把握機(jī)遇促進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治工作

泰順縣國土資源局 錢昭建

把握機(jī)遇促進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治工作

泰順縣國土資源局 錢昭建

根據(jù)2010年土地變更調(diào)查成果，泰順縣縣域土地總面積為176801.90公頃，其中農(nóng)用地166382.58公頃，占土地總面積的94.11%，建設(shè)用地5737.24公頃，占土地總面積3.24%，未利用地4682.08公頃，占土地總面積的2.65%。農(nóng)用地中耕地25006.25公頃，占農(nóng)用地面積的15.03%；園地5052.57公頃，占農(nóng)用地面積的3.03%；林地130171.50公頃，占農(nóng)用地面積78.24%；其他農(nóng)用地6152.26公頃，占農(nóng)用地面積的3.70%；建設(shè)用地，耕地中水田、旱地面積分別為17643.58公頃和7362.67公頃，占耕地面積比重分別為70.56%和29.44%。建設(shè)用地中城鄉(xiāng)建設(shè)用地3203.90公頃，占建設(shè)用地面積的55.84%，包括建制鎮(zhèn)用地725.39公頃，占建設(shè)用地面積的12.64%；泰順縣2011年統(tǒng)計(jì)年鑒公布戶籍人口數(shù)為36.34萬人，其中城鎮(zhèn)人口3.54萬人，農(nóng)村人口32.79萬人。農(nóng)村居民點(diǎn)用地2364.49公頃，占建設(shè)用地面積的41.21%；采礦用地114.02公頃，占建設(shè)用地面積的1.99%；交通水利用地2485.91公頃，占建設(shè)用地面積的43.33%；其他建設(shè)用地47.43公頃，占建設(shè)用地面積的0.83%。2010年泰順縣城鎮(zhèn)化率達(dá)40.12%，全縣城鎮(zhèn)、農(nóng)村人口分別為9.37萬人和13.97萬人，人均城鎮(zhèn)工礦面積、人均農(nóng)村居民點(diǎn)面積分別為89.58平方米和169.25平方米，農(nóng)村建設(shè)用地集約利用潛力較大。

一、泰順縣農(nóng)村土地綜合整治現(xiàn)狀

上輪土地開發(fā)整理規(guī)劃實(shí)施期間，泰順縣土地整治工作以墾造耕地為主，其次通過農(nóng)用地整理和標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作，對(duì)原先灌排基礎(chǔ)差、交通狀況欠佳的土地，進(jìn)行部分土地平整和配套的農(nóng)田水利建設(shè)工作，同時(shí)開展了少量的農(nóng)村宅基地復(fù)墾項(xiàng)目。1999年至2010年，全縣共實(shí)施農(nóng)用地整理項(xiàng)目48個(gè)，建成標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田4486.67公頃（6.73萬畝），新增有效耕地面積524.20公頃（0.79萬畝）；開展墾造耕地項(xiàng)目183個(gè)，新增耕地935.11公頃（1.40萬畝）；開展農(nóng)村宅基地整理項(xiàng)目26個(gè)，新增耕地89.64公頃（0.13萬畝）。

綜合整治前

二、目前泰順縣通過土地整治取得的成效

1.有效增加耕地面積

保障耕地“占補(bǔ)平衡”全縣通過土地開發(fā)整理復(fù)墾補(bǔ)充耕地共計(jì)1548.95公頃，保障耕地占補(bǔ)平衡，緩解了城鎮(zhèn)建設(shè)占用導(dǎo)致耕地不斷減少的壓力，保證了耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積目標(biāo)落實(shí)。

2.改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件

提高農(nóng)田產(chǎn)出效益結(jié)合標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，通過實(shí)施以田、水、路、林、村綜合整治為主要內(nèi)容的土地開發(fā)整理復(fù)墾，完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，改善生產(chǎn)條件，穩(wěn)步提高了土地質(zhì)量，增強(qiáng)了糧食綜合生產(chǎn)能力。

3.改善農(nóng)村人居環(huán)境

推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展通過村莊整治建設(shè)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施得到了顯著改善，村莊基礎(chǔ)設(shè)施得到更新，改善了農(nóng)民生活環(huán)境，促進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加快了全縣社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。

三、農(nóng)村土地綜合整治存在的問題

1.缺少綜合性整治規(guī)劃

在全面推進(jìn)土地整治過程中，由于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)不平衡、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)不平衡、各地農(nóng)村居民需求不平衡、各地組織能力不平衡，區(qū)域間整治基礎(chǔ)差異性很大；由于缺少綜合性的整治規(guī)劃，無論是標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目還是墾造耕地項(xiàng)目，整治的目標(biāo)都比較單一，缺少整體性，導(dǎo)致土地整治整體效果不明顯。上輪土地開發(fā)整理規(guī)劃整體上未能完全與城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)相適應(yīng)，因此不能反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)土地開發(fā)整理的多元化要求，未能更好地體現(xiàn)出土地開發(fā)整理的綜合效益。

