旱災(zāi)風(fēng)險管理的研究進(jìn)展

戴靜娜，張澤中，齊青青，徐建新

（華北水利水電大學(xué)，450005，鄭州）

一、旱災(zāi)風(fēng)險和旱災(zāi)風(fēng)險管理

1.旱災(zāi)風(fēng)險的定義及其要素

至今，國際上對旱災(zāi)風(fēng)險沒有官方的定義。美國國家干旱減災(zāi)中心主任Wilhite博士將旱災(zāi)風(fēng)險定義為干旱災(zāi)害顯現(xiàn)和社會脆弱性的結(jié)果。唐明認(rèn)為旱災(zāi)風(fēng)險由干旱強(qiáng)度指標(biāo)的概率分布和旱災(zāi)損失的概率分布所表示，分別屬于自然范疇和社會經(jīng)濟(jì)范疇。如今通過災(zāi)因鏈分析干旱已經(jīng)被普遍認(rèn)可和接受。

根據(jù)定義總結(jié)，旱災(zāi)風(fēng)險根據(jù)強(qiáng)調(diào)內(nèi)容不同將要素進(jìn)行分類，如圖1。在成因分析部分，強(qiáng)調(diào)的是致災(zāi)因子和承災(zāi)體的綜合作用導(dǎo)致旱災(zāi)發(fā)生的宏觀分析。當(dāng)承災(zāi)體遭受致災(zāi)因子影響和破壞時，通過兩者危險性和易損度的相互疊加和抵抗，預(yù)計旱災(zāi)發(fā)生的風(fēng)險大小。在旱災(zāi)損失擬合部分，強(qiáng)調(diào)的是概率分布和災(zāi)損計算，通過旱災(zāi)發(fā)生的概率和致災(zāi)因子的破壞程度，對旱災(zāi)損失進(jìn)行估算。

2.旱災(zāi)風(fēng)險管理定義及其構(gòu)成

圖1 不同用途的旱災(zāi)風(fēng)險管理要素分類

旱災(zāi)是自然與社會之間共同作用的產(chǎn)物。旱災(zāi)管理要從自然環(huán)境和人類社會兩方面入手。保護(hù)自然環(huán)境，合理調(diào)度自然資源，建立旱災(zāi)管理系統(tǒng)，是旱災(zāi)管理的大方向。我國對旱災(zāi)的管理有顯著的成效，從早期因旱致死現(xiàn)象的消除，到后期被動抗旱，到現(xiàn)在形成“一案三制”的旱災(zāi)危機(jī)管理，旱災(zāi)管理的發(fā)展有目共睹。

聯(lián)合國國際減災(zāi)戰(zhàn)略（UN ISDR）在2007年公布的一份旱災(zāi)風(fēng)險緩減框架與實踐報告中將干旱管理框架核心明確為旱災(zāi)風(fēng)險和脆弱性。主要從四方面考慮：①政策與政府管理；②風(fēng)險評估與預(yù)警；③知識普及與公眾意識；④有效的預(yù)防和減災(zāi)措施。中國國際減災(zāi)委員會副主任李學(xué)舉在2004年提出的“以防為主”成為我國建立災(zāi)害管理體系的基礎(chǔ)。唐明和邵東國將旱災(zāi)風(fēng)險管理視為政府及其他公共組織對潛在或當(dāng)前旱災(zāi)不同階段采取的預(yù)防、處理和消弭旱災(zāi)的一系列控制行為。張國慶認(rèn)為在旱災(zāi)管理中存在管理周期，由災(zāi)害發(fā)生的孕育期、潛伏期、爆發(fā)期、持續(xù)期、衰退期、平息期推出管理的預(yù)防期、預(yù)警期、救治期、善后期。許玲燕等針對云南旱災(zāi)提出了風(fēng)險管理理念、制度體系、預(yù)警與調(diào)度系統(tǒng)、科技支撐水平、應(yīng)急水源和應(yīng)急服務(wù)及災(zāi)后補(bǔ)償保障6個方面，以建立云南長效的抗旱機(jī)制。由此可見，旱災(zāi)風(fēng)險管理沒有固定的管理模式，管理分塊也因人而異。

