公共服務質量獎的興起*1

陳振明，孫楊杰

(廈門大學 公共事務學院，福建 廈門 361005)

隨著商品服務經(jīng)濟的發(fā)展與貿(mào)易的全球化，質量越來越為各國政府、企業(yè)和公民所關注。21世紀被稱之為“質量的世紀”，質量不僅成為市場競爭的戰(zhàn)略要素，更是衡量各國政府能力及治理成效的重要指標。從1951年制造業(yè)中第一個“國家質量獎”的出現(xiàn)到當今“公共服務質量獎”在世界各國與地區(qū)的設立，“質量獎”已走過半個多世紀的歷程。迄今為止，全球約有近50多個國家和地區(qū)設立了質量獎(包含企業(yè)管理質量獎和公共服務質量獎)。在公共部門管理領域，公共服務質量獎早已成為政府治理的一個重要工具。本文評述國內外公共服務質量獎的興起、沿革與現(xiàn)狀，剖析國外若干典型的公共服務獎項的設計與實施及其經(jīng)驗，并提煉出其對我國專業(yè)性公共服務質量獎項的設計與實施的幾點啟示。

一

我們可以粗略地將公共服務質量獎的興起與沿革劃分為三個階段(如圖1所示)。受地緣關系和政治、經(jīng)濟聯(lián)盟的影響，亞洲、美洲、歐洲國家或地區(qū)的獎項基本上都是在“日本戴明獎”、“美國波多里奇質量獎”、“歐洲質量獎”的影響下先后設立的。

(一)產(chǎn)品質量獎的誕生

20世紀50年代初到80年代中期是當代國家質量獎的興起階段，以1951年“日本戴明獎”的設立為標志，企業(yè)的產(chǎn)品和服務質量得到國家層面的重視。此后，這股風潮先后席卷了北美、歐洲， “波多里奇國家質量獎”和“歐洲質量獎”就是在這一時期產(chǎn)生的。

提升產(chǎn)品和服務競爭力的需求是各國設立國家質量獎的根本原因。盡管當今許多知名質量獎項都分布在歐洲和北美地區(qū)，使人們產(chǎn)生了“質量獎項是西方專利”的錯覺，但最先設計質量獎項的國家卻是日本。二戰(zhàn)后，面臨工業(yè)生產(chǎn)恢復、通貨膨脹、糧食危機的巨大經(jīng)濟挑戰(zhàn)，日本開始重視質量和效率，并于1946年組建了日本科學家和工程師聯(lián)合會(Union of Japanese Scientists and Engineers，簡稱JUSE)。聯(lián)合會以開展培訓課程和研討會的形式，推進質量控制知識的傳播和應用。“戴明獎”就是由JUSE 在1951年設立的，以紀念戴明在日本質量控制上的卓越貢獻。

圖1 質量獎的沿革

資料來源：L?ffler, Elke. Quality Awards as a Public Sector Benchmarking Concept in OECD Countries: Some Guidelines for Quality Award Organisers[J]. Public Administration and Development, 2001(1): 25-47.

經(jīng)歷了戰(zhàn)后二十年的經(jīng)濟復蘇，日本經(jīng)濟實力穩(wěn)步增長，一度成為電子和汽車市場的巨頭。20世紀80年代初，面臨經(jīng)濟實力相對下降的窘境，美國和歐洲也開始廣泛重視企業(yè)的產(chǎn)品和服務質量，質量獎項作為重要的管理工具開始在西方國家流行起來。1988年，美國制定了“波多里奇產(chǎn)品質量提升方案”，并于同年設立了“波多里奇國家質量獎”。相應的，歐洲質量管理基金會(European Foundation for Quality Management，簡稱EFQM)也在這一年誕生，四年后“歐洲質量獎”開始正式實施。

質量獎的設計隨著質量概念的演化而不斷完善。質量概念是從20世紀50年代開始演化的，但無論哪個質量獎項，都是基于全面質量管理(TQM)的理念和原則。但是，由于人們對質量概念的界定隨著認知發(fā)展和管理實踐的變化而不斷更新，全面質量管理的內涵和要求也在不斷演進，質量獎的評估重點和設計方式也隨之逐步完善。

