiǎn)者分別達(dá)到1561萬(wàn)、2800萬(wàn)和1655萬(wàn)人，社會(huì)保險(xiǎn)已經(jīng)覆蓋德國(guó)絕大部分勞動(dòng)群體。國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)和一系列社會(huì)政策實(shí)施的結(jié)果是，到第一次世界大戰(zhàn)前夕，德國(guó)已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)安寧的典范?！按蠼种喜灰娨律酪h褸和乞討之人，任何地方都看不到那種最壞意義上的貧困”、“各階層都表現(xiàn)出普遍的滿足感”。德國(guó)應(yīng)對(duì)工業(yè)化帶來的社會(huì)問題的治理之道，也對(duì)其他西方國(guó)家產(chǎn)生了巨大影響，英國(guó)等國(guó)競(jìng)相借鑒德國(guó)的做法，變成了德國(guó)的追隨者。

（作者單位：華中師范大學(xué)歷史系）