二、旱災(zāi)風(fēng)險管理體系

旱災(zāi)風(fēng)險管理是一個要素眾多、層次復(fù)雜、關(guān)系錯綜、功能多樣的開放系統(tǒng)。構(gòu)建管理系統(tǒng)框架要從框架主體的不同角度，結(jié)合外界組織、環(huán)境進(jìn)行動態(tài)分析，最終在各個系統(tǒng)中做到信息傳遞、能量流動和物質(zhì)循環(huán)。整個旱災(zāi)風(fēng)險管理體系可以看作一個生命體，循環(huán)和動態(tài)是體系運(yùn)作的一個基本特征。

1.旱災(zāi)風(fēng)險管理中的法律體系

法律體系是旱災(zāi)風(fēng)險管理中的生命，是保證旱災(zāi)風(fēng)險管理的起步條件。國家頒布和實施的涉及旱災(zāi)管理的法律法規(guī)有《中華人民共和國抗旱條例》、《氣象災(zāi)害防御條例》、《全國抗旱規(guī)劃》、《水法》、《氣象干旱等級》、《保險法》（農(nóng)業(yè)保險）、《軍隊參加抗險救災(zāi)條例（2005）》等。目前全國有31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的2 119個市（縣）編制完成了抗旱預(yù)案，通過政府批準(zhǔn)執(zhí)行有1 461份。例如，《河北省防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案》將應(yīng)急響應(yīng)行動分為四級，指揮部要掌握河道、水庫、旱情、雨水情變化，當(dāng)?shù)匦钏闆r、農(nóng)田土壤墑情和城鄉(xiāng)供水情況；我國第一套流域抗旱預(yù)案《黃河流域抗旱預(yù)案》將預(yù)案處置事件分為三類，從區(qū)域干旱、可供水量不足、斷面預(yù)警作出表述；《合肥市防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案》將水毀工程修復(fù)歸為善后工作?？梢?，國家和地區(qū)針對干旱災(zāi)害的法規(guī)政策已出臺不少。預(yù)案相似度很高，普遍存在適用性差、可操作性不強(qiáng)等問題，需進(jìn)一步對各級抗旱預(yù)案進(jìn)行修訂和完善。

2.旱災(zāi)風(fēng)險管理中的組織體系

組織體系是旱災(zāi)風(fēng)險管理體系中的骨架，支撐著整個機(jī)構(gòu)。我國抗旱組織體系遵循國家級、省級、地方級的順序。通常是在國家減災(zāi)委員會、水利部和國家防汛抗旱總指揮部辦公室的指揮下，由省市黨委政府機(jī)關(guān)、省級防汛抗旱指揮部辦公室、省水利廳和省民政廳領(lǐng)導(dǎo)，地級市縣政府和水利局協(xié)助，團(tuán)結(jié)企業(yè)和群眾組織抗旱。

湖南省建立了以抗旱指揮決策系統(tǒng)、專家會商系統(tǒng)和抗旱保障系統(tǒng)為主的抗旱組織體系。實行行政首長負(fù)責(zé)制為主的抗旱工作責(zé)任制，抗旱工作上下聯(lián)動機(jī)制、部門協(xié)調(diào)機(jī)制和公眾參與機(jī)制，從政府機(jī)關(guān)到群眾都盡可能地調(diào)動起來，成功的根本是救援人員組織嚴(yán)密，考慮了旱災(zāi)范圍內(nèi)涉及的全部成員來積極開展抗旱救災(zāi)，確定堅定不移的抗旱目標(biāo)，領(lǐng)導(dǎo)親自部署，積極落實目標(biāo)?？梢姡ㄔO(shè)適應(yīng)抗旱新形勢的組織體系是抗旱工作的成功關(guān)鍵。

3.旱災(zāi)風(fēng)險管理中的指揮體系

指揮體系是旱災(zāi)風(fēng)險管理的大腦，合理的指揮調(diào)度能夠增加水資源的利用率，帶來可觀的經(jīng)濟(jì)效益。國務(wù)院是國家最高抗旱應(yīng)急總指揮，下屬的國家防汛抗旱總指揮部由中宣部、國家發(fā)展改革委、公安部、民政部、財政部、水利部、農(nóng)業(yè)部、交通部等19個部委和武警部隊組成。長江、黃河等七大流域和各地方政府組成防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)，基本形成中央、省、市、縣四級政府抗旱組織指揮體系。