從50年代初到60年代，“統(tǒng)計質量控制”(Statistical Quality Control)占據(jù)質量概念的主導地位，并在實踐中演化為“末端治理”(end of pipe)，對產(chǎn)品質量的管控主要表現(xiàn)為質量專家的外部檢驗。*末端治理技術，是指在生產(chǎn)過程的末端，針對產(chǎn)生的污染物開發(fā)并實施有效的治理技術。是環(huán)境管理發(fā)展過程的一個重要階段，與清潔生產(chǎn)技術、報廢產(chǎn)品回收技術是實現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟的重要技術。相應的獎項(戴明獎)設計也著重于考評大批量工業(yè)生產(chǎn)的技術質量(Elke,2001B)。

60年代末到80年代，質量概念發(fā)生了根本性的變化。對質量研究的視角開始從“服務提供者”轉向“服務接受者”(顧客)的角度，質量不再是專家的工作任務，而是組織中所有成員的責任。質量的內涵也不斷豐富，從“技術質量”、“產(chǎn)品流程”逐漸擴展到“服務質量”、“顧客滿意”。這樣，工業(yè)生產(chǎn)鏈中的每個單位都被視為內部顧客，傳統(tǒng)的“產(chǎn)品導向”質量觀念和最新的“顧客導向”質量觀念被整合起來(Bovaird,1995)。因此，這一時期質量獎項的設計也朝著同樣的方向調整。無論是“美國波多里奇國家質量獎”的“卓越績效模式”還是“歐洲質量獎”的“卓越化模型”，對質量的關注包含了從投入到產(chǎn)出的所有方面，領導力、顧客滿意、戰(zhàn)略管理、信息管理等要素也成為評估質量的基本指標。也就是說，質量獎的設計隨著質量概念的演化而不斷完善，只是評估范圍僅局限于私營部門。

(二)公共部門質量獎的引入

從20世紀80年代末到90年代中期，隨著新公共管理運動的掀起，出現(xiàn)了全球性的政府治理變革浪潮。一方面，改進公共服務質量，提升施政滿意度與國際競爭力，成為各國政府改革創(chuàng)新的趨勢和衡量施政成效的重要指標。另一方面，企業(yè)管理的方法和技術被大量引入到公共部門。加之質量獎項在企業(yè)管理領域取得的巨大成功，使得各國政府開始嘗試以設立公共服務質量獎的方式，推動政府服務質量的改善。這一時期，全球范圍內約有50個針對公私領域的質量獎項，且這些獎項在設立背景、框架設計、評選范圍等方面呈現(xiàn)出非常一致的情況。

首先，從推動因素來看，這些獎勵都是基于某個長期的獎勵計劃或政府方案而設立，且該計劃都受到了中央政府的高度支持。美國自1988年起，聯(lián)邦質量協(xié)會就制定了《總統(tǒng)質量獎計劃》；林頓政府更是大力推動行政革新及績效管理。在歐洲，從梅杰政府在1991年建立的《英國憲章獎勵計劃》(British Charter Mark Award Scheme)開始，首個公共部門質量獎在1992年舉辦。同年，“施派爾質量獎”(Speyer Quality Award)在德國開展。同時，歐洲質量獎的推行又極大地激發(fā)了斯堪的納維亞國家(瑞典、芬蘭、丹麥)建立自己的公共部門質量獎項。此后，受英國公民憲章獎勵計劃的影響，荷蘭的“公共部門獎”(Chapeau Award)、葡萄牙的“公共服務質量競賽”(Portuguese Public Service Quality Contest)、西班牙的“最佳實踐服務質量獎”(Quality Awards for Best Practices)，與最新的意大利“100個杰出項目”等獎勵計劃也在90年代中期開始先后實施(Elke,2001A)。這些項目在實施和計劃階段，都受到了最高領導人(如首相或總理)的高度支持，實現(xiàn)了自上而下的有效貫徹。

其次，從評選范圍來看，獎項的設立初衷不完全是為了公共部門，大多數(shù)公共部門質量獎是由企業(yè)質量管理獎演變而來。在這50個獎項中，只有約25個獎項是專門針對公共部門進行評選的。很多國家的公共部門質量獎項起初并不是專門針對公共部門設立的，但隨著實踐的發(fā)展，都開始向公共部門開放，如：芬蘭“卓越質量獎”、北愛爾蘭“千年期質量獎”、希臘“國家質量獎”、新西蘭“國家經(jīng)營卓越獎”、土耳其“國家質量獎”、智利“國家質量獎”、斯洛文尼亞“國家質量獎”、韓國“質量最高獎”、阿拉伯聯(lián)合酋長國的“迪拜質量獎”、馬來西亞“總理質量獎”和“質量管理卓越獎”、南非“卓越獎”，等等，其評選范圍同時包含企業(yè)和政府。

