流浪乞討人員救助站運行現(xiàn)狀的探析——基于廣州市救助站的實證研究

陳彥廷,彭曼曼,莊鏗裕

（華南師范大學公共管理學院，廣東廣州510006）

一、引言

2003年的“孫志剛事件”直接催生了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，以代替實施了二十余年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。自此，社會救濟完成了從收容遣送到救助管理的轉變。現(xiàn)在的救助站對比于以前的收容遣送所有了歷史性的改變，救助流浪乞討人員以自愿為原則，給予人性化的救助，盡量滿足受助人員的合理要求，真正成為了社會服務機構，守住了“城市的最后一道防線”。雖然《救助管理辦法》實施以來取得了一定的效果，但救助制度實施后卻暴露出諸多問題，根本原因在于《救助管理辦法》在制定原則和具體制度上都具有先天的立法缺陷。本文基于在調(diào)查中對廣州市救助站的生活設施、日常運作、救助雙方的關系等基本情況的了解，分析了救助站在運行的過程中面臨的一些困境，并對完善救助站的運行管理提出了對策。

二、案例研究：廣州市救助站的運行現(xiàn)狀

1.廣州市救助站的基本情況

目前,救助管理機構的主要工作依據(jù)是國務院第381號令《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，工作實行“自愿求助、無償救助”原則，貫徹“以民為本、為民解困、為民服務”的民政工作理念，具體操作按國家民政部《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》、《廣東省預防未成年人犯罪條例》、《中華人民共和國未成年人保護法》和《廣東省城市生活無著的流浪乞討人員救助管理規(guī)定》的要求進行。

廣州市政府自2003年8月起，陸續(xù)投入近千萬元對各救助管理站的場地設施進行改造,設立5個救助站和14個救助咨詢接待點；建立引導救助、即時救助、晝夜救助和流動救助等主動救助方式；市財政出資保證每位流浪乞討人員的基本救助經(jīng)費支出。政府同時還組織志愿者勸說引導流浪乞討人員進入救助站接受救助,以此來加強對流浪乞討人員的救助力度。自2005年1月21日起,廣州市救助站派出工作人員與相關部門組成流動救助小分隊,協(xié)助街上的流浪乞討人員到救助站求助。2013年10月廣州市也啟動了統(tǒng)一求助熱線短號和開放日。啟用后，求助人員只需撥打電話114，就可聯(lián)系到各救助管理站。每年，救助站日常運行等費用都被包括在廣州市民政局財政預算中。

2.廣州市救助站運行中面臨的困境

（1）身份甄別難使救助功能部分失靈，導致“來者不拒”

《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》規(guī)定，救助站的救助對象是指“因自身無力解決食宿，無親友投靠，又不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)，正在城市流浪乞討度日的人員?！钡牵趯嶋H操作過程中攙雜了很多不符合救助條件的人員。此外，在審核程序上也過于簡單。對于自行前來要求救助的人員，救助站具體的審核程序僅為與要求救助者進行交談，然后填寫表格。由于審核程序過于簡單，就難以避免在被救助隊伍中出現(xiàn)一些鉆政策空子的“搭便車者”和偽裝智殘人員的騙助者。

從表面上看，救助的流浪乞討人員數(shù)量很大，可實際上攙雜了很多不符合救助條件的人員。種種困難使得在救助過程中，工作人員也只能采取來者不拒的原則。

（2）救助站的功能定位與現(xiàn)實中流浪乞討人員需求之間的錯位

救助制度是為在城市生活陷入困境的社會弱者提供物質幫助和生活扶助，使其基本生活獲得保障的一種社會救助制度。進一步來說，該救助制度是一項“臨時性”的社會救助制度。《實施細則》第12條規(guī)定，“救助站應該根據(jù)受助人員的情況確定救助期限，一般不超過10天；因特殊情況需要延長的，報上級民政主管機關備案?！痹谡麄€工作程序中,救助管理站在對前來的求助人員只是簡單的提供食宿和回鄉(xiāng)車票,并沒有對他們進行深入的救助,也就是說救助管理站的救助并沒有達到助人自助的目的,這樣對求助者的幫助不大。也就是說，臨時性救助中提供返家車票等舉措根本不滿足受助人員的需要。

對于很多接受過救助站救助的流浪乞討人員來說，救助站救助僅是其臨時性救助功能，他們在再次流浪后不愿意去救助站。接受救助站救助的一般是無經(jīng)濟能力被迫流浪乞討的人員，對于其中有勞動能力的成年人，他們接受短暫救助后仍然不能解決自身困難，在沒有社會保障，也沒有專門的職業(yè)培訓和職業(yè)介紹機構來引導其通過勞動謀生的情況下，其最后的結局仍是被迫流浪。

