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    論環(huán)境利益矛盾治理中的政府公信力構(gòu)建

    2014-07-30 00:59季燕霞
    求實 2014年8期
    關(guān)鍵詞:政府公信力公共治理

    季燕霞

    [摘要]在近年來我國高頻率發(fā)生的環(huán)境利益沖突事件中,民眾往往將抱怨及抗議的矛頭指向地方政府。迫于公眾壓力,地方政府對相關(guān)的建設(shè)項目大多采取匆忙宣布永久性停建的方式以求平息爭端。這不僅造成項目本身巨大的沉沒成本,也帶來經(jīng)濟(jì)、政治等多層次的社會成本,損害了政府公信力。環(huán)境利益矛盾中官民對立這一現(xiàn)象折射出我國社會轉(zhuǎn)型期特殊的經(jīng)濟(jì)、政治關(guān)系以及現(xiàn)行環(huán)境管理體制弊端。構(gòu)建政府公信力,需要深刻反思政府在公共治理中的角色定位,努力追求公共決策過程的“群眾認(rèn)同”,推進(jìn)信息公開和公眾參與,維護(hù)環(huán)保法規(guī)的尊嚴(yán),正向回應(yīng)社會期待。

    [關(guān)鍵詞]政府公信力;環(huán)境利益矛盾;公共治理

    [中圖分類號]D630

    [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

    [文章編號]1007-8487(2014)08-0069-05

    在我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的同時,環(huán)境利益矛盾也日益突出。其中,近年來由PX項目引發(fā)的群體性事件尤為令人關(guān)注,可謂波瀾迭起,“群眾反對”幾乎成為PX項目建設(shè)難以跨越的一個關(guān)卡,政府公信力陷入嚴(yán)峻危機(jī)。需要反思這一困境的深層原因,探尋新的發(fā)展背景下環(huán)境利益矛盾的治理之道,努力構(gòu)建政府公信力。

    一、我國環(huán)境利益矛盾的典型:PX項目群體性事件

    環(huán)境利益矛盾一般是指同一區(qū)域內(nèi)或相鄰區(qū)域之間的不同利益主體因環(huán)境污染的既成事實或潛在危險帶來利益侵犯而產(chǎn)生的沖突或?qū)埂T谖覈陙戆l(fā)生的環(huán)境利益矛盾中,由PX項目投資引起的群體性事件最為突出、尖銳。

    PX是para-xylene的縮寫,中文名“對二甲苯”,是廣泛用于塑料、聚酯纖維等多種樹脂產(chǎn)品生產(chǎn)的芳烴類化合物。作為現(xiàn)代工業(yè)的必需原料,PX項目的投資和生產(chǎn)對我國工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有巨大推動作用,對PX原料需求缺口巨大。相關(guān)資料顯示,自2000年以來我國PX供不應(yīng)求狀況日趨嚴(yán)重,截至2012年,我國PX產(chǎn)能達(dá)957萬噸左右,實際產(chǎn)量只有569萬噸左右,而現(xiàn)實需求量在1178.3萬噸左右,整體自給率僅為48.92%,進(jìn)口依存度較大[1]。鑒于國內(nèi)PX原料的巨大市場需求,地方政府出于對其中所蘊(yùn)含的誘人經(jīng)濟(jì)利益的考量,積極地試圖新建或在原有的化工生產(chǎn)基礎(chǔ)上嫁接PX項目。盡管國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對PX項目的影響性作出了低度污染的認(rèn)定,并有許多國家合理運(yùn)行的案例為佐證。但是,在近年來環(huán)境群體性事件及輿論媒體的助推下,對我國民眾而言,PX已由一個陌生的化學(xué)名詞演變?yōu)橐粋€高度敏感的政治詞匯。不少地方政府試圖引進(jìn)或投產(chǎn)的PX項目計劃,都無一例外地遭到民眾的強(qiáng)烈反對。近年來,由PX項目引發(fā)的重大環(huán)境群體性事件先后在廈門、大連、寧波、南京、咸陽、昆明、彭州等城市發(fā)生,可謂是一波未平一波又起。這些群體性事件呈現(xiàn)以下顯著特征:

    第一,爆發(fā)點(diǎn)密集。如果說在2011年之前發(fā)生在廈門和大連的PX項目抗議活動還屬偶然,而近兩年來則變得相當(dāng)密集,特別是2013年5月在昆明和彭州發(fā)生兩起重大群體性事件。其中隱含的客觀情形是一方面國內(nèi)對PX原料需求缺口巨大,地方政府出于經(jīng)濟(jì)利益的誘惑,積極將PX項目列入發(fā)展計劃,努力促進(jìn)其投資建設(shè),以帶動地方GDP和財政稅收的增長;另一方面,民眾由于對PX項目有諸多誤解而變得高度敏感、恐懼、拒絕,容易聞風(fēng)而動。

    第二,示范效應(yīng)擴(kuò)大。網(wǎng)絡(luò)信息的快速傳播使我國社會關(guān)于PX的謠言不斷發(fā)酵,加之國內(nèi)長期存在的“寧可信其有,不可信其無”的輿論環(huán)境,使PX項目群體性事件呈現(xiàn)示范性的擴(kuò)散效應(yīng)。在昆明事件中,抗議群眾提出的最響亮理由是“其他城市都在反對下停建了,我們憑什么要建”。

    第三,參加人數(shù)眾多。環(huán)境權(quán)益保護(hù)正成為我國公眾普遍而強(qiáng)烈的利益訴求,對污染行為的抗議可謂是“振臂一呼,應(yīng)者云集”。近年來發(fā)生的PX項目群體性事件充分印證了這一點(diǎn)。2007年6月1日廈門部分市民為抵制PX項目自發(fā)上街“散步”,打出“保市民健康,護(hù)廈門環(huán)境”的旗號,很快就吸引了“數(shù)千市民加入”。在此后廈門市委主辦的“環(huán)評報告網(wǎng)絡(luò)公眾參與投票”活動中,有5.5萬張票明確表示反對。在2012年10月的寧波事件以及2013年5月的昆明事件中,集聚抗議PX項目的群眾皆超過千人,演變?yōu)橹卮笕后w性事件。

    第四,地方政府信任危機(jī)凸顯。盡管這些城市的政府官員面對群眾的抗議都做出了快速回應(yīng),承諾尊重公眾的意見,作出遷址、停建或取消計劃的決定,努力取信于民。但此類行為卻引發(fā)了社會質(zhì)疑:這些已經(jīng)通過環(huán)境影響評估的項目為什么會招致群眾抗議?如果當(dāng)初的決策是合理、合法的,為什么一遇抗議就撤項?至于個別政府官員解釋環(huán)境影響評估報告“因為是涉密的,因而需要封閉起來”的言論更使公眾產(chǎn)生極大的疑慮。地方政府對有爭議項目“捂蓋子”及遮遮掩掩的慣用做法催生了社會信任的惡性循環(huán),這就是不管地方政府、專家、相關(guān)部門怎么解釋,公眾都難以置信。正如官方權(quán)威媒體所指出的:“政府、專家及媒體等公信力受損,導(dǎo)致社會信任度不斷降低,……老百姓成了‘老不信。特別是從政府層面看,公信力損耗尤為明顯?!?sup>[2]

    二、地方政府成為環(huán)境利益矛盾焦點(diǎn)的原因分析

    從PX項目群體性事件及其他環(huán)境利益矛盾中,我們可以發(fā)現(xiàn)一個鮮明的特點(diǎn),即民眾往往將心里的抱怨及抗議的矛頭指向地方政府,地方政府迫于政治穩(wěn)定壓力會作出快速回應(yīng),甚至對數(shù)十億元的投資項目“說停就?!保∪绠?dāng)年這類項目“說上就上”一樣,缺乏足夠的程序和必要的社會風(fēng)險論證。地方政府“決策的隨意性”是造成政府公信力危機(jī)的重要原因,它折射了我國社會轉(zhuǎn)型期特殊的經(jīng)濟(jì)、政治關(guān)系以及現(xiàn)行環(huán)境管理體制運(yùn)行中的弊端。