最后，從評估框架來看，幾乎所有獎項的設立都受到日本、美國和歐洲三大質量獎的影響和啟發(fā)，因而這些獎項的評估體系與框架設計也大都基于這三大獎項的評估模型。*三大評估模型主要指：美國波多里奇卓越績效模型(Malcolm Baldrige Criteria for Performance Excellence)、歐洲卓越框架，以及建立在其之上的通用評估框架(EFQM Excellence Model/ CAF，based on the nine criteria of the EFQM model)和戴明模型(Deming Prize Model)。在模型選擇上，歐洲國家與OECD國家趨向于借鑒EFQM卓越模型或CAF框架，例如，奧地利、捷克、丹麥、芬蘭、冰島、匈牙利、波蘭、斯洛文尼亞、西班牙、瑞士、土耳其、蘇格蘭、羅馬尼亞；美洲和大洋洲國家(如加拿大、新西蘭)大多受到波多里奇績效模式的深刻影響；亞洲、非洲、阿拉伯國家的評獎標準則傾向于在融合這幾個模型優(yōu)勢的基礎上，根據(jù)本地特點進行適當調整。

(三)公共服務質量獎的專業(yè)化階段

隨著質量獎項在公共部門的引入和推廣，原有的將公私部門放在同一獎項下進行評選的形式已經(jīng)不能滿足現(xiàn)代政府管理的要求，專業(yè)化和針對性的公共服務質量獎成為各國政府的共同追求。2000年前后，專業(yè)性、大規(guī)模的公共服務質量獎項開始出現(xiàn)在世界各地，質量獎成為重要的政府管理工具。雖然相關獎勵機制的設計也都因應時代發(fā)展做出了大幅調整，但相對于引入階段的獎項內容來說，其變化主要體現(xiàn)在以下幾方面：

一是在評估指標的設計上顯示出較強的趨同性。聯(lián)合國、美國、加拿大等典型公共服務質量獎項的設計，在評獎標準方面具有較明顯的趨同性。具體來說，則主要體現(xiàn)在評估指標的相似性方面，如一級指標中常見的“是否引入新概念”、“創(chuàng)新性”、“影響性”；二級指標中的“可移轉性”、“公眾參與”、“協(xié)力治理”等要素。而且，從二級指標的內容大體可以看出，常見的改革策略與工具(“電子治理”、“跨域合作”、“伙伴關系”、“公共服務網(wǎng)絡”)都成為不同獎項評估公共部門緩解難題的共同標準。也就是說，這些獎項的評估指標在服務質量改進的引導方面具有一致性，其關注的焦點都集中在信息落差、公共安全、就業(yè)問題、公民滿意度等問題上。

二是相對于歐洲來說，北美國家的公共部門質量獎項更關注政府創(chuàng)新。僅在北美，就有四個創(chuàng)新獎項：美國政府創(chuàng)新獎、加拿大建議授予獎勵計劃、IPAC創(chuàng)新管理獎、瑪格麗特·科特雷爾-博伊德獎。而“美國政府創(chuàng)新計劃”則是建立這些公共部門創(chuàng)新獎的基礎。該獎項鼓勵參與者進行三方面(一線員工的創(chuàng)造力、重塑組織文化、重大的政策創(chuàng)新)的改進。而加拿大的政府創(chuàng)新獎勵計劃，可以視為美國政府創(chuàng)新獎的加拿大版本。

三是部分歐盟成員國都設立了相同的獎項(名稱、框架、內容)。由于受歐盟2020戰(zhàn)略*歐盟2020戰(zhàn)略主要內容包括：創(chuàng)造一個共同的歐洲行政空間；制定新的“解決行政問題”的范式(new administrative problem-solving paradigms)；促進公共部門機構之間建設性的競爭和獎勵氛圍；學習來自歐洲的領先優(yōu)勢；創(chuàng)建一個卓越的公共網(wǎng)絡，建立便于歐洲各國在解決公共行政問題方面學習平臺的條件。、經(jīng)濟危機、地緣關系等因素影響，歐盟國家更容易在歐洲“公共部門獎”的統(tǒng)一框架下設計出相似的國家公共服務獎項。而且，由于該獎項的有力推行，有些地域較小的歐盟成員國則傾向于直接參加歐洲公共部門獎，而不再去額外設計本國獎項，只定期選擇優(yōu)秀項目參加每年度的歐洲公共服務質量會議即可。