合肥防汛抗旱指揮部由市長任指揮長，市水務(wù)局局長任副指揮長，市委組織部、市委宣傳部、市發(fā)展計劃委、市建委、市經(jīng)貿(mào)委、市公安局、市民政局、市財政局、市國土資源局、市交通局、市農(nóng)委、市水務(wù)局、市衛(wèi)生局、市監(jiān)察局、市環(huán)保局、市廣電局、市氣象局、市供電公司、市糧食局、市供銷社、市畜牧水產(chǎn)局、市林業(yè)局、市商務(wù)局、中國電信合肥分公司、合肥水文水資源局等部門負(fù)責(zé)人為成員，負(fù)責(zé)組織、指揮合肥市抗旱工作，制定河湖庫的跨區(qū)域調(diào)水方案，掌握旱情災(zāi)情并組織實施抗旱減災(zāi)措施，統(tǒng)一調(diào)度水資源，組織災(zāi)后重建工作和部門協(xié)調(diào)工作。

4.旱災(zāi)風(fēng)險管理中的裝備保障體系

裝備保障體系是旱災(zāi)風(fēng)險管理的血與肉，主要為日常服務(wù)以及緩解災(zāi)險、災(zāi)情提供救助基礎(chǔ)。水利部、民政部、農(nóng)業(yè)部、交通部、國家電網(wǎng)、通信公司、紅十字會等機(jī)構(gòu)提供的管理、設(shè)施、技術(shù)、救災(zāi)款、救災(zāi)物資、服務(wù)等，構(gòu)成了整個旱災(zāi)風(fēng)險管理中的裝備保障體系。裝備保障要遵守“統(tǒng)一規(guī)劃、突出重點、先急后緩、分步實施、快速投放、全面保障”的原則。

截至2012年，全國設(shè)立了26個中央防汛抗旱物資儲備倉庫，共儲備56種、價值5億元的中央防汛抗旱物資，地方儲備了價值46億多元的防汛抗旱物資。如今中國災(zāi)害裝備調(diào)配由部隊、慈善機(jī)構(gòu)、民間組織和個人自發(fā)組織的軍民通用裝備運(yùn)輸為主，通過車輛、飛機(jī)、工程機(jī)械、運(yùn)輸機(jī)、直升機(jī)和船調(diào)配和運(yùn)輸物資?？购滴镔Y具有多樣性、需求量大、物資準(zhǔn)備時間短的特點。在分發(fā)物資時要根據(jù)保障對象的針對性將物資送給最需要的地區(qū)和人。因此，沒有統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)調(diào)度，不講求效益和預(yù)先物資庫存不足是當(dāng)今裝備保障體系存在的問題。要增加物資多樣性，做好物資銜接工作，聯(lián)合指揮裝備保障體系。

5.旱災(zāi)風(fēng)險管理中的工作體系

工作體系是旱災(zāi)風(fēng)險管理中的神經(jīng)系統(tǒng)，縱橫在整個管理系統(tǒng)中，任何一個環(huán)節(jié)出問題都會在整個管理工作的運(yùn)行中出現(xiàn)蝴蝶效應(yīng)。在國家層面出臺的《國家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案》《國家防總防汛抗旱應(yīng)急響應(yīng)工作規(guī)程》和在省級層面出臺針對各自的抗旱預(yù)案，為應(yīng)急響應(yīng)工作程序和行動提供了基本框架和行動思路。

旱災(zāi)風(fēng)險管理的工作體系主體分為三個部分：前期、中期、后期。前期工作包含監(jiān)測、預(yù)報、預(yù)警、預(yù)防、預(yù)控；中期工作主要是應(yīng)急處理；后期工作災(zāi)后重建、反饋回復(fù)、評價。整個管理中的工作在此基礎(chǔ)上進(jìn)行細(xì)化。預(yù)報預(yù)警是旱災(zāi)風(fēng)險管理的亮點和重中之重。李曉晉將干旱救災(zāi)工作分為旱災(zāi)救助體系和社會救濟(jì)體系。前者涵蓋面寬，主要是輔助災(zāi)害恢復(fù)，從時間的角度講突發(fā)性較強(qiáng)；后者側(cè)重家庭生活和生產(chǎn)，提供生活水平的保障，從時間上看是經(jīng)常性工作。在工作安排中還要注意干旱發(fā)生季節(jié)的區(qū)別。例如春旱和秋旱，春季是播種和植物生長需水量較大的季節(jié)，抗旱工作要對土壤墑情和降水量做詳細(xì)的數(shù)據(jù)記錄，當(dāng)土壤水分含量降到威脅植物生長狀態(tài)時就要采取土壤補(bǔ)水措施，避免成災(zāi)面積擴(kuò)大，造成糧食減產(chǎn)。秋季是作物豐收的季節(jié)，土壤水分的蒸發(fā)量沒有夏季大，作物生長過程基本結(jié)束，對水分需求量驟減，抗旱工作中對農(nóng)作物水量的分配可以適當(dāng)減少。城市干旱缺水的事件愈見頻發(fā)，抗旱工作要多側(cè)重居民生活用水量、用水時段、飲用水安全和生態(tài)環(huán)境的安排。

