關(guān)于公益訴訟制度的思考

黃琳琳

【摘 要】隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，環(huán)境污染、有毒食品等問題愈演愈烈。如何遏制嚴重損害國家和社會公共利益的事件發(fā)生，完善公益訴訟程序非常重要，本文就這一問題進行了一些探討。

【關(guān)鍵詞】公共利益 公益訴訟 訴訟制度

近年來，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，環(huán)境污染、有毒食品等問題愈演愈烈，中海油渤海灣漏油事故、紫金礦業(yè)污染事件、云南曲靖鉻污染事件、三聚氰胺事件等等， 每一個事件都嚴重損害了國家和社會的公共利益。在這種情況下，2012年通過的新《民事訴訟法》增加了第五十五條，規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提出訴訟”。這是一種與傳統(tǒng)的訴訟類型不同的新興訴訟類型，我們稱之為公益訴訟，這是對傳統(tǒng)訴訟的重大突破。但就新《民事訟訴法》規(guī)定來看，規(guī)定過于抽象概括，只確定了原則制度，具體操作沒有明確，筆者現(xiàn)就公益訴訟的程序問題進行一些相應的探討。

一、國內(nèi)公益訴訟的現(xiàn)狀

目前有涉及到公益訴訟的法律有《海洋環(huán)境保護法》、《民事訴訟法》、《水污染防治法》、《刑事訴訟法》等，但縱觀其規(guī)定內(nèi)容，不是規(guī)定的適用過于狹窄，就是規(guī)定太抽象概括無法適用。例如《海洋環(huán)境保護法》中的規(guī)定只適用于海洋污染，對內(nèi)河湖泊的污染是不適用的；再如《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定過于抽象、概括，對公益訴訟的提起范圍、公益訴訟的主體等都沒有具體說明，尺度難以把握。

當然，面對日益嚴重的損害公共利益的事件，各地法院、檢察院和社會團體也做了一些積極而又謹慎的嘗試。如2003年4月，山東省樂陵市人民檢察院針對一化工廠嚴重污染環(huán)境的行為，提起了環(huán)境公益訴訟。2008年，無錫市、昆明市中級人民法院相繼成立環(huán)境保護法庭，均將環(huán)境公益訴訟案件納入管轄范圍。還有一些個人或行政機關(guān)提起過“公益訴訟”，如2006年全國發(fā)生多起“民政局為流浪人員維權(quán)案”等。

二、公益訴訟實踐操作中的問題

雖然各機關(guān)、組織和個人都提起過公益訴訟，但這些案件，基本都沒能走完整訴訟程序。有的被不予受理、駁回起訴或者中途撤訴，有的和解結(jié)案，有的原告敗訴，究其原因，還是因為關(guān)于公益訴訟的法律規(guī)定過于分散，不甚明確，給實踐帶來了一定的困難。

1、公益訴訟的主體

《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定，公益訴訟提起訴訟的主體是“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”，這一規(guī)定實際只是籠統(tǒng)的概述，并沒有明確規(guī)定哪些機關(guān)和組織可以成為公益訴訟的主體。第一，“法律規(guī)定的國家機關(guān)”是指哪些機關(guān)？根據(jù)我國《刑事訴訟法》第九十九條第二款：“如果是國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟”的規(guī)定，檢察機關(guān)是可以成為這里所說的主體之一嗎？作為國家管理部門的行政機關(guān)作為提起公益訴訟的民事主體，又是否合適呢？第二，“有關(guān)組織”中的“有關(guān)”如何理解，什么樣的組織才可以成為公益訴訟的提起主體？比如消費者協(xié)會，可以就侵害消費者的問題提起公益訴訟嗎？此外，《民事訴訟法》第一百零八條中的規(guī)定，要求原告必須和本案有直接利害關(guān)系，那么當法律規(guī)定機關(guān)和有關(guān)組織提起公益訴訟時，是否要受到該條的限制？這都使得公益訴訟在主體認定上面臨著一定的操作障礙。

2、公益訴訟的適用范圍

《民事訴訟法》第五十五條中規(guī)定了公益訴訟的范圍是“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為”，這條采用列舉的方式界定了公益訴訟的受案范圍，對于其他涉及到社會公共利益的案件，如壟斷經(jīng)營、行政機關(guān)不正當?shù)男姓袨榈仍斐蓢一蛏鐣媸艿綋p害時，是否也可以提起公益訴訟呢？從目前的規(guī)定來看，其范圍過于抽象和概括。

3、訴訟請求的內(nèi)容

公益訴訟不同于傳統(tǒng)的訴訟，它保護的是公眾利益，那么在向法院提起訴訟后，可以提出哪些訴訟請求呢？公益訴訟是在公共利益受到侵害的情況下，由有關(guān)機關(guān)和組織提起的一種以侵權(quán)為訴訟標的訴，那么按照一般的侵權(quán)訴訟的規(guī)定，在公益訴訟中是否可以要求侵權(quán)損害賠償呢？

4、訴訟后果的承擔

第一，訴訟費用，根據(jù)法律規(guī)定，公益訴訟是由“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”提起，《民事訴訟法》訴訟費用的規(guī)定，原告起訴時需要先行預付訴訟費用，那么對于公益訴訟的提起，是否需要先行支付訴訟費用呢？如果原告方敗訴，這個訴訟費用最終由誰來承擔？第二，如果公益訴訟的訴訟請求中可以要求損害賠償，那么賠償金又將如何分配？是由機關(guān)、組織予以保管還是分配到實際被侵害者的手中？