二

從實踐層面來看，各國通過開展“質量獎”活動推進TQM戰(zhàn)略模式在企業(yè)管理和政府領域的實施，以迎接來自世界各地產(chǎn)品和服務質量的挑戰(zhàn)。根據(jù)評選對象的不同，可以將公共服務質量獎項分為三類：一是面對私營領域的企業(yè)產(chǎn)品和服務質量獎，二是專門針對公共部門服務質量的獎項；三是綜合類，即兼具以上兩種情況，沒有將公私領域進行區(qū)分，在同一個獎項下進行評比。無論屬于哪種類型，公共服務質量獎以質量獎勵和認證的方式，激勵政府各部門進行服務的改善，這已經(jīng)成為世界各國及地區(qū)的普遍做法。國外的“聯(lián)合國公共服務獎”、“歐洲公共服務獎”、“美國政府創(chuàng)新獎”、“加拿大卓越公共服務獎”等獎項因其獨具特色的設計而成為各國設立公共服務獎項學習的板樣。下面我們簡要介紹這幾種有代表性的獎項。

(一)“聯(lián)合國公共服務獎”

“聯(lián)合國公共服務獎”(the United Nations Public Service Awards，UNPSA)是國際認可的推動卓越公共服務最具盛名的獎項，由聯(lián)合國“公共行政和發(fā)展管理司”(DPADM)、“經(jīng)濟和社會事務部”(UNDESA)和“促進兩性平等和增強婦女權能署”(簡稱“婦女署”)共同管理。*聯(lián)合國“公共服務獎勵項目”產(chǎn)生于 2000 年聯(lián)合國公共行政和財政方案的專家組會議上，當時的與會專家建議每年舉辦具有認證和鼓勵卓越公共行政的活動，公共服務獎由此誕生。三年后，聯(lián)合國大會在其第 57/277 號決議中指定 6 月23 日為聯(lián)合國公共服務日，并鼓勵各會員國每年這個時候舉辦特別活動，以表彰公共服務在全球發(fā)展和行政領域中作出卓越貢獻的楷模。

“聯(lián)合國公共服務獎”自2003 年舉辦迄今已有11屆，每年的獎項設置都會略有變動，但從歷屆獲獎名單可以看出，提升公共服務輸送方式或積極性、改善公共服務的結果或過程等，是較為常見的類別；而透過創(chuàng)新機制促進參與政策制定的決策過程、防止和打擊公共服務中的腐敗、促進兩性平等的公共服務則是新近的獎項。無論評獎主題如何變化，主辦單位都竭力透過靈活的獎項設置來引導參評國家或地區(qū)公共服務的多元努力方向。

“聯(lián)合國公共服務獎”具有如下幾個特點：第一，評選程序和規(guī)則設置兼具“公平性”與“開放性”?！懊總€地區(qū)在每個獲獎類別中最多只能有一名得獎者，一、二等獎的獲獎人數(shù)限制，同一地區(qū)或類別中比分差異過大將可能被淘汰”等規(guī)則設置，都是避免得獎項目過度集中在發(fā)達地區(qū)的預防措施。*數(shù)據(jù)來源：聯(lián)合國公共行政網(wǎng)“聯(lián)合國公共服務獎”的提名規(guī)則和評估過程。http://www.unpan.org/DPADM/UNPSDayAwards/UNPublicServiceAwards/tabid/1095/language/en-US/Default.aspx.多語言的信息提供和評獎主題的新穎、豐富又從另一層面展示了該獎項的開放性與包容性。當然，這也是公共服務發(fā)展水平較落后的地區(qū)能夠積極參與該賽事的重要原因。第二，從近年獲獎的案例來看，韓國的“女性友善城市計劃”，德國的“殘障人士融入世界”、意大利的“新型服務方式”、日本的“協(xié)力測試——佐賀縣2007年綜合計劃”等項目，普遍關注公民與伙伴關系的治理模式，并在公共服務的改進中給予女性、殘障人士、老人等特殊人群更多考慮和關懷。也就是說，透過協(xié)力治理、信息技術的引入、重視非主流群體問題，成為提升公共服務質量的重要途徑。第三，許多亞洲國家(包括日本、韓國、新加坡、泰國等)都有參與這類競賽活動的意愿與經(jīng)驗。其獲得的獎項主要集中在提升公共服務透明度、責任感與回應性、透過創(chuàng)新機制促進參與政策制定的決策過程、推動政府知識管理等領域(劉坤億等, 2012)。這些國家試圖將公共服務質量與國際標準接軌，這除了可以增加跨國交流經(jīng)驗與學習機會，還能大幅提升本國的公共服務在國際舞臺上的知名度。