2.農(nóng)村土地綜合整治有待加強(qiáng)

上輪規(guī)劃期內(nèi)，從泰順縣土地開發(fā)整理項(xiàng)目結(jié)構(gòu)來看，土地開發(fā)是規(guī)劃期間實(shí)施項(xiàng)目的主要形式，其次是農(nóng)用地整理項(xiàng)目，農(nóng)村宅基地復(fù)墾項(xiàng)目較少。泰順縣農(nóng)村居民點(diǎn)分布比較零散，結(jié)合下山移民、美好鄉(xiāng)村工程，農(nóng)村建設(shè)用地整治的潛力較大，農(nóng)村土地綜合整治工作有待加強(qiáng)。

3.投資渠道有待拓寬

土地開發(fā)整理是投資巨大的綜合性工程，泰順縣土地開發(fā)整理復(fù)墾項(xiàng)目資金投入仍然以政府為主，投入和運(yùn)作機(jī)制都比較單一，涉農(nóng)資金的使用還沒有形成合力，缺乏相應(yīng)的項(xiàng)目啟動(dòng)資金，銀行信貸支持力度不夠，農(nóng)民籌資能力有限。

四、農(nóng)村土地綜合整治面臨的機(jī)遇

1.農(nóng)村土地綜合整治已上升為國家戰(zhàn)略

黨中央、國務(wù)院高度重視土地整治在保障國家糧食安全、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展中的重要作用。黨的十七屆三中全會(huì)的《決定》中提出“要大規(guī)模實(shí)施土地整治，搞好規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、連片推進(jìn)”。十七屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“嚴(yán)格保護(hù)耕地，加快農(nóng)村土地整理復(fù)墾，大規(guī)模建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田?！眹鴦?wù)院專門研究了規(guī)范農(nóng)村土地整治和增減掛鉤試點(diǎn)工作，并且于2010年12月28日，印發(fā)了國發(fā)〔2010〕47號(hào)文件。推進(jìn)土地整治、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，是新形勢(shì)下黨中央國務(wù)院的戰(zhàn)略部署和深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀、落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)和節(jié)約用地制度的本質(zhì)要求，也是促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要和推進(jìn)“三化”同步協(xié)調(diào)發(fā)展的重大舉措，還是維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的客觀需要。浙江省各級(jí)黨委、政府高度也重視土地整治工作，先后下發(fā)了《關(guān)于深入開展農(nóng)村土地綜合整治工作扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的意見》《關(guān)于切實(shí)做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的通知》，省國土資源廳也制訂了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)施方案審查報(bào)批辦法（試行）》等相關(guān)文件，進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作。

綜合整治后

2.農(nóng)村土地綜合整治工作基礎(chǔ)更加堅(jiān)實(shí)

現(xiàn)階段，農(nóng)村土地綜合整治基本形成了有法律保障、有規(guī)劃引導(dǎo)、有標(biāo)準(zhǔn)可依、有科技支撐、有監(jiān)管平臺(tái)、有機(jī)構(gòu)推進(jìn)的工作格局，新修訂的《土地管理法》專門設(shè)置“土地整治”一章，《土地復(fù)墾條例》已頒布實(shí)施；《全國土地整治規(guī)劃（2011-2015年）》已頒布實(shí)施，省、市、縣級(jí)土地整治規(guī)劃編制工作也已經(jīng)部署；土地整治規(guī)劃、設(shè)計(jì)、工程建設(shè)、質(zhì)量評(píng)定、驗(yàn)收等一批技術(shù)規(guī)范已經(jīng)形成；農(nóng)村土地整治監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)已投入使用；這些都為農(nóng)村土地綜合整治工作提供了堅(jiān)實(shí)的工作基礎(chǔ)。

五、農(nóng)村土地綜合整治面臨的挑戰(zhàn)

1.土地權(quán)益維護(hù)面臨考驗(yàn)

農(nóng)村土地綜合整治是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及土地權(quán)利人的切身利益。由于缺乏明晰的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，使得土地整治中的土地收益在相關(guān)各方分配中存在不公平。如何在推進(jìn)農(nóng)村土地整治建設(shè)時(shí)，明確土地權(quán)屬，以切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，始終把維護(hù)農(nóng)民權(quán)益放在首位，充分尊重農(nóng)民意愿，堅(jiān)持群眾自愿、因地制宜、量力而行、依法推動(dòng)，切實(shí)做到農(nóng)民自愿、農(nóng)民參與、農(nóng)民滿意，這正是土地綜合整治面臨的最大挑戰(zhàn)。