管理工作應(yīng)啟動臨時性水利設(shè)施，發(fā)揮流域機(jī)構(gòu)在抗旱中的作用，加強(qiáng)雨情氣象信息系統(tǒng)的建設(shè)，考慮信息的準(zhǔn)確性和價值性，利用災(zāi)前信息調(diào)動群眾積極性。旱災(zāi)救助與抗旱交叉進(jìn)行，政府既要妥善安排災(zāi)區(qū)群眾基本生活，又要穩(wěn)定社會環(huán)境，抵抗災(zāi)情的蔓延。管理工作要串并結(jié)合，進(jìn)行優(yōu)先排序，明確抗旱目標(biāo)和控制范圍，做到操作性強(qiáng)、實施空間可視化。培養(yǎng)基層領(lǐng)導(dǎo)的指揮能力，關(guān)鍵時刻進(jìn)行自救與互救。管理的災(zāi)后恢復(fù)要注重自然和社會兩部分，從經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和心理健康入手，避免災(zāi)后出現(xiàn)更多的社會問題。參與過抗旱管理工作的人員要積極加入旱災(zāi)風(fēng)險管理工作的討論，通過面談、電話、郵件等方式收集他們的工作經(jīng)驗，提高工作的準(zhǔn)確性和時效性?？梢?，建設(shè)旱災(zāi)風(fēng)險管理的工作體系要從細(xì)化工作、加強(qiáng)協(xié)調(diào)和提高人員素質(zhì)著手。

三、旱災(zāi)危機(jī)管理與旱災(zāi)風(fēng)險管理的比較

旱災(zāi)危機(jī)管理在面對旱災(zāi)時常出現(xiàn)失靈現(xiàn)象。國家減災(zāi)委《2010年自然災(zāi)害災(zāi)情和救災(zāi)工作情況》中描述了2010年年初西南五省發(fā)生的特大秋冬春連旱的情況，主要災(zāi)情指標(biāo)超出近20年均值40%以上，嚴(yán)重影響了群眾生產(chǎn)生活和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，這充分證明了旱災(zāi)危機(jī)管理正漸漸不適合中國現(xiàn)階段的抗災(zāi)救災(zāi)工作。

從字面上理解旱災(zāi)危機(jī)管理和旱災(zāi)風(fēng)險管理，兩者的區(qū)別是危機(jī)和風(fēng)險。危機(jī)指已經(jīng)有產(chǎn)生危險的禍根，到了即將發(fā)生危害的末端，事件發(fā)生后的破壞力對日常生活生產(chǎn)會造成不良影響；風(fēng)險表現(xiàn)在事件可能發(fā)生或引發(fā)后續(xù)事件結(jié)果可能產(chǎn)生損失，風(fēng)險產(chǎn)生在危害的前端。旱災(zāi)危機(jī)管理將工作的重點放在抗旱和災(zāi)后恢復(fù)過程，努力降低或消除旱災(zāi)對人類及其生存環(huán)境造成的威脅和破壞，更多從受災(zāi)和救災(zāi)的角度出發(fā)。旱災(zāi)風(fēng)險管理涵蓋旱災(zāi)災(zāi)前、災(zāi)中、災(zāi)后各個環(huán)節(jié)的思路、技術(shù)、決策和協(xié)調(diào)過程，更多從社會安定的角度出發(fā)。旱災(zāi)風(fēng)險管理可以看作旱災(zāi)危機(jī)管理的全面擴(kuò)大，是一種積極開拓的管理方式。具體對比見表1。

旱災(zāi)危機(jī)管理的組織體系側(cè)重于逐級線狀聯(lián)接，固定組織成員成梯度工作關(guān)系。在旱情出現(xiàn)時，各級部門按照設(shè)定的管理模式治理新出現(xiàn)的旱情危機(jī)，設(shè)定的管理措施無法發(fā)揮有效的作用，常常出現(xiàn)管理失常，失控、混亂、無序和處理不當(dāng)。在旱災(zāi)風(fēng)險管理中，管理者不僅具有決策權(quán)和實施權(quán)，還具有信息評估權(quán)，組織體系成中心放射狀，中心領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌各個部門，對方案不斷調(diào)整以達(dá)到最佳效果。