(二)“歐洲公共部門獎”

“歐洲公共部門獎”(the European Public Sector Award ，EPSA)是“歐洲公共行政學會”(the European Institute of Public Administration，EIPA)發(fā)起的表彰卓越公共服務的平臺。*歐洲公共行政學會是一個中立機構，它在將超前培訓(leading-edge training)應用于歐洲一體化和公共管理問題的研究和咨詢上擁有逾30年的經(jīng)驗，每年培訓各級行政機關和歐盟機構的公共管理人員的數(shù)量超過10萬，在業(yè)界享有很高的聲譽。該獎項專注于認證和傳播良好實踐，自 2007年推出以來，已成功舉辦過四屆，得到多個官方合作伙伴的機構和資金支持(包括歐盟委員會、奧地利、德國、匈牙利、意大利、荷蘭等)，評估了近1000個公共部門服務提升和管理創(chuàng)新的實踐案例。對于歐洲所有的公共管理部門來說，該獎項“是鼓勵公共管理良好做法在歐洲傳播并幫助各國相互學習的重要工具”。*數(shù)據(jù)來源：“歐洲公共部門獎”(EPSA)官方網(wǎng)站2013年活動簡介： http://www.epsa2013.eu/en/home/.

“歐洲公共部門獎”重視公平性，強調所有參賽項目都要在同一評獎主題下競爭和比較；同時，按照“歐洲或國家、區(qū)域、跨區(qū)域和本地”三個層面來設置獎項。所有提交的項目，都必須符合以下八項評估標準：創(chuàng)新、措施的適當性、影響或結果、可持續(xù)性、可移植性和學習能力、利益相關者的支持、社會公平、對經(jīng)濟增長的影響。同時，針對結果、過程或結構、合作層次與形式等則有不同的評估標準。

在評審制度的設計上，“歐洲公共部門獎”首創(chuàng)了包含“評估專家、陪審團、督導委員會”的三權分立評估體系：由評估專家負責在線評估和現(xiàn)場訪問，督導委員會指導戰(zhàn)略決策與監(jiān)督財務執(zhí)行，陪審團決定提名和獲獎項目，這樣，每個部門各司其職，獨立運作且職能互補，從程序上保證了評獎結果的專業(yè)、客觀和有效?！皻W洲公共部門獎”的主要特點是：

第一，獎項設計旨在“拔尖”，但未忽視“鼓勵”。這從參賽、提名到獲獎整個過程中，項目數(shù)據(jù)的巨大差異可以看出?！皻W洲公共部門獎”的競爭異常激烈，歷屆得獎率沒有超過3%。雖然該獎項的初衷是選擇最優(yōu)案例，但也沒有忽視對其他優(yōu)秀項目的鼓勵措施，如對入圍項目頒發(fā)“最佳實踐”的證書。第二，追求公益目標，注重獎項宣傳。現(xiàn)場訪問或實地考察的方法是現(xiàn)行各大獎項的普遍做法，但“歐洲公共部門獎”的新穎之處在于，只要是在第一輪評審中進入排名的項目都有資格獲得評審專家實地考察與指導的機會，而且所到之處還會對該獎項的主要內容和運作方式做出詳細介紹。雖然實地考察所需的時間、人力、財務成本較大，但從各地的反應來看，這種方式不僅對參評單位起到巨大的鼓舞作用，同時也進一步提升了EPSA的知名度和影響力。第三，各年度的評獎議題變化較大，但一直重視不同利益群體的意見表達與溝通。與“聯(lián)合國公共服務獎”相比，“歐洲公共部門獎”各年度獎項設置的變化明顯較大，其主辦機構不斷更新評獎議題，本質目的還是通過獎項設計引導歐盟成員國政府齊力解決共同面臨的挑戰(zhàn)、解決當下最迫切的公共問題(如氣候變遷)。但從歷屆獲獎案例的改進方法還可以看出，無論第一屆的羅馬尼亞、第二屆的德國，還是第三屆的葡萄牙，都十分重視公共服務中，特別是在促進少數(shù)民族族群、外來族群、民間組織與政府工作的合作中，如何發(fā)揮不同利益群體的協(xié)調作用。這也與服務質量測評理論中一直所強調的“重視各利益相關者的作用”相一致。

