教育治理現(xiàn)代化的杭州版本

冀曉萍 賴配根

作為省會大城市，這里公辦教育零擇校、中考零投訴、每一間教室都爭取有優(yōu)秀教師……

其“名校集團化辦學(xué)”實踐在中國教育報和中國教育新聞網(wǎng)合辦的首屆全國教育改革創(chuàng)新評比中，獲得了“特別獎”。

2014年11月29日，國家教育發(fā)展研究中心、中國教育科學(xué)研究院等組成的課題組，發(fā)布了2014年全國15個副省級城市教育現(xiàn)代化水平評價報告。報告顯示，教育發(fā)展指數(shù)、教育公平指數(shù)、教育條件保障指數(shù)均排在前5名的只有一座城市。

她就是杭州！

杭州的教育現(xiàn)代化為什么走在前面，近年來杭州教育到底發(fā)生了什么變革……

建立在實證基礎(chǔ)上的規(guī)劃先行

學(xué)校建設(shè)，是辦學(xué)之基。上世紀(jì)末，城市化進程初現(xiàn)端倪，杭州市教育局看出了問題：城市規(guī)模不斷擴大，未來新城區(qū)的教育資源如何保證？

從那時候起，他們就開始了與建設(shè)部門、規(guī)劃部門的博弈。幾年的研討下來，成熟的思路逐漸形成：在城市開發(fā)建設(shè)中，以公共建設(shè)配套的方式確定幼兒園、小學(xué)、初中的辦學(xué)場所，高中段以專門作規(guī)劃的方式進行合理布點。2003年，開始推行這一辦法。

如何確定學(xué)校的配套標(biāo)準(zhǔn)？有人提出，按照人口比配套學(xué)校。實際上，很多地方也是這么做的。

似乎很合理，但杭州是個外來人口聚集的城市，房子造好后，人口的大量增加是必然的，人口數(shù)不是個穩(wěn)定的數(shù)據(jù)。若按現(xiàn)在的人口比配套學(xué)校，將來人口增加后，“有學(xué)上”的問題將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

不能按人口比配套！

經(jīng)過大量測算和論證，杭州市教育局提出另一種思路：按百戶（住宅）比配套。小學(xué)100戶配套22個學(xué)位，初中100戶配套11個學(xué)位，幼兒園100戶配套11個學(xué)位。建了多少戶房子，就決定了學(xué)位的數(shù)量。

如此一來，新區(qū)開發(fā)到哪里，學(xué)校就建設(shè)到哪里。即便當(dāng)時還沒有人，學(xué)校也一定要建起來！

在落實上，住宅區(qū)建設(shè)與學(xué)校配套實行“三同步”原則：同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步交付。

在規(guī)劃階段，教育行政部門參與論證，通過規(guī)劃布點的方式強勢推進，如果學(xué)校配套不到位，可以行使否決權(quán)。

在交付上，幼兒園、小學(xué)交鑰匙，學(xué)校建成并驗收合格后，開發(fā)單位無償移交給當(dāng)?shù)亟逃块T管理使用。初中交凈地，省去了拆遷、補償?shù)纫幌盗薪逃块T難以解決的問題。

2005年，杭州市人民政府辦公廳頒發(fā)了《關(guān)于印發(fā)杭州市區(qū)住宅區(qū)配套中小學(xué)（幼兒園）建設(shè)管理暫行辦法的通知》，這個文件成為日后新小區(qū)建設(shè)教育配套的主要依據(jù)。

2006年，杭州市人大以立法的形式將這一辦法固定下來。

實踐證明，規(guī)劃先行是極富遠見的。隨著城市規(guī)模的擴張，適齡入學(xué)兒童劇增。杭州中小學(xué)的班額仍嚴(yán)格控制在國家規(guī)定的范圍之內(nèi)，為教育現(xiàn)代化提供了堅實保障。

隨遷子女入學(xué)問題迎刃而解。截至2013年，在杭就讀的進城務(wù)工人員子女達到23.75萬人，占義務(wù)教育階段在校生人數(shù)的34%，在主城區(qū)則達到了41.3%。其中85.25%的孩子入讀公辦學(xué)校，完全融入了城市。