    [HTK]1.追求經(jīng)濟(jì)增長速度的政績評價機(jī)制催生“唯GDP至上”理念,導(dǎo)致地方政府與企業(yè)結(jié)盟。[HT]

    在以經(jīng)濟(jì)增長為重要任務(wù)的壓力型考核機(jī)制下,GDP和稅收的增長成為地方政府的優(yōu)先選擇,從而導(dǎo)致他們很自然地與追求利潤的企業(yè)家結(jié)成同盟。對那些能為轄區(qū)內(nèi)帶來顯著GDP增長效應(yīng)的重大項目投資論證要求不嚴(yán)格,一些地方的政府部門甚至想方設(shè)法幫助投資企業(yè)獲得項目審批權(quán),環(huán)境影響及社會風(fēng)險評估更多地表現(xiàn)為“做形式”、“走程序”??v觀最近幾年全國各地的環(huán)境群體性事件,不難發(fā)現(xiàn)這樣的事實,即造成環(huán)境嚴(yán)重污染的企業(yè)往往都是能給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展帶來巨大推動、能為地方政府帶來大量稅收的企業(yè)。甚至在一些地方,政府的重要財政來源就是此類高污染、高耗能的企業(yè)?!霸诳茖W(xué)發(fā)展觀提出之前,我國的環(huán)境污染大都是政府允許、認(rèn)同、支持的污染?!?sup>[3]而近年來環(huán)境群體性事件的頻發(fā)以及得不到有效解決,本質(zhì)上也是因為在博弈過程中,少數(shù)地方政府選擇了與企業(yè)合謀,而不是選擇保護(hù)公眾生存的環(huán)境。endprint

    [HTK]2.我國環(huán)境公民社會日益興起,而政府的環(huán)境治理制度供給滯后、執(zhí)行不力。[HT]

    環(huán)境公民社會是指公民個體及公民組織基于環(huán)境信息、環(huán)境決策、環(huán)境訴訟等權(quán)益,參與和影響政府、企業(yè)等利益主體的環(huán)境決策和治理行為的運(yùn)行機(jī)制。公民個人及組織參與環(huán)境治理,促進(jìn)政府預(yù)防和監(jiān)督企業(yè)的污染行為,已成為世界潮流。隨著環(huán)境危機(jī)的加劇,我國環(huán)境公民社會日益興起,表現(xiàn)為公民的環(huán)境權(quán)益維護(hù)意識與技能迅速成長?!吨袊h(huán)境發(fā)展報告(2010)》稱,2009年是我國環(huán)境問題開始爆發(fā)的一年,環(huán)境問題從隱性轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性,與環(huán)保有關(guān)的群體性事件迅速上升。這一方面是由于過去30多年環(huán)境污染累積的惡果日益凸顯,另一方面,隨著后物質(zhì)主義時代的來臨,我國民眾也開始更加關(guān)注生態(tài)環(huán)境、生活質(zhì)量,關(guān)注社會公平、正義,通過多種方式表達(dá)對自身生存風(fēng)險的關(guān)切和利益遭損害的抗議。與此同時,我國的“環(huán)境NGO”無論是政府依賴型的還是民間草根性的,其組織數(shù)量和功能發(fā)揮都有了顯著提升。據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會的統(tǒng)計,我國環(huán)境社會組織數(shù)量在2005年為2768個,2008年增加為3276個。其中,民間草根性環(huán)保組織盡管數(shù)量微少,在2005年只有202個,占比僅7.2%,但其群眾動員能量巨大,在廈門、什邡、啟東等備受社會關(guān)注的環(huán)境群體性事件中采取了頗具智慧的“隱身”策略[4]