(三)“美國政府創(chuàng)新獎”

“美國政府創(chuàng)新獎”(Innovations in American Government Awards，IAGA)是美國在政府行為的獎勵和榮譽方面最具權威性和聲譽最高的獎項，旨在表彰杰出的公共部門致力推動創(chuàng)新活動并增進效益，以解決當下最關注的公共議題。該獎項由美國哈佛大學肯尼迪政府學院承辦，自1985 年創(chuàng)始以來，已經(jīng)收到超過27,000 份申請書，并表彰過近500 多個(含得獎與部分入圍者)政府機關的創(chuàng)新作為。*數(shù)據(jù)來源：美國哈佛大學肯尼迪政府學院網(wǎng)站“美國政府創(chuàng)新獎”欄目簡介：http://www.ash.harvard.edu/Home/Programs/Innovations-in-Government/Awards.該獎項還富有研究及教學用途，由獲獎得主所提供的創(chuàng)新作為可用來當作個案研究題材。這些引人注目的案例研究被納入哈佛大學數(shù)百課程之中，也被世界各地的學術機構廣泛地應用。

“美國政府創(chuàng)新獎”的評獎主題分為兩類：美國國內議題與全球性主題，包括司法正義和公共安全、教育和培訓、環(huán)境與自然資源、財經(jīng)、治理和政治、衛(wèi)生和社會服務、組織管理、公共基礎設施、技術等十個方面。評估則依據(jù)以下五類指標：創(chuàng)新性(Novelty)、有效性(Effectiveness)、重要性(Significance)、可移轉性(Transferability)、明智理念(Bright Ideas)。*數(shù)據(jù)來源：美國哈佛大學肯尼迪政府學院網(wǎng)站“美國政府創(chuàng)新獎”的評獎指標說明：http://www.ash.harvard.edu/Home/Programs/Innovations-in-Government/Awards/Selection-Criteri.由此可見，該獎項設置具有“功能導向”的特征，即間接引導公部門實施特定方向與內容的服務創(chuàng)新與變革。

媒體宣傳的廣泛性也是“美國政府創(chuàng)新獎”的成功經(jīng)驗之一。整個評獎過程能夠獲得大眾媒體的廣泛宣傳和網(wǎng)絡媒介(如twitter，facebook等)的大力推廣，而增加候選部門的媒體曝光機會也是一種特別的鼓勵措施。在第二輪評估中，凡是能夠進入前十位的候選項目，其參評部門都可以得到知名電臺或雜志的專訪。這種方式除了對得獎者再次產(chǎn)生正面肯定效果外，亦可刺激那些未獲獎部門的繼續(xù)努力。更重要的是，這些成功經(jīng)驗可以最低成本的方式快速擴散，有利于增強標桿學習效應。

(四)“加拿大卓越公共服務獎”

與其他公共服務質量獎相比，“加拿大卓越公共服務獎”(Public Service Award of Excellence，PSAE)的獎項設計最為特別，其評選對象以個人或團隊為主，而非質量改進項目。從最新一屆的評獎類別來看，13個獲獎項目中有6個是專門針對公共服務人員的，包括優(yōu)秀職業(yè)、卓越管理、青年、服務60年特別貢獻、“瓊-阿特金森”獎、科學貢獻獎，這其中還不包括那些既獎勵個人又獎勵團隊的類別。該獎項還有以下幾個獨特之處：第一，獎項設置與本國公共服務發(fā)展密切相關。從某些議題(如就業(yè)平等及多樣性、官方語言)的評獎標準中能明顯看出加拿大政府公共管理的特定需求。而這種由政府主導，將整個國家的公共服務需求間接轉移到服務質量獎項，以促進各部門積極改進管理方式的做法很有借鑒價值。第二，國際化程度較高。一方面，每年都有大量來自世界各地的獎項在加拿大頒發(fā)，便于加拿大公共部門的國際交流與合作；另一方面，獎項類別中的“非常態(tài)情形下的模范貢獻”與“大型活動或特別項目獎”都是針對那些在跨部門的國際合作中，為特殊事件或大規(guī)模項目做出卓越貢獻的團隊。第三，激勵手段多樣化。每屆獎項的獲得者可以應邀參加聯(lián)合國公共服務周的慶典，經(jīng)費則由加拿大國庫委員會秘書處和受獎人的部門共同承擔。這樣不僅有效地激勵參賽者及得獎者的榮譽感，也可以提升本國公共部門的國際知名度。