2.農(nóng)村土地綜合整治投融資渠道缺乏

農(nóng)村土地綜合整治要統(tǒng)籌解決土地整治復(fù)墾、拆遷安置補(bǔ)償、居民點(diǎn)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施配套、農(nóng)民社保等問題，這都需要巨額資金支持。因此，土地整治亟需探索多元化的投融資體制，一方面要以土地整治為平臺(tái)統(tǒng)籌相關(guān)部門資金，另一方面要鼓勵(lì)社會(huì)資金的進(jìn)入、特別是民營資本進(jìn)入土地整治領(lǐng)域。

3.土地生態(tài)環(huán)境整治需要加強(qiáng)

根據(jù)泰順縣“十二五”規(guī)劃要求，應(yīng)堅(jiān)持“生態(tài)立縣”不動(dòng)搖，繼續(xù)深入開展生態(tài)環(huán)境綜合治理與生態(tài)環(huán)境建設(shè)。在土地整治過程中，土地整治社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益的評(píng)價(jià)方法和量化指標(biāo)等方面缺乏嚴(yán)格的理論構(gòu)建和實(shí)踐積累，導(dǎo)致土地整治效益評(píng)價(jià)多以較易度量的諸如新增耕地面積等指標(biāo)為主，相關(guān)的生態(tài)效益評(píng)價(jià)多采用定性分析，而缺乏對(duì)土地生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)物質(zhì)循環(huán)和能量流動(dòng)的研究，對(duì)項(xiàng)目的生態(tài)環(huán)境影響的精確度量關(guān)注不夠。

六、規(guī)范推進(jìn)泰順縣農(nóng)村土地綜合整治工作的思路

1.規(guī)范推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤

規(guī)范推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，加強(qiáng)散亂、閑置、廢棄、低效利用的農(nóng)村建設(shè)用地整治。按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施、政府引導(dǎo)、群眾自愿、因地制宜”的原則，全域規(guī)劃、全域設(shè)計(jì)、全域整治，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約土地制度，大力開展農(nóng)村土地綜合整治，通過農(nóng)村土地綜合整治來加快區(qū)域、城鄉(xiāng)土地開發(fā)空間協(xié)作的調(diào)整和優(yōu)化。泰順縣是浙江省欠發(fā)達(dá)的山區(qū)縣之一，農(nóng)村土地綜合整治主要以政府為主體進(jìn)行運(yùn)作，結(jié)合下山脫貧、地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)防治，通過實(shí)施土地利用總體規(guī)劃、村莊布點(diǎn)規(guī)劃，撤并零散自然村，建設(shè)中心村及新社區(qū)，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施條件差，房屋破舊、布局分散，且大部分年輕人已居住在山下的農(nóng)村宅基地進(jìn)行綜合整治、退宅還耕。結(jié)合美好鄉(xiāng)村建設(shè)工作，規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治，加強(qiáng)中心村鎮(zhèn)建設(shè)，加大財(cái)政、用地、項(xiàng)目支持，安排專項(xiàng)建設(shè)資金，努力培育和形成一批中心鎮(zhèn)、中心村。堅(jiān)持把“三分三改”貫穿于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革的全過程和各個(gè)方面。以農(nóng)房改造集聚建設(shè)為切入點(diǎn)，實(shí)施一批集中安置公寓項(xiàng)目，通過建設(shè)3至5個(gè)新農(nóng)村社區(qū)試點(diǎn)、科學(xué)編制規(guī)劃，探索新社區(qū)規(guī)劃建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。謀劃中心村的布局定位、人口集聚和綜合配套，按照“強(qiáng)化中心村、弱化自然村、搬遷偏遠(yuǎn)村”的思路，加快人口集聚步伐。到2020年，全縣農(nóng)村居民點(diǎn)整治規(guī)模達(dá)到344.52公頃，掛鉤建新區(qū)面積293.35公頃，通過綜合整治新增耕地面積293.35公頃。

2.積極推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)

農(nóng)村土地綜合整治還要兼顧“空心村”整治和“危舊房”改造，加強(qiáng)閑置和低效利用的農(nóng)村建設(shè)用地整治。按照尊重農(nóng)民意愿、充分考慮農(nóng)民實(shí)際承受能力的要求，合理開發(fā)利用騰退宅基地、村內(nèi)廢棄地和閑置地。嚴(yán)格劃定農(nóng)村居民點(diǎn)擴(kuò)展邊界，村內(nèi)有空閑地或宅基地總面積已超出標(biāo)準(zhǔn)的，原則上不再增加宅基地規(guī)模?，F(xiàn)有農(nóng)村居民點(diǎn)撤并原則：發(fā)展條件差的村向發(fā)展條件好的村莊集聚，無發(fā)展?jié)摿Φ拇逑蛴邪l(fā)展?jié)摿Φ拇迩f集聚；位于風(fēng)景區(qū)生態(tài)保育區(qū)內(nèi)，道路、水利工程建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)控制范圍區(qū)域內(nèi)以及位于水源保護(hù)區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)內(nèi)的村莊向鎮(zhèn)區(qū)或發(fā)展條件較好的中心村遷移。對(duì)于人口規(guī)模較小或位于海拔較高的山區(qū)地區(qū)的村莊建議實(shí)施異地搬遷。全縣共設(shè)置35個(gè)農(nóng)村新社區(qū)。農(nóng)村新社區(qū)人口規(guī)模宜在2000-5000人之間。新社區(qū)其人均建設(shè)用地指標(biāo)宜控制在70-100平方米每人，當(dāng)發(fā)展用地偏緊時(shí)，可控制在60-80平方米每人。根據(jù)規(guī)模配置各類公共服務(wù)設(shè)施，主要有社區(qū)委會(huì)、中心幼兒園、基層服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)等。在農(nóng)村新社區(qū)設(shè)立基本的生活垃圾與生活污水收集與簡易處理系統(tǒng)。