    我國政府借鑒國外經(jīng)驗,積極推進(jìn)環(huán)境治理的法律與制度建設(shè),在系統(tǒng)推出各類專項環(huán)保法規(guī)的同時,也先后頒布了《環(huán)境影響評價法》、《環(huán)境信息公開辦法》等法律法規(guī)和規(guī)章。必須承認(rèn),我國環(huán)境治理的制度框架逐步建立,但其實際執(zhí)行并不到位,存在的形式主義問題十分突出,如不少地方的公示時間選擇在周末、節(jié)假日,意在不引起人們的注意,以期快速通過。有些公示信息極其簡略,如“項目經(jīng)過最嚴(yán)格審查審核,符合國家標(biāo)準(zhǔn)和要求”,此類毫無細(xì)節(jié)的信息缺乏說服力,公眾不僅不會接受,反而更會覺得背后另有隱情。在公民環(huán)境權(quán)益保護(hù)方面,從掌握的信息和社會資源角度而言,民眾顯然是環(huán)境弱勢群體。當(dāng)民眾與污染企業(yè)發(fā)生沖突時,政府往往輕視或怠慢民眾合理的環(huán)境權(quán)益訴求。在利益受損卻無法通過制度化渠道得到補(bǔ)充、污染企業(yè)的侵害行為得不到公權(quán)力的有效制止時,民眾就自然地選擇體制外對抗的“自力性救濟(jì)”舉動以達(dá)到救濟(jì)的權(quán)利。在江蘇啟東“7.27事件”發(fā)生之前的數(shù)年時間里,當(dāng)?shù)孛癖娫ㄟ^信訪、集體上訪、公益訴訟等各種合法渠道表達(dá)意見和利益訴求,但都未能得到當(dāng)?shù)卣闹匾暫陀行Щ貞?yīng),累積了強(qiáng)烈社會怨恨,直至爆發(fā)大規(guī)模群眾抗議。

    [HTK]3.環(huán)境管理體制呈現(xiàn)高度行政化和地方政府實質(zhì)性主導(dǎo)的特質(zhì),導(dǎo)致地方政府在環(huán)境管理上享有很大自由裁量權(quán)。[HT]

    我國實行“各級政府對當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé),環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理,各有關(guān)部門依照法律規(guī)定實施監(jiān)督管理”的環(huán)境管理體制,在橫向上是統(tǒng)一監(jiān)管與各部門分工負(fù)責(zé)相結(jié)合,在縱向上則是中央與地方分級監(jiān)督管理相結(jié)合。其實際運(yùn)行“在政策規(guī)定上是正式法律的,在管理過程中是政府機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的,在政策執(zhí)行上是依法的,而管理的實際情況是非正式的政治性的。”[5]在這一體制下,地方環(huán)保職能部門接受國家環(huán)保部、省環(huán)保局和所屬地政府的雙重領(lǐng)導(dǎo),而事實上,前者只為市、縣環(huán)保部門提供政策及管理方向的指導(dǎo),而后者則為環(huán)保部門提供每年的預(yù)算資金、決定機(jī)構(gòu)人員的任免,這決定了地方環(huán)保部門受屬地政府的制約是實質(zhì)性的。