學(xué)前教育實現(xiàn)了大發(fā)展。2010年以來，杭州市新建了200多所幼兒園，增加了4萬個學(xué)位。上公辦園的孩子比例達到70%，曾經(jīng)的短板不再短，“入園難”得以化解。

對于一個經(jīng)濟快速發(fā)展、社會急劇變化的大城市來說，這是個了不起的成就！

杭州市教育局局長沈建平說：“如果沒有規(guī)劃先行，住宅建起來了，新城區(qū)和外來務(wù)工人員子女的入學(xué)都會成為大問題?！?/p>

宏觀不缺位，微觀不錯位、不越位

義務(wù)教育的“擇校問題”，是老百姓反映強烈的突出問題。“擇?！钡谋澈螅墙逃牟痪?，是老百姓對優(yōu)質(zhì)教育資源的渴望，是用腳投票的無聲抗議。

怎樣提高弱校辦學(xué)水平，辦好家門口的每一所學(xué)校？杭州做了積極的探索和實踐。

1999年，處于當(dāng)?shù)匦W(xué)教育第一方陣的求是小學(xué)試水名校集團化辦學(xué)。它最終成為浙江省改革開放30年“百個經(jīng)典案例”中基礎(chǔ)教育改革的代表。杭州市教育局從中看到了改造薄弱校的突破口。

2004年，杭州市決定全面實施名校集團化辦學(xué)戰(zhàn)略。但自上而下統(tǒng)一推動一個模式，往往演變成一刀切。市教育局沒有用“模式”的思維去推動，而是盡量淡化行政色彩，激發(fā)區(qū)縣、學(xué)校、老師的內(nèi)在動力。

于是，在“名校集團化辦學(xué)”的大戰(zhàn)略下，各種取長補短的合作辦學(xué)形式出現(xiàn)了：“名校（園）+新校（園）”、“名校（園）+農(nóng)校（園）”、“名校（園）+民校（園）”、“名校+名企”、“高校（科研單位）+新校（園）”……六城區(qū)中小學(xué)名校集團化覆蓋面達到70.33%。

同時，集團化辦學(xué)還衍生出了緊密共同體、城鄉(xiāng)互助共同體等城鄉(xiāng)互助模式，全市義務(wù)教育階段98.63%的學(xué)校都參與其中。

如今，杭州市優(yōu)質(zhì)的教育資源正在全市范圍內(nèi)共享、增值、擴張，薄弱學(xué)校快速成長。

無獨有偶，杭州教育局力推的教師、校長流動，也呈現(xiàn)出多元模式：集團配置型、教師需求型、聯(lián)盟互動式、政策緊密性、制度導(dǎo)向性流動，各區(qū)自發(fā)冒出了名師工作坊、智慧空間站、教師發(fā)展群等多元載體。

傳統(tǒng)的模式是統(tǒng)一的，但杭州人智慧地將“模式”變成了“多元”。杭州市教育局清楚，“模式”不是“我說你做”，而是共識的凝聚，方向性的追求，價值觀的倡導(dǎo)。教育局要做的是大戰(zhàn)略的統(tǒng)籌部署，在宏觀管理上不缺位，而微觀上決不錯位、不越位。

他們實行項目申請制，缺什么補什么，需要什么就幫助什么。區(qū)域、學(xué)校根據(jù)自身實際出題目，制訂方案，教育局審核通過后保證人財物的需求。比如，教師交流中的名師工作坊，就是薄弱學(xué)校先提出需求，全市名優(yōu)教師競聘上崗。

“每個區(qū)域、每所學(xué)校、每位老師發(fā)展的需求都不一樣，只有結(jié)合他們的需要，才能調(diào)動各方的積極性。”市教育局副局長鄭利敏說。

