關(guān)于深化全口徑財(cái)政預(yù)決算審計(jì)的思考

戴文輝

關(guān)于深化全口徑財(cái)政預(yù)決算審計(jì)的思考

戴文輝

進(jìn)一步深化和加強(qiáng)全口徑財(cái)政預(yù)決算的審查和監(jiān)督，是我國(guó)財(cái)政資金管理的新要求，能夠有效提升財(cái)政資金的使用效率及使用效益，切實(shí)推動(dòng)我國(guó)財(cái)政工作思路的轉(zhuǎn)變。基于此，全口徑財(cái)政預(yù)決算監(jiān)管對(duì)于我國(guó)審計(jì)工作也提出了更高的要求及挑戰(zhàn)，本文圍繞全口徑財(cái)政預(yù)決算審計(jì)，分析了問(wèn)題并提出了建議。

全口徑財(cái)政預(yù)決算；審計(jì)

一、全口徑財(cái)政預(yù)決算內(nèi)容及審計(jì)目標(biāo)

全口徑預(yù)決算管理是指將所有的政府收支都納入到統(tǒng)一的管理范圍之中，其管理目標(biāo)就是要將各種類(lèi)型的財(cái)政資金收支全部都統(tǒng)一納入到相應(yīng)的管理體系中，依靠構(gòu)建覆蓋全部收支的制度框架，確保所有的政府收支都不能游離于政府預(yù)算,預(yù)算管理的范圍不僅包括預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金的監(jiān)管，還應(yīng)包括政府性債務(wù)和或有負(fù)債的監(jiān)管。目前我省實(shí)行的“四位一體”的財(cái)政管理體制助推全口徑財(cái)政預(yù)決算管理，為全口徑預(yù)算收支管理指明了方向?！八奈灰惑w”財(cái)政管理體制，即指通過(guò)抓好預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效評(píng)價(jià)、財(cái)政監(jiān)督這四個(gè)子系統(tǒng)，既做到分工科學(xué)、分離制衡，又促進(jìn)一體集成、統(tǒng)籌運(yùn)作，力圖形成以預(yù)算為依托，覆蓋財(cái)政全部收支、事前事中事后一體化運(yùn)作并講求績(jī)效的管理“閉合”體系。

審計(jì)工作應(yīng)以推進(jìn)實(shí)行全口徑預(yù)決算管理、提高財(cái)政資金利用率為目標(biāo)，根據(jù)“四位一體”的財(cái)政管理體制的運(yùn)行特征，抓住預(yù)算、執(zhí)行、績(jī)效、監(jiān)督四個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金、資源的審計(jì)全覆蓋，積極提升審計(jì)工作科學(xué)化水平，推進(jìn)對(duì)政府性資金全口徑預(yù)決算的審查和監(jiān)督。

二、全口徑財(cái)政預(yù)決算存在的問(wèn)題及審計(jì)遇到的困難

（一）全口徑財(cái)政預(yù)決算存在的問(wèn)題

在我省“四位一體”財(cái)政管理體制下，應(yīng)當(dāng)看到財(cái)政預(yù)決算管理模式并沒(méi)有完全脫離原有的管理模式的束縛，主要體現(xiàn)上財(cái)政綜合預(yù)算編制的科學(xué)性和完整性還有待提高、預(yù)算執(zhí)行還需進(jìn)一步規(guī)范等方面。

1.預(yù)算編制內(nèi)容沒(méi)有涵蓋全部政府性資金。真正意義上的綜合預(yù)算尚未形成，突出的問(wèn)題之一就是預(yù)算不能完整而全面地反映一級(jí)政府的所有財(cái)務(wù)信息。預(yù)算納入管理的資金尚未涵蓋所有類(lèi)型的財(cái)政性資金，還沒(méi)有做到“橫到邊縱到底”。如政府地方債、國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)預(yù)算、土地出讓金等很多收入并沒(méi)有全部納入全口徑預(yù)算決算管理中來(lái)。