    現(xiàn)行環(huán)境管理體制高度行政化和地方政府實質(zhì)性主導(dǎo)的最直接效應(yīng)是地方政府在環(huán)境管理上享有很大自由裁量權(quán),突出地表現(xiàn)在兩個方面,其一是對污染企業(yè)的處罰與否以及處罰標(biāo)準(zhǔn)的裁定;其二是對新建項目的環(huán)境影響評價及其執(zhí)行結(jié)果的裁定。在注重經(jīng)濟(jì)增長的政府績效考核機(jī)制下,對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政稅收增長的考量,常常是地方政府環(huán)境管理決策的第一籌碼。與此同時,由于政府管理體制運(yùn)行中存在責(zé)任不清、權(quán)責(zé)不明、追究不嚴(yán)的客觀現(xiàn)實,干部考核注重顯性成績,助長了官員急功近利的傾向。一些領(lǐng)導(dǎo)干部依據(jù)自己的偏好推行公共決策,特別是“一把手”的偏好直接決定公共項目的建設(shè)或改造。一些投資決策實際上是一種聲音說話,是少數(shù)人或個別人拍板的結(jié)果,不可避免地帶來了環(huán)境公害工程、半截子工程。

    三、構(gòu)建政府環(huán)境治理公信力的主要對策

    1.努力追求公共決策的“群眾認(rèn)同”。

    一個個PX項目迫于“群眾反對”的壓力而停建、擱置,不僅在經(jīng)濟(jì)上造成項目建設(shè)巨大的沉沒成本,加劇了此項化工原料的供需矛盾,而且在政治上對廣大民眾而言逐漸強(qiáng)化了這樣一種邏輯推斷:只要舉行大規(guī)??棺h,將問題公開化,形成社會壓力,政府就會立刻改變決定,乃所謂“不鬧不解決,大鬧大解決”,增進(jìn)了民眾熱衷于非正常訴求途徑解決問題的習(xí)慣。如果缺乏相應(yīng)的制度供給和機(jī)制約束,使這樣的邏輯由點(diǎn)連成片,政府行政則會陷入極大被動,社會運(yùn)行也可能會陷入更大范圍的無序狀態(tài)。

    值得注意的是,一些政府部門及媒體對此的認(rèn)識停留在“將因群眾反對而停建當(dāng)做政治保本的及格線”,事實上它在無形中帶來了多重負(fù)面影響:一是遭遇反對而選擇停工等于是默認(rèn)了PX項目的危害性,增強(qiáng)了群眾“既然安全,何必停工”的質(zhì)疑;二是對其他地區(qū)修建PX項目帶來很不好的影響;三是強(qiáng)化了群眾非正常訴求解決問題的習(xí)慣。必須承認(rèn),瞞著群眾開工或頂著“群眾反對”強(qiáng)行推進(jìn)項目建設(shè)無異于與群眾對著干,會激化社會矛盾,徹底毀壞政府公信力和聲譽(yù)。而因為“群眾反對”就選擇項目停工,其結(jié)局則是企業(yè)、政府、群眾利益的共輸。在我國近年來的環(huán)境群體性事件中,不少地方政府將群眾當(dāng)做“被代表”的對象,缺乏必要的公眾參與和信息公開,無論是立項還是撤項,往往決策輕率,使政府公信力遭遇前所未有的挑戰(zhàn)。應(yīng)當(dāng)擺脫這些“多輸”的格局,努力追求PX項目博弈的最好結(jié)果,這就是“群眾認(rèn)同——項目開工”,它需要政府科學(xué)論證,嚴(yán)格評審程序,信息公開,強(qiáng)化社會監(jiān)督,努力以主動而積極的溝通贏得群眾支持。endprint

    不可否認(rèn),與政府集權(quán)、決策高效率的威權(quán)體制相比,公共治理范式下的政府決策或投資項目運(yùn)作有了更多的外部制約因素,政府需要做更多的解釋與溝通,對項目計劃的調(diào)整、修改、完善工作也更為繁雜,政府作為公共利益的代表對社會現(xiàn)實矛盾需要進(jìn)行更多的協(xié)調(diào)和平衡。對社會利益矛盾的治理不僅僅是一個具體問題的解決、消弭,它在根本上是政府與利益相關(guān)者在互信、互利及相互依存基礎(chǔ)上進(jìn)行談判協(xié)商、妥協(xié)合作、求同存異以平衡和促進(jìn)公共利益的過程。