杭州市西湖區(qū)轉(zhuǎn)塘小學(xué)與學(xué)軍小學(xué)結(jié)對組建緊密型共同體，就是照顧到了兩所學(xué)校的各自需求：轉(zhuǎn)塘在農(nóng)村，一直起色不大，恰逢幾個校領(lǐng)導(dǎo)退休，于是與學(xué)軍聯(lián)合；學(xué)軍向其輸出兩名副校長和一位教導(dǎo)處副主任，還基于學(xué)科發(fā)展需求，向其輸出了3位學(xué)科組組長，既加強了轉(zhuǎn)塘的師資力量，又部分解決了學(xué)軍干部隊伍建設(shè)問題。

多元、放權(quán)，并不意味著放任不管。教育部門通過指導(dǎo)、追蹤、考核來加強教育治理。轉(zhuǎn)塘小學(xué)的辦學(xué)水平就被作為重要指標(biāo)納入了學(xué)軍小學(xué)的考核之中，還每年不定期地追蹤調(diào)查，促進兩校實質(zhì)性融合。

“這就要求我們必須真正為共同體的發(fā)展做好規(guī)劃，為轉(zhuǎn)塘小學(xué)的發(fā)展負起責(zé)任?！睂W(xué)軍小學(xué)校長汪培新說。

在杭州，教育治理的目標(biāo)導(dǎo)向是學(xué)校和教師發(fā)展、學(xué)生成長、百姓滿意。市政府每年年底要對72個市屬部門進行績效考核，重要項目都被納入其中。義務(wù)教育均衡發(fā)展從方案制訂到實施，到效果，都要被追蹤、考核。

追蹤、考核不是聽教育行政部門的總結(jié)匯報，而是市政府從社會上聘請媒體代表、人大政協(xié)代表、社區(qū)代表、家長代表等擔(dān)任績效評估員，走進學(xué)校、社區(qū)，去看、聽真實的情況。

這樣，管、辦、評就分離開來，避免了教育行政部門亂作為，實現(xiàn)了政府、學(xué)校、社會齊心合力“共治”教育。

把流動變成教師個人發(fā)展的機遇

教師、校長流動是促進教育公平的一大難題。在杭州，這一難題已被初步破解。

2014年，按照浙江省的要求，義務(wù)教育階段每年交流的教師要占到縣區(qū)范圍內(nèi)骨干教師的15%。

這是剛性交流，編制要隨人走。一開始教師有顧慮：去了薄弱校，專業(yè)發(fā)展會不會走下坡路？交通、家庭問題怎么辦？

杭州市教育局著力于建立一個良好的機制，“這個機制強調(diào)多贏，要尋找學(xué)校發(fā)展、教師發(fā)展、學(xué)生發(fā)展三者的結(jié)合點”。沈建平說。

2014年市教育局出臺政策：交流經(jīng)歷是三年后評職稱的基本資格；根據(jù)交流程度發(fā)放數(shù)量不等的補貼；結(jié)合當(dāng)?shù)匦枨?，打造不同形式的交流教師發(fā)展平臺，比如名師工作坊、智慧空間站、教師發(fā)展群等。

科學(xué)骨干教師張麟主動申請從名校流動到薄弱校上城區(qū)教育學(xué)院附屬小學(xué)，就是因為他對該校的《基于“活動導(dǎo)學(xué)單”的小學(xué)科學(xué)自主學(xué)習(xí)方式探究》項目感興趣。

雖然流動帶來了交通等諸多不便，但如今他慶幸自己當(dāng)初的選擇。

上任短短兩個月，他做了“自己以前想都不敢想的事”：參加杭州市的名師公開課、名師展示課，在教育局幫助下建立自己的專家團隊，教育局還把全區(qū)的科學(xué)教學(xué)研討活動放到了他的工作坊。