三

與國外較為成熟的公共服務獎項相比，我國的公共服務質量獎勵尚處于起步階段。在我國，從中央到地方，黨和政府歷來高度重視提高公共服務水平與改善公共服務質量，也設立了種種與公共管理及公務員相關的榮譽和獎勵項目。以獎勵形式激勵公共部門改善服務質量的實踐始于1984年頒布施行的《人民警察獎懲條例(試行)》。此后十幾年，在教育、科技、環(huán)保、醫(yī)療等公共服務領域，制訂并推行了規(guī)范的獎勵措施。進入21世紀，一些學術機構開始以“競爭性獎勵”的形式推動政府服務質量的提升(其中，“中國地方政府創(chuàng)新獎”與“中國社會創(chuàng)新獎”是兩個較有影響的獎項)。這對實踐界是一個有力的推動，不少地方政府公共服務質量改進的創(chuàng)意與做法就是在這些評獎活動的推動下展開的。以深圳市龍崗區(qū)“區(qū)長公共服務質量獎”(2009年)的設立為標志，地方政府的專業(yè)化公共服務質量獎開始出現(xiàn)。但從國家層面來說，迄今為止，我國一直沒有形成體系化、制度化的政府職能定位，服務供給設計(周谷平,姚先國,2013)；對于如何利用“公共服務質量獎”激勵政府部門改善服務質量，也還未見國家層面(中央政府)的專門化獎項的出現(xiàn)。

如何借鑒國外知名獎項的做法與經(jīng)驗，設計符合我國國情的公共服務質量獎項，推進公共服務質量獎勵的理論研究與實踐進展，這是值得認真思考的問題。概括來說，上述國外幾個典型的公共服務質量獎項的設計與實施，給予我們的主要啟示有如下幾點：

第一，重視服務成本的理念?，F(xiàn)代質量管理理論認為，政府及其委托機構向社會提供公共服務是需要付出成本的。只有那些在保持服務提供成本不變或成本減少的前提下，改進和提升公共服務質量才有意義。國外多數(shù)公共服務獎項采用的“卓越績效模式”，強調工作的效率和運行的效能，以防止單方面依靠擴大投入(如人力、物力和財力等)改進公共服務提供問題的出現(xiàn)。同時，這一模式的應用，又將抽象的“公共產(chǎn)品”變成一種具體的“服務產(chǎn)品”輸出，通過可測量、可比對、可評價、可改進、可重復的閉環(huán)系統(tǒng)將整個服務提供過程有機結合。這種運用先進的質量管理理念與方法，持續(xù)改進流程和服務，以達到降低運行成本，提升服務效能的做法是值得我國設計公共服務獎項時學習與借鑒的。

第二，設定不同的參獎類型，給予參評者自我選擇的機會。就其本質而言，“公共服務質量獎”其實是一種人為建立的“內部激勵機制”。雖然每個獎項的表現(xiàn)形式有所不同，但最終目的都是為了透過競爭機制，帶動整體公共服務質量的改進與提升，以解決公共問題，滿足公共需求。因此，主辦方都會針對各自獎項的特定需求設定不同的參評類型，以增加本區(qū)域內各部門的參獎意愿。在上述典型的獎項中，“議題導向”型的獎項(聯(lián)合如“國公共服務獎”、“歐洲公共部門獎”)的變動性較大，經(jīng)常改進以迎合客觀形勢變化的需要(如氣候變遷、節(jié)能減碳、性別平等)；“功能導向”類型的獎項(如“美國政府創(chuàng)新獎”、“加拿大卓越公共服務獎”)的變動性較小，往往與國內特定的政策目標與社會文化息息相關(如官方語言問題或青年問題)?？傊?，從質量管理與指標設計的視角看，這些設計有間接引導變革方向的意味，值得我們參考。當然，什么樣的公共服務改進方向是社會或政策迫切需要的，本身就是一個需要慎重評估的問題。