    2.堅持環(huán)境信息公開的正義觀。

    環(huán)境問題是典型的社會公共問題,需要社會合作治理,尤其是公眾積極參與。而實現(xiàn)這種參與的一個基本前提是公眾對相關(guān)環(huán)境信息的獲知。在國務(wù)院出臺《政府信息公開條例》后,原國家環(huán)保總局第一時間頒布了《環(huán)境信息公開辦法(試行)》,成為我國目前唯一的專門針對環(huán)境信息公開的部門規(guī)章,涵蓋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、建設(shè)項目環(huán)境影響評價結(jié)果、環(huán)境保護(hù)收費(fèi)情況、突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置通報、污染嚴(yán)重的企業(yè)名單、環(huán)境監(jiān)測報告等諸多方面。在理想層面上,它是改變政府、企業(yè)、個人之間的環(huán)境信息不對稱狀況,推動從傳統(tǒng)政府主導(dǎo)的封閉的環(huán)境管理模式向多方參與的開放式的環(huán)境治理模式轉(zhuǎn)變的重要法制保障。但是在實踐中,來自地方政府及污染企業(yè)的阻力使環(huán)境信息公開步履艱難。

    一直以來,地方政府習(xí)慣于捂住、蓋住信息,或者是出于應(yīng)付公眾搞一些形式化的信息公開,對涉及切實利益的環(huán)境信息公開請求常常以“機(jī)密”或有損利益而加以拒絕,認(rèn)為這樣可以避免帶來社會穩(wěn)定的負(fù)效應(yīng)。這種行為短期或局部上看似乎體現(xiàn)政府責(zé)任,但在根本上,由信息不對稱所掩蓋的矛盾及不公正則損害了公眾的知情權(quán),也損害了政府的公信力。

    在一定時期,環(huán)境信息公開可能增加社會焦慮,但無形中也造就一種社會動員和社會監(jiān)督的力量,促使環(huán)境問題得到逐步改進(jìn)。例如,近年來我國省、市級政府依法公布空氣質(zhì)量指數(shù)信息,增強(qiáng)了公眾對環(huán)境質(zhì)量的關(guān)注,逐步形成了環(huán)境質(zhì)量綜合治理的社會氛圍。“一個組織良好的社會也是由它的公開的正義觀念來調(diào)節(jié)的社會?!?dāng)制度公正時,那些參與著這些社會安排的人們就獲得了一種相應(yīng)的正義感和努力維護(hù)這種制度的欲望。”[6](P189)

    3.維護(hù)環(huán)境保護(hù)法規(guī)的權(quán)威性。

    改革開放30多年來,我國在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時,在環(huán)境方面也付出了沉重代價。環(huán)保部2013年6月4日發(fā)布環(huán)境公報稱,2012年,我國十大流域國控斷面

    [HJ2.6mm]

    水質(zhì)有31.1%被污染和嚴(yán)重污染;57.3%的地下水監(jiān)測點(diǎn)水質(zhì)為較差;按空氣質(zhì)量新標(biāo)準(zhǔn),113個環(huán)保重點(diǎn)城市僅23.9%的城市達(dá)標(biāo)。此局面與過去數(shù)十年我國環(huán)境保護(hù)法規(guī)執(zhí)行不力有很大關(guān)系。2013年6月18日,最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布了《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》,相比于1997年刑法規(guī)定的“重大環(huán)境污染事故罪”的立法起點(diǎn),以及2011年刑法修正案之八將其更名為“污染環(huán)境罪”,此次擴(kuò)大污染物范圍、從認(rèn)定污染結(jié)果改為污染行為的追究方式降低了入罪門檻,其內(nèi)容之詳盡引起社會極大關(guān)注。