“來以前我猶豫彷徨，現(xiàn)在已經(jīng)完全進入角色，感受是顛覆性的?！睆堶雽ξ磥沓錆M信心。

骨干教師愿意走了，但學(xué)生、家長有意見：成績下降怎么辦？

教育部門在組織教師流動時，一般選擇在小學(xué)高低年段交接的教師中組織流動，初中則在帶完初三的這批老師中流動，不干擾正常教學(xué)秩序。

骨干教師走了，本校優(yōu)質(zhì)資源會稀釋嗎？

這個問題，在名校集團化辦學(xué)實踐中已有了答案：短時間內(nèi)學(xué)校會流失部分名優(yōu)教師，但長遠來看，流動盤活了整個教師隊伍。

集團化辦學(xué)使校區(qū)規(guī)模擴大，學(xué)?？梢则v出空間來調(diào)整教師隊伍結(jié)構(gòu)。長期實踐下來，大家發(fā)現(xiàn)：這種做法意外地打造了教師成長的良性生態(tài)。

最好的隊伍結(jié)構(gòu)應(yīng)該是具有生長性的，名優(yōu)教師的流動帶動了新校發(fā)展，也為有發(fā)展?jié)摿Φ慕處熥尦隽丝臻g和平臺。

在杭州，一些名校變成了“校長、名師的搖籃”，不斷培養(yǎng)、輸送出一批批名優(yōu)教師?！斑@是新的運作方式對老校的反哺?！蓖襞嘈抡f。

解決難點、焦點問題，“公開”是最好的鑰匙

早在上個世紀(jì)80年代，杭州市就開始實行義務(wù)教育公辦學(xué)校按學(xué)區(qū)就近入學(xué)，并不斷規(guī)范完善，公辦小學(xué)以地理位置劃定學(xué)區(qū)，公辦初中按對應(yīng)小學(xué)劃定學(xué)區(qū)；公辦學(xué)校招生在學(xué)區(qū)內(nèi)嚴(yán)格按照住、戶關(guān)系排列的先后順序錄取，未能錄取的學(xué)生由區(qū)教育局統(tǒng)籌調(diào)劑至周邊學(xué)校。

民辦學(xué)校在杭州關(guān)注度高、吸引力強，招生制度也在不斷完善?，F(xiàn)在，民辦學(xué)校免試入學(xué)，民辦初中則采用70%電腦派位+30%自主招生的做法。

普通高中招生有保送生、中考招生和特長生三條途徑。

這些制度，為推進教育公平，學(xué)生“減負”，促進學(xué)生綜合素質(zhì)的提升發(fā)揮了極大作用。

隨著社會對優(yōu)質(zhì)教育需求的持續(xù)高漲，公辦學(xué)校“擇?！焙土x務(wù)教育民辦學(xué)校變相面試、報名過度“勸退”等現(xiàn)象日益突出，影響了教育公平和政府、學(xué)校的公信力。

2012年，浙江省要求把擇?？刂圃?%。杭州市教育局反復(fù)思考：這5%給誰？最后肯定是給“條子生”，老百姓肯定要罵娘。

干脆，堵上公辦學(xué)校擇校的口子，公辦零擇校！擇校到民辦！因為杭州有一批師資力量強、教育質(zhì)量好、老百姓認(rèn)可的民辦學(xué)校，可以滿足擇校的需求。

在方案制定上，市教育局沒有自作主張，而是問計于民。在反復(fù)征求意見后，杭州市按照公開、公平、公正的原則制定了一套規(guī)范的基礎(chǔ)教育各級各類學(xué)校招生辦法：

公辦學(xué)校進一步合理劃分學(xué)區(qū)，劃定的學(xué)區(qū)及錄取結(jié)果通過社區(qū)、學(xué)校網(wǎng)站向社會公布。

民辦小學(xué)由學(xué)校自主招生，而民辦初中則繼續(xù)采用70%電腦派位+30%自主招生的做法：民辦初中實行“零門檻”網(wǎng)上報名，有杭州市區(qū)學(xué)籍即可。

民辦初中招生派位時，專家技術(shù)審查組先對電腦派位的源程序進行鑒定，公證人員現(xiàn)場公證，政府部門、紀(jì)檢部門、行風(fēng)監(jiān)督員、市民代表、在杭媒體等組成“公眾監(jiān)督團”現(xiàn)場監(jiān)督。派完后，電腦封盤，紀(jì)委存檔，對結(jié)果有異議的家長可到紀(jì)委查證。