2.項(xiàng)目預(yù)算編制準(zhǔn)確性、科學(xué)性尚待提高。目前財(cái)政預(yù)算已實(shí)行零基預(yù)算編制模式，基本支出預(yù)算編制準(zhǔn)確性的較高，定員定額都有固定標(biāo)準(zhǔn)，相對(duì)而言，項(xiàng)目支出預(yù)算編制的前瞻性、科學(xué)性、準(zhǔn)確性不夠，由于涉及到部門(mén)單位利益和實(shí)際做事的復(fù)雜因素，項(xiàng)目支出預(yù)算的難度很高，存在日常經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目化的苗頭，其中特別是財(cái)政部門(mén)代編的項(xiàng)目預(yù)算的準(zhǔn)確性、科學(xué)性不高。這些因素也導(dǎo)致在預(yù)算執(zhí)行中預(yù)算追加頻繁和部門(mén)之間預(yù)算的不平衡問(wèn)題。

3.預(yù)算編制財(cái)力測(cè)算尚不完整。由于財(cái)政管理體制原因，省財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付往往在預(yù)算執(zhí)行中或年終下達(dá)，導(dǎo)致年初編制的預(yù)算與年底實(shí)際執(zhí)行的預(yù)算差距較大，此外，非稅收入預(yù)測(cè)難度較高，特別是土地出讓收入和凈收益一塊，盡管財(cái)政部門(mén)年初做了大量工作，但實(shí)際執(zhí)行起來(lái)，不是光計(jì)劃好推地就可以實(shí)現(xiàn)度劃，土地出讓涉及到國(guó)家宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)調(diào)控和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等復(fù)雜因素。最終到年底不可避免還會(huì)有大量偏差，也直接導(dǎo)致了政府基金收支預(yù)算的準(zhǔn)確率不高。

4.預(yù)算執(zhí)行尚需規(guī)范。預(yù)算執(zhí)行考核機(jī)制有待完善，由于涉及到各種因素，財(cái)政中存在的預(yù)算執(zhí)行和決算“兩張皮”的情況還是比較突出。有的是實(shí)際執(zhí)行沒(méi)有按照年初預(yù)算進(jìn)行指標(biāo)切塊進(jìn)行，有的是部分預(yù)算指標(biāo)編制時(shí)就沒(méi)有落實(shí)到具體項(xiàng)目，形成預(yù)算與執(zhí)行相互脫離的“兩張皮”現(xiàn)象，也使預(yù)算執(zhí)行失去了法律效力。

此外，地方利益制約了全口徑預(yù)算管理的推進(jìn)。由于財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，在財(cái)政預(yù)算和決算編制中很難找到一個(gè)事權(quán)與財(cái)權(quán)最恰當(dāng)匹配的結(jié)合點(diǎn)。在預(yù)決算編制中有時(shí)不得不考慮地方經(jīng)濟(jì)利益的得與失。如目前財(cái)政管理體制中“轉(zhuǎn)移支付”、“省直管縣”等財(cái)政管理體制中，地方政府必須考慮地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為了獲得上級(jí)財(cái)政的財(cái)力的大力支持，不愿將全部財(cái)力納入年度預(yù)算，而是有“藏財(cái)力”的現(xiàn)象發(fā)生，不能夠把地方的本級(jí)收入，包括本級(jí)收入和非稅收入不能全面納入年度財(cái)政收入內(nèi)。

（二）審計(jì)遇到的困難

全口徑預(yù)決算審計(jì)不是空中樓閣，是立足于當(dāng)前財(cái)政現(xiàn)有的管理水平基礎(chǔ)上開(kāi)展的，在具體工作中也遇到了很多困難。