七、加強(qiáng)農(nóng)村土地綜合整治工作的對(duì)策

1.建立組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)

根據(jù)“政府領(lǐng)導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)、市場(chǎng)參與、農(nóng)民自主”的組織方式，以科學(xué)有效的組織、引導(dǎo)，使土地整治規(guī)劃能夠有條不紊地順利開展?？h級(jí)政府要結(jié)合各部門包括：國土、住建、發(fā)改、財(cái)政、交通、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、民政、環(huán)保等，共同組成土地整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組。工作領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)建立規(guī)章制度，做好項(xiàng)目可行性研究論證、規(guī)劃設(shè)計(jì)編制、實(shí)施監(jiān)管、驗(yàn)收及信息報(bào)備等工作。在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各有關(guān)部門按照職能分工，彼此銜接，協(xié)調(diào)工作過程中可能出現(xiàn)的重大問題。指定專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)土地整治的技術(shù)任務(wù)，對(duì)規(guī)劃管理隊(duì)伍進(jìn)行定期培訓(xùn)，不斷提高干部的政治素質(zhì)和技術(shù)素質(zhì)。

2.建立農(nóng)村土地綜合整治實(shí)施監(jiān)管體系

從可行性研究、規(guī)劃設(shè)計(jì)編制、規(guī)劃實(shí)施，到項(xiàng)目整體驗(yàn)收，全程跟蹤管理機(jī)制，實(shí)施土地綜合整治工程項(xiàng)目全過程監(jiān)管。政府要明確自身相應(yīng)的監(jiān)管責(zé)任與義務(wù)制定明確的考核指標(biāo)體系和考核方法，將農(nóng)村土地綜合整治工作完成情況、農(nóng)民滿意度、整治前后農(nóng)民生活水平變化等作為重要評(píng)價(jià)因素；要建立對(duì)于施工的內(nèi)部、外部都行之有效的農(nóng)村土地綜合整治質(zhì)量監(jiān)管制度；成立由各權(quán)益人參與或委托的項(xiàng)目工程驗(yàn)收小組，國土資源管理部門對(duì)土地整治施工情況及時(shí)進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)有質(zhì)量問題，采取果斷措施限期返工。項(xiàng)目竣工后，先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織初檢，合格后，再由縣組織國土資源、農(nóng)、林、水、審計(jì)等部門的專業(yè)人員按照工程標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)格的驗(yàn)收。

3.強(qiáng)化公眾參與

建立完善的規(guī)劃信息公示制度，將農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃及其調(diào)整、項(xiàng)目實(shí)施、竣工驗(yàn)收等信息及時(shí)向社會(huì)公眾公開，提高規(guī)劃實(shí)施的透明度，實(shí)行土地整治“陽光操作”。加大農(nóng)村土地綜合整治宣傳力度，提高全社會(huì)對(duì)規(guī)劃的認(rèn)識(shí)程度，增強(qiáng)群眾對(duì)規(guī)劃實(shí)施的支持和參與程度。

4.加強(qiáng)土地整治規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃銜接

土地整治規(guī)劃是對(duì)行政區(qū)域內(nèi)土地整治活動(dòng)綜合、詳細(xì)的安排，是對(duì)土地利用總體規(guī)劃中土地整治內(nèi)容的補(bǔ)充和落實(shí)，因此土地整治規(guī)劃的布局、規(guī)模等都必須與土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行有效銜接。由于考慮到新農(nóng)村布點(diǎn)涉及因素較多，具有很大的不確定性，建議追加預(yù)留新農(nóng)村建設(shè)指標(biāo)。對(duì)于拆舊區(qū)的選取也應(yīng)該允許和土地利用總體規(guī)劃有適當(dāng)?shù)钠睿w現(xiàn)兩個(gè)規(guī)劃銜接的彈性和靈活性，有利于整治規(guī)劃的實(shí)施。