三、完善公益訴訟程序的建議

1、明確公益訴訟的提起主體

（1）“法律規(guī)定的機關(guān)”的界定。從各國的法律規(guī)定和實踐來看，諸如法、德、美、英等發(fā)達國家都將檢察機關(guān)作為公益訴訟的原告之一。我國《刑事訴訟法》第九十九條第二款規(guī)定所說的“機關(guān)”應當包括檢察機關(guān)。那么行政機關(guān)呢？《民事訴訟法》及相關(guān)司法解釋并未給出答案。行政機關(guān)雖然擁有強大的行政權(quán)力，對重大事件有預防、控制的能力，但是行政機關(guān)的能力也是有限的，在行政執(zhí)法的過程中也會產(chǎn)生糾紛，所以，賦予行政機關(guān)公益訴訟的原告資格有利于對行政執(zhí)法起到促進作用。從各國的實踐經(jīng)驗來看，如美國《超級基金法》、俄羅斯聯(lián)邦《環(huán)境保護法》等法律規(guī)定中，都賦予環(huán)境保護行政部門以環(huán)境公益訴訟的原告資格。因此在借鑒國外先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我國可以賦予有關(guān)行政機關(guān)以公益訴訟的原告資格。

（2）“有關(guān)組織”的明確。資料顯示，2011 年在民政部門登記的社會組織有46 萬多個，其中25萬左右叫“社會團體”，還有20萬左右叫“民辦非企業(yè)單位”，還有2000多個基金會，而所謂的“草根組織”更是多的不計其數(shù)?！睹袷略V訟法》中的“有關(guān)組織”指的哪些社會組織呢？筆者認為，在我國公益訴訟中，對公益訴訟中“有關(guān)組織”的限制，可以借鑒德國法律制度中的規(guī)定，具備一定的條件，如：（1）依法登記的；（2）符合社團章程的目的和業(yè)務范圍，比如消費者協(xié)會只能起訴和侵犯消費者利益有關(guān)的案件；（3）地域限制，原則上社會組織只能對本區(qū)域內(nèi)發(fā)生的損害公共利益的行為提起訴訟；（4）組織設(shè)立的時間要求有兩到三年以上，避免為了起訴而臨時成立；（5）有經(jīng)費支持。endprint

2、明確公益訴訟的適用范圍

縱觀各國公益訴訟的適用范圍，我國的公益訴訟范圍應當根據(jù)實際需要來確定。目前，我國的公益訴訟剛剛起步，適用范圍不宜過寬，可以先適用于法律規(guī)定的環(huán)境污染和損害社會公共利益比較嚴重的領(lǐng)域。同時，應規(guī)定一個兜底條款，進一步通過司法解釋，以列舉的方式將公益訴訟案件范圍規(guī)定進行擴充。各地也可根據(jù)地方情況，制定相應的地方性法規(guī)來細化本地公益訴訟的范圍，使公益訴訟在司法實踐中更具可操作性。

3、明確訴訟請求的內(nèi)容

鑒于公共利益受到侵害，例如環(huán)境污染對于公益訴訟的訴訟請求的提出應當包括：一是停止侵害，以制止正在進行的侵害，防止損失擴大，并盡快處理被污染的區(qū)域。二是損害賠償，以彌補造成的損害?？梢詫σ瓠h(huán)境污染的單位或個人要求損害賠償，數(shù)額根據(jù)污染的程度，所受損害進行評估。

4、明確訴訟后果的承擔

由于公益訴訟是為了社會公眾的利益提起的，所以對于公益訴訟之后訴訟后果的承擔，應該有其特有的規(guī)定：1、對于原告起訴時涉及到的訴訟費用，可以允許原告按照規(guī)定進行減免或緩繳。2、原告基于公共利益受損向被告提起的損害賠償，這筆賠償金可以作為對被告的損害公共利益的處罰，繳納的賠償金實際上是一種罰金，這可以借鑒美國的做法，建立獎勵制度，被告繳納的罰金中，可以抽取一部分作為獎勵，獎勵給那些積極參與保護社會公共利益的公民，從而調(diào)動一切積極的力量來維護社會公共利益。3、建立一個公益訴訟的專項基金會，對訴訟后獲得賠償金統(tǒng)一進行收取和管理，這筆費用今后將用于對公共利益的保護，同時如果原告敗訴的也可以由專項基金支付一部分，而不是全部由原告承當，從而減輕了原告的訴訟負擔。例如在昆明，建立了一個環(huán)境公益訴訟專項救濟基金，制定了《昆明市環(huán)境公益訴訟救濟專項資金管理暫行辦法》，這一做法是值得借鑒的。4、鑒于公益訴訟的特殊性，為了能更有效地保護公共利益，應當允許法院裁判做出后，由法院直接執(zhí)行生效的裁判文書，而不用等到執(zhí)行人向法院申請執(zhí)行之時，從而達到公益訴訟的目的。

總之，公益訴訟制度需要進一步完善，只有真正實現(xiàn)了公益訴訟，損害社會公共利益的行為才能被制止。我們的公益利益才能得到保障?！?/p>

參考文獻

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（作者單位：安徽警官職業(yè)技術(shù)學院）

責編：姚少寶endprint