民辦學(xué)校自主招生采用面談方式，教育局鼓勵多元評價，明確負面清單，各校自主提交方案。各校方案通過線上線下多種方式向社會公布，方便學(xué)生、家長提前了解學(xué)校的辦學(xué)特色及招生要求。面談邀請行風(fēng)監(jiān)督員現(xiàn)場巡視，組織“公眾監(jiān)督團”現(xiàn)場監(jiān)督，全程向媒體開放。

各類高中招生采取提前自主招生與集中統(tǒng)一招生相結(jié)合的方式。自主招生為學(xué)生提供適合的教育，改變了一次考試、一份試卷、一個標(biāo)準(zhǔn)作為唯一錄取標(biāo)準(zhǔn)的局面。比如：杭州普通高中的保送指標(biāo)占到高中招生總量的40%，2015年將達到50%。這些指標(biāo)以初中的學(xué)籍?dāng)?shù)為分母，按比例分配到各初中學(xué)校，是杭州推進教育均衡的一個杠桿。

為了保證保送生推薦工作的公平公正，教育局對保送生的綜合素質(zhì)、體育等有原則性要求，文化課占90%的權(quán)重；另外10%的權(quán)重鼓勵學(xué)校自訂方案，方案要向所有初中畢業(yè)生家長征求意見、公布。有異議的家長可向初中校或市教育局投訴。

保送名單產(chǎn)生后必須公示，通過后報送教育局同意，然后高中校自訂方案對保送生進行測試，少量不合格的可退回。

中考招生方面，2010年起，市教育局做了兩件大事：高中招生實行平行志愿和取消“掛讀生”（即“三限生”）。

之前，杭州實行級差錄?。喝绻谝恢驹笡]錄取，第二志愿錄取時最多要減15分投檔。當(dāng)初的減分設(shè)計，初衷是為了辦好每一所高中，卻犧牲了孩子的利益。

2010年，杭州市開始實行平行志愿投檔錄取?？忌梢淮翁顖笏膫€平行志愿，志愿順序體現(xiàn)學(xué)生意愿，計算機程序按分?jǐn)?shù)錄完一個學(xué)生，再錄后面一個。同分時，先看思品成績，再依次看“語文+數(shù)學(xué)”、“英語+數(shù)學(xué)”的成績，最后看體育成績，按順序錄取。學(xué)生填報志愿的壓力大大降低。

杭州政府網(wǎng)、市教育局網(wǎng)站對錄取過程進行網(wǎng)上直播，并同步公開錄取學(xué)生名單及各科成績。家長可隨時到市教育局查證。

決策公開、學(xué)區(qū)劃分公開、招生計劃公開、招生程序公開、招生方案公開、申（投）訴渠道公開，保障了市民對招生的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，“掛讀生”在杭州也消失了。

第一年實行取消“掛讀生”時，還有人不死心來問杭州高級中學(xué)校長尚可：“真沒了？”尚可說：“真沒了。”他還不死心，去找市教育局長，甚至更高的領(lǐng)導(dǎo)。但沒有任何人給他開口子。

慢慢地，老百姓徹底放心了。

“一個校長要自己守住公平、公正的線不容易，不是說你不想守住，而是很多人絞盡腦汁來攻破你?！鄙锌烧f，“取消掛讀生是對校長的保護，我們可以專心辦學(xué)?！?/p>

公開，公開，再公開，教育部門和學(xué)校的公信力自然就建立起來了。

2014年，杭州的基礎(chǔ)教育各級各類學(xué)校招生，特別是往年老百姓投訴集中的民辦初中自主招生首次實現(xiàn)了“零投訴”！

抓住后三分之一，就抓住了百分之百

本世紀(jì)初，部分學(xué)困生棄學(xué)的現(xiàn)象引起了杭州市教育局的注意。

初中生畢業(yè)后，除了讀普通高中，還可免試流向職高。但有了這條“后路”，有些孩子初一、初二就開始放松學(xué)習(xí)；學(xué)校也把主要精力放在優(yōu)秀學(xué)生身上，有意無意地把這些孩子放棄了。