第三，廣泛利用大眾媒體宣傳或參加國際獎項的機會，進行自我營銷和成果擴散。某些國家的獎項(如“加拿大卓越公共服務獎”、“韓國國家品質管理獎”)的得主有機會進一步參與國際組織的評獎活動，或是登上國際舞臺(如參加“聯(lián)合國公共服務獎”慶典)分享成果與經(jīng)驗。近年來韓國積極參與“聯(lián)合國公共服務獎”，從其獲獎記錄來看，可謂亞洲地區(qū)的常勝將軍。韓國國內獲獎單位的公共服務質量是與國際標準接軌的。而在美國，只要是“美國政府創(chuàng)新獎”的入圍案例，就能獲得大眾媒體的廣泛支持與宣傳，這不僅有助于增加該獎項的知名度與參賽部門或機構的能見度，甚至可能塑造出參與者的“樂隊花車效應”。*“樂隊花車效應”又稱“從眾效應”，指個體受到群體的影響(引導或施加的壓力)，會懷疑并改變自己的觀點、判斷或行為，朝著與群體大多數(shù)人一致的方向變化。即人們傾向于相信或從事其他多數(shù)人相信或從事的東西。事實上，透過媒體廣泛宣傳獲獎者的寶貴經(jīng)驗，不僅可以作為學術界的案例研究或教學題材，還可以通過低成本的方式(媒體宣傳、民眾討論、學術研討)快速擴散，從而推動公共服務質量的提升。這是我國在公共服務質量獎項的設計與實施中所應該加以考慮的一點。

第四，公共部門改進服務質量的成效受到部門或機構的領導重視與內部質量管理機制或獎勵措施的雙重影響。一方面，有關訪談及研究資料顯示，部門或機構領導的意志與領導力是促使各部門積極參賽以及創(chuàng)新公共服務的關鍵因素；部門或機構領導的直接引導與影響力，能夠有效地提高基層人員的參賽意愿，降低組織內部或下屬部門對于變革的阻力，也使得創(chuàng)新的組織文化更容易將改進成效展現(xiàn)出來。另一方面，公共部門內部若有質量管理機制或獎勵措施，則有助于強化項目推行，提高該部門改進服務質量的成效。雖然大多數(shù)參評單位的內部都有整套的質量管理機制或獎勵措施，但問題在于這種機制是以前就存在呢還是為了參賽而設立的。依據(jù)對部分參評單位的分析，前者獲獎的幾率明顯大于后者(劉坤億,2012)。既然公共服務的質量改進是整個服務提供部門的系統(tǒng)行為，受其中個體與制度的共同影響，那么，在獎項的設計與實施中，不僅要考慮如何激發(fā)部門或機構的領導意愿，以強化下屬單位的參評積極性；更應建立常態(tài)、穩(wěn)定的制度或措施，改善基層人員的認知、熱情與質量意識，才能最終提升整個部門的成效。這也是我們在公共服務質量獎項的設計與實施中所應該注意的一個問題。

第五，成果發(fā)布會或頒獎典禮，具有樹立標桿學習和激勵參賽的重要作用。獲獎單位的成果發(fā)布或案例介紹是各大獎項頒獎典禮的重頭戲。有關研究資料顯示，借助獲獎單位在此類會場的經(jīng)驗介紹與分享，可以有效帶動并激勵其他部門或機構的參賽意愿和經(jīng)驗學習。除了可以借由標桿學習達到公共服務質量改進的知識分享與理念擴散之外，獨立的成果發(fā)布會還有助于提高地方政府首長的重視程度，以消除潛在參賽部門或機構的諸如“不適合參獎、資源不足、條件不夠”等一類疑慮。問題在于目前各國獎項的頒獎典禮并不完全是對公眾開放的，公眾參與的機制與渠道有所不足。因此，若能在我國公共服務獎的設計與實施中，增加專門的成果發(fā)布會及公眾參與頒獎典禮的環(huán)節(jié)及渠道，無論對于擴大獎項知名度與影響力，還是傳播最佳公共服務實踐，改善公共服務質量，都具有積極的作用。

總之，服務質量的改進與提升是一個復雜的系統(tǒng)工程，也是一個需要精益求精的長期過程。較之于企業(yè)管理質量獎的私人服務競爭而言，公共服務質量獎的設計與實施對公共部門提出了巨大的挑戰(zhàn)并帶來了嚴峻的考驗。探討國外公共服務質量獎的興起及其機制設計與實施，總結分析其做法與經(jīng)驗，可以為我國專業(yè)性公共服務質量獎的設計與實施提供有益的啟示與借鑒，有助于推進我國公共服務質量管理的理論與實踐。這也正是作者寫作本文的初衷。

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