首先，實(shí)施全口徑預(yù)決算審計(jì)的相關(guān)法律依據(jù)需要進(jìn)一步完善。當(dāng)前，伴隨著我國(guó)財(cái)政體制改革的不斷深化，現(xiàn)行的預(yù)算法難以適應(yīng)新的形勢(shì)需要，與此相應(yīng)的審計(jì)法律依據(jù)也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行進(jìn)一步的完善。一是相關(guān)立法機(jī)構(gòu)不能夠有效控制政府所有的收支活動(dòng)，各級(jí)人大也只能夠一般性地審查財(cái)政預(yù)算，在管理過(guò)程中缺少可操作性的以及具體的監(jiān)管措施，正是基于人大對(duì)于預(yù)算的監(jiān)管較為滯后，人大對(duì)于財(cái)政預(yù)決算的形式審查難以向?qū)嵸|(zhì)審查邁進(jìn)，使得預(yù)決算的約束力較為軟弱；二是從審計(jì)實(shí)務(wù)來(lái)看，本級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和實(shí)際操作存在矛盾。按法理上說(shuō)，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)應(yīng)包括本級(jí)財(cái)政的收入和支出兩方面，但在實(shí)際操作中由于審計(jì)管轄的強(qiáng)制劃分，往往收入方面資料不全面，如增值稅屬中央和地方財(cái)政共享收入，其征收管理由國(guó)稅部門(mén)負(fù)責(zé)，地方審計(jì)機(jī)關(guān)卻不能對(duì)同級(jí)國(guó)稅部門(mén)進(jìn)行審計(jì)。這就成了地方預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的資料不完整、不全面。

其次，全口徑財(cái)政預(yù)決算審計(jì)具有滯后性。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)于財(cái)政預(yù)決算審計(jì)大都是事后審計(jì)，審計(jì)難以做到監(jiān)督的及時(shí)性，且多數(shù)是預(yù)算進(jìn)行一般性的審查，遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)由形式審向?qū)嵸|(zhì)審的跨越，從而導(dǎo)致對(duì)本年度預(yù)算草案的合法性、可行性作出評(píng)價(jià)，完成年度預(yù)算、改進(jìn)預(yù)算管理、加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督等提出意見(jiàn)和建議相對(duì)滯后和適用性不強(qiáng)，不能充分發(fā)揮審計(jì)系統(tǒng)的“免疫功能”。

再次，審計(jì)監(jiān)督存在盲區(qū)，難以實(shí)現(xiàn)審計(jì)全面覆蓋。全口徑審計(jì)應(yīng)當(dāng)是建立在全口徑預(yù)決算基礎(chǔ)上的，但是當(dāng)前基層財(cái)政預(yù)決算上尚未形成完善的全口徑編制，并不能涵蓋全部政府性資金，因此在進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督時(shí)會(huì)存在一定的盲區(qū)。此外，有些單位為逃避財(cái)政監(jiān)督，將部分收支轉(zhuǎn)移到下屬單位，使得一些違紀(jì)違規(guī)行為出現(xiàn)了“下沉”現(xiàn)象。由于審計(jì)機(jī)關(guān)人員少、任務(wù)重，這些下屬單位長(zhǎng)期缺少必要的監(jiān)督，該部分資金往往成為監(jiān)督的盲區(qū)。

三、推進(jìn)全口徑財(cái)政預(yù)決算審計(jì)的建議

（一）突出對(duì)政府性資金的全面審計(jì)

要進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政審計(jì)作為審計(jì)工作重點(diǎn)的定位，著力探究和探索財(cái)政審計(jì)一體化，并積極推行財(cái)稅審計(jì)、部門(mén)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、民生項(xiàng)目審計(jì)“三三三”工作模式，構(gòu)建財(cái)政審計(jì)大格局。作為財(cái)政審計(jì)工作的重要工作內(nèi)容，不僅要對(duì)納入“四位一體”財(cái)政管理模式中的財(cái)政資金收支進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)，同時(shí)要重點(diǎn)關(guān)注和發(fā)現(xiàn)未納入管理的資金情況，重點(diǎn)關(guān)注政府隱性負(fù)債和或有負(fù)債，不斷加大延伸審計(jì)力度，不留審計(jì)死角和盲區(qū)。推動(dòng)財(cái)政部門(mén)不斷提高預(yù)算管理水平，提高財(cái)政綜合預(yù)算編制的完整性。

（二）加強(qiáng)對(duì)預(yù)決算的全過(guò)程審計(jì)