為了確保義務(wù)教育階段學(xué)校不拋棄每一個學(xué)生，杭州市教育局開始在初三開展“后三分之一學(xué)生”的學(xué)業(yè)情況監(jiān)測。

市教育局每年從各區(qū)抽取一半公辦初中，隨機從初三英語、語文中抽一門，數(shù)學(xué)、科學(xué)中抽一門。抽測對象和學(xué)科都在測試前一周抽取，避免學(xué)校過早準(zhǔn)備。被抽中的學(xué)校所有學(xué)生都參加考試，市教研室對各區(qū)成績靠后的三分之一的學(xué)生進行數(shù)據(jù)分析，以此作為衡量各區(qū)初中教學(xué)水平的重要依據(jù)。

為防止抽測演變成成績競爭，避免增加學(xué)生負擔(dān)，抽測結(jié)果不對外公布，但會排出前六名和后六名，市教育局會約談后六名的區(qū)教育局領(lǐng)導(dǎo)。各區(qū)教育局則把檢測結(jié)果列入學(xué)校年度考核的內(nèi)容。

歷年測試結(jié)果顯示，后三分之一學(xué)生的學(xué)科平均成績都能及格，保障了每一個學(xué)生都能完成義務(wù)教育的學(xué)習(xí)任務(wù)。

后三分之一測試，改變了學(xué)校一味追求升學(xué)率的辦學(xué)思路，有些低升學(xué)率的學(xué)校從中摸索出辦學(xué)的新思路，辦出了自己的特色。

下沙中學(xué)位于杭州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，70%的學(xué)生來自26個省、市外來務(wù)工人員家庭，30%是本地農(nóng)民轉(zhuǎn)化的新市民子女。一個班里同一張考卷，滿分很多，十幾分的也不少。

多年來，她在追求升學(xué)率的路上不斷受挫。

起初，后三分之一測試就像是緊箍咒一樣困擾著下沙中學(xué)的管理者：一考就墊底。

窮則變，變則通。從2008年起，為了讓學(xué)困生享受到適合自己的教育，學(xué)校開始探索數(shù)學(xué)、英語、科學(xué)等技術(shù)性較強的學(xué)科開設(shè)不固定的A班和B班，實行走班制。

開展“7（必做）+3（選做）”的作業(yè)分層，有些題目甚至可留到周末完成，讓每個孩子都有適合自己的作業(yè)。

作業(yè)講評課，課上講共性問題，課下注重個體輔導(dǎo)。為保證輔導(dǎo)質(zhì)量，學(xué)校著力發(fā)展學(xué)生的提問能力，要求每個學(xué)生每天每門學(xué)科至少問一個問題，每人準(zhǔn)備一個本子記錄自己的答疑輔導(dǎo)。

漸漸地，下沙中學(xué)的后三分之一測試成績跳到了全市的中間位置?！耙郧?，我們推送的保送生常被退回來，這幾年來，我們實現(xiàn)了零退生。”校長汪志明說。

是的，抓住了后三分之一，就抓住了百分之百。

杭州的教育改革，近年來有一根紅線，即推動教育現(xiàn)代化，構(gòu)建高水平的教育服務(wù)體系。

“老百姓關(guān)心的是在教育現(xiàn)代化的過程中，他們能夠享受到什么？我們必須作出回應(yīng)?！鄙蚪ㄆ秸f。杭州通過構(gòu)建、優(yōu)化教育服務(wù)體系，滿足了老百姓對教育普惠、優(yōu)質(zhì)、可選擇三個層面的需求。

教育現(xiàn)代化，首先是教育治理現(xiàn)代化。

杭州之所以在大城市教育現(xiàn)代化中領(lǐng)跑，核心就在于他們初步探索出了一套行之有效的區(qū)域教育現(xiàn)代治理體系。

我們期待有更多的區(qū)域教育治理現(xiàn)代化版本的出現(xiàn)。