    鑒于以往環(huán)境管理法規(guī)的頒布及實際運(yùn)作的情況,需要指出的是,其功用不能寄托于震懾,更需要關(guān)注其能否被嚴(yán)格執(zhí)行??v覽全球成功治理環(huán)境污染問題國家的經(jīng)驗,其顯著的共同點(diǎn)是嚴(yán)格的立法、執(zhí)法及懲處,違法成本高昂,從而有效地約束了企業(yè)法人及自然人的生產(chǎn)與生活行為,樹立了環(huán)保法規(guī)的權(quán)威性。而在我國,大量案例顯示,幾乎所有重大的環(huán)境污染事件都有監(jiān)管部門執(zhí)法不嚴(yán)格的責(zé)任。

    “治國者必先受制于法”,這是憲政運(yùn)行的支點(diǎn)。它不僅要求政府在關(guān)系到公民權(quán)利的行為上要以限制官方的自由裁量范圍的規(guī)則為約束,更要求行政主體自身的活動也必須符合法治的原則。面對公眾的不滿和焦慮,一些地方監(jiān)管部門推諉執(zhí)法不力的責(zé)任時常常以“缺乏法律依據(jù)”為由。此次新出臺的“環(huán)境污染司法解釋” 首次明確規(guī)定構(gòu)成環(huán)境犯罪的具體情形。在深入推進(jìn)依法治國的今天,面對嚴(yán)峻的環(huán)境污染問題,有足夠的理由要求執(zhí)法者嚴(yán)格履行職責(zé),擺脫環(huán)保法規(guī)進(jìn)步卻執(zhí)行尷尬的境地,走進(jìn)環(huán)境污染重典治理的新時代。

    4.正向回應(yīng)社會公眾的期待。

    政治信任是公民對政治系統(tǒng)運(yùn)行的信念或信心,它基于政府公共治理技術(shù)能力的角色行為以及履行政治信用義務(wù)和責(zé)任的期待,是社會秩序和權(quán)威被自覺認(rèn)可和服務(wù)的前提。作為社會信任關(guān)系的一個主要方面,政治信任同樣包含需要、實施和確認(rèn)三個要素[7],其中,“需要”往往是通過公共輿論表現(xiàn)為社會的期待,是信任關(guān)系的前提和動力;“實施”是對期待的回應(yīng),是政治信任構(gòu)建的主要過程和中心;“確認(rèn)”是信任關(guān)系的反饋和回路,是決定信任關(guān)系能否延續(xù)的重要條件??陀^上一般存在肯定性確認(rèn)與否定性確認(rèn)兩種情形,也即正向反饋和負(fù)向反饋。社會期待得到肯定性確認(rèn),回報了施信者,就能為信任關(guān)系的下次發(fā)生或延續(xù)創(chuàng)造條件;而否定性確認(rèn)大多會使信任關(guān)系陷入挫敗,爽約、失信、欺騙或背叛是信任危機(jī)的重要根源。

    從“責(zé)任”一詞的英文翻譯Respondsbility是Responds(回應(yīng))加bility(能力)的解讀中,我們也可以感悟到“責(zé)任政府”的內(nèi)涵和關(guān)鍵在于政府對社會需要或公眾期待的回應(yīng)能力。政府對社會公共問題及民眾的期待所做回應(yīng)的態(tài)度、程度及其展現(xiàn)的治理技能水平,決定著社會公眾對政府的信任。應(yīng)當(dāng)看到環(huán)境群體性事件中公眾激烈的表達(dá)背后,實際上是未被尊重的權(quán)利、未被滿足的訴求。需要建立起符合環(huán)境正義原則的決策模式,把利益博弈機(jī)制引入決策程序,推進(jìn)公眾特別是利益相關(guān)群體對決策的參與,借由政府信息公開、民意調(diào)查、召開聽證會以及其他協(xié)商式民主的機(jī)制,促使政府、專家以及大眾之間尋求公共決策及重大項目建設(shè)的共識基礎(chǔ)。政府只有積極地正向回應(yīng)社會期待,才能使政治信任得以建構(gòu),并真正轉(zhuǎn)化為政府與民眾的良性互動。

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