（3）法定救助對象與實際救助對象不符

根據(jù)《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》的規(guī)定，救助站的救助對象是生活無著的流浪乞討人員?！俺鞘猩顭o著的流浪乞討人員”是指因自身無力解決食宿，無親友投靠，又不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)，正在城市流浪乞討度日的人員。雖有流浪乞討行為，但不具備前款規(guī)定情形的，不屬于救助對象。

但是，在實際工作中遇困農(nóng)民工、刑滿釋放、傳銷受害等不在法定范圍內(nèi)的人員均被救助站承接救助了。另外，對前來要受救助的人員甄別的困難使得救助站面臨更多的各類難題。

三、對策建議

1.政府的救助方式應有所創(chuàng)新

針對以上提及的救助站運行中存在的問題，政府在對流浪乞討人員進行救助時救助方式應有所創(chuàng)新。首先，嚴格審查受助者的條件，嚴格把關。另外，要建立全國性的救助信息網(wǎng)絡平臺，實現(xiàn)救助信息互通共享，曝光跑站騙取救助者。其次，有必要在救助站引進職業(yè)介紹。幫助流浪乞討人員找工作不僅能減輕救助站以后的負擔節(jié)約大量資金，還能夠讓他們創(chuàng)造財富，增進社會福利。最后，積極引進專業(yè)社會工作的方法和理念，加強對工作人員的專業(yè)培訓，提高救助管理工作的職業(yè)化和專業(yè)化水平。

此外，單純地把流浪乞討人員接到救助站并不是良策。因為在《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》頒布實施之后，救助站想要靠強制力把城市流浪乞討人員集中到統(tǒng)一的地點管理是不現(xiàn)實的。現(xiàn)在事實上流浪人員的住所也是相對固定的，我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，他們一般都是集中在固定的街道，白天在外面撿東西，晚上就回來睡覺。所以如果既想保證流浪漢不會因為生活無著而性命不保，又想履行政府職能，維護城市形象，或許可以創(chuàng)新一種動態(tài)管理，彈性服務的方式。

2.救助應關注流浪乞討人員的潛在需求

在當今物質社會高度發(fā)展的時代，流浪乞討人員最需要的也不僅僅只是解決溫飽問題了，他們背井離鄉(xiāng)來到這個大城市也不是因為家鄉(xiāng)連飯都吃不上，他們希望的是能在這個不屬于自己的城市里有一處安身之地，有自己獨立的收入，有自己行動的自由，這就是他們所追求的的生活，即便是生活在城市的最底層，但也是自食其力，自由自在。

3.充分發(fā)揮民間力量的作用

民間上對于流浪救助人員的幫助總體上可以分為兩種，一種是義務的，即相關公益組織的志愿活動，另一種則是收費的。舉個例子，流浪人員白天要出去為生計忙活的時候，他們的床鋪衣物等個人物品可以寄放在一些托管機構，每天收取一元不等的保管費。到晚上的時候再取出來使用，這給他們提供了很大的便利。民間救助方式更為靈活有效，因此集合全社會之力，定能對改善流浪乞討人員的境遇有很大的幫助。

[1]資料來源于廣州市民政局網(wǎng)站：http://www.gzmz.gov.cn/

[2]湯秀娟，城市流浪乞討人員救助管理政策的運行效應[J].國家行政學院學報，2010，（2）

[3]黃春梅，城市救助管理工作中存在的問題及解決對策［J］.湖北社會科學，2008

[4]李全彩，社會學視角下的社會救助效率問題思考［J］.

[5]陳明輝，城市流浪乞討人員救助管理制度的完善［J］.中南財經(jīng)政法大學研究生學報，2012，（4）

[6]彭超．對流浪乞討人員的調(diào)查與分析［J］．黑龍江社會科學，2011，(4)

[7]齊建輝，職業(yè)乞討亟需治理[J].社會福利2010（2）.

[8]方衛(wèi)華.政策模型與“孫志剛事件”前后的收容政策[J].2004

[9]郭偉和.社會政策的立法理念、程序和執(zhí)行——以城市流浪乞討人員救助政策的演變?yōu)槔齕J].首都師范大學學報(社會科學版).2004(06)

[10]陳君君.述評《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》[J].2008(06)