旱災(zāi)風(fēng)險管理的特色在于將災(zāi)前的監(jiān)測、預(yù)測、預(yù)控歸到管理整體中。監(jiān)測主要依靠政府投入的資金，完備氣象、通信等基礎(chǔ)設(shè)施，結(jié)合群眾撥打值班電話，擴(kuò)大監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，提高監(jiān)測密度。預(yù)測需要專業(yè)部門通過收集來的信息作深度分析，得出未來可能發(fā)生的結(jié)果。預(yù)控主要體現(xiàn)在政府和公眾對災(zāi)情初顯的控制。旱情的發(fā)展具有非單調(diào)性，當(dāng)旱情出現(xiàn)時，及時防控緩解災(zāi)情，而一段時間之后可能還會復(fù)發(fā)，形成往返循環(huán)的發(fā)展曲線，要實時監(jiān)控，不能隨意停止監(jiān)測、預(yù)報和預(yù)控工作。如今，公眾的旱災(zāi)意識普遍比較薄弱，第一時間的自救互助能力有待提高，這需要政府宣傳教育時不單單讓公眾意識到旱災(zāi)的危害，要更多普及便捷的救災(zāi)小常識，進(jìn)行全民減災(zāi)教育。

表1 旱災(zāi)危機(jī)管理與旱災(zāi)風(fēng)險管理對比

四、結(jié) 語

當(dāng)前我國的旱災(zāi)管理處在“危機(jī)管理”向“風(fēng)險管理”轉(zhuǎn)變的過程中，應(yīng)該積極參加國際組織的旱災(zāi)風(fēng)險管理會議，借鑒較為完善符合國情的措施，避免走彎路、走錯路；出臺旱災(zāi)風(fēng)險管理的相關(guān)法規(guī)，規(guī)范人們節(jié)約用水的行為，維護(hù)管理過程中的秩序，讓抗旱有章可循有法可依。加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu),讓指揮更科學(xué)，統(tǒng)籌調(diào)度抗災(zāi)物資，注重人力資源培養(yǎng)，為管理工作展開打下良好基礎(chǔ)。將旱災(zāi)風(fēng)險管理作為日常管理規(guī)劃到國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中去，對我國的旱災(zāi)管理體系進(jìn)行矯正和升級，將干旱造成的損失減小到最低，盡快恢復(fù)日常的生活和生產(chǎn)。

[1]李茂松，李森，李育慧.中國近50年旱災(zāi)災(zāi)情分析 [J].中國農(nóng)業(yè)氣象，2003，24（1）.

[2]Wilhite D A.Drought as a natural hazard Concepts and definitions[C].Wilhite D A,ed Drought A Global AssessmentLondon&New York Routledge,2000.3-18.

[3]唐明.旱災(zāi)風(fēng)險分析的理論探究[J].中國防汛抗旱,2008（1）.

[4]唐明，邵東國.旱災(zāi)風(fēng)險管理的基本理論框架研究[J].江淮水利科技，2008（1）.

[5]張國慶.災(zāi)害管理理論研究[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2012（10）.

[6]許玲燕，王慧敏，馬顯瑩，陳俊飛，馬劍鋒.云南旱災(zāi)風(fēng)險管理框架及對策研究[J].地域研究與開發(fā)，2013，32（2）.

[7]林龍.論我國抗旱立法的完善[J].安徽工業(yè)大學(xué)學(xué)報 （社會科學(xué)版），2011，28（6）.

[8]羅毅君.湖南省干旱管理的實踐和思考[J].中國防汛抗旱，2012（2）.

[9]新華社：興水除害惠民生——中國防汛抗旱十年報告[EB/OL].http://www.gzfxb.gov.cn/html/2012-11/2012119152 40.html.2012.

[10]李曉晉.以救災(zāi)工作分級管理為核心建立和完善災(zāi)害救助體系[J].中國民政，1997（9）.

[11]陶鵬，童星.我國自然災(zāi)害管理中的 “應(yīng)急失靈”及其矯正——從2010年西南五省(市、區(qū))旱災(zāi)談起[J].江蘇社會科學(xué)，2011（2）.