圍繞四個(gè)子系統(tǒng)，從預(yù)算編制、執(zhí)行、執(zhí)行、績(jī)效、監(jiān)督等環(huán)節(jié)入手，分事前、事中、事后三個(gè)階段加強(qiáng)全過(guò)程審計(jì)，并從宏觀(guān)角度出發(fā)提出具有整體性、前瞻性、可操作性的建議，規(guī)范全口徑預(yù)決算審計(jì)。在進(jìn)行財(cái)政審計(jì)時(shí),切實(shí)開(kāi)展財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)、部門(mén)預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)、稅收征管審計(jì)、決算審計(jì)以及轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)等。在進(jìn)行全口徑財(cái)政資金審計(jì)時(shí)，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)的財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法性審計(jì)，向在真實(shí)合法性審計(jì)基礎(chǔ)上加強(qiáng)財(cái)政支出的績(jī)效審計(jì)轉(zhuǎn)變。關(guān)注財(cái)政資金的使用效益。同時(shí)關(guān)注的重點(diǎn)不僅僅局限于資金的收支、使用以及管理上，還需要立足于更高層次來(lái)分析和審核財(cái)政性資金所承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任以及政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況，及時(shí)反映數(shù)字以及資金背后的政策執(zhí)行情況，從原先的預(yù)算執(zhí)行向更高層次的政策執(zhí)行方向過(guò)渡。

（三）堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，積極推進(jìn)，穩(wěn)步提高

推進(jìn)全口徑預(yù)決算管理的審計(jì)不可能一蹴而就，審計(jì)部門(mén)也不可能將所有的使用以及管理政府性資金的預(yù)算單位每年審查一遍。要堅(jiān)持“統(tǒng)籌兼顧、積極推進(jìn)、穩(wěn)步提高”的原則，全面審計(jì)和重點(diǎn)突破相結(jié)合，通過(guò)做精一批項(xiàng)目，以點(diǎn)帶面，實(shí)現(xiàn)財(cái)政審計(jì)的重點(diǎn)突破，進(jìn)而擴(kuò)大審計(jì)的影響力，并在此基上逐步建立和完善全部的政府性資金的審計(jì)全覆蓋，推廣政府性資產(chǎn)的全覆蓋審計(jì)，建立以全部的政府性資金以及政府性資產(chǎn)為核心內(nèi)容的財(cái)政審計(jì)全覆蓋的大格局。

（四）構(gòu)建大數(shù)據(jù)審計(jì)平臺(tái)，創(chuàng)新運(yùn)用審計(jì)技術(shù)方法

審計(jì)的生命力很大程度在于信息化。推進(jìn)全口徑預(yù)決算管理，離不開(kāi)審計(jì)工作信息化,在財(cái)政審計(jì)中要積極開(kāi)展聯(lián)網(wǎng)審計(jì)，構(gòu)建大數(shù)據(jù)審計(jì)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政審計(jì)的數(shù)字化。創(chuàng)新運(yùn)用當(dāng)前先前的審計(jì)方法，構(gòu)建多種分析模型。審計(jì)方法是多層次、全方位的，既有財(cái)務(wù)收支審計(jì)方法，也有宏觀(guān)分析方面的要求。審計(jì)方法不在于多先進(jìn)而在于管用，審計(jì)人員要善于做到“抓住一點(diǎn)不及其余”，突出重點(diǎn)完成審計(jì)任務(wù)。在審計(jì)實(shí)施過(guò)程中，不僅要采用查閱帳簿等傳統(tǒng)審計(jì)方法，還應(yīng)采用如因素分析、回歸分析和項(xiàng)目評(píng)估和最優(yōu)實(shí)例復(fù)合之類(lèi)的分析法和評(píng)估方法。加強(qiáng)對(duì)傳統(tǒng)的審計(jì)方法、技術(shù)和手段的變革和突破，使審計(jì)方式更加科學(xué)化。

[1]李軍.建立有效的政府預(yù)算監(jiān)督機(jī)制[J].北方經(jīng)貿(mào)，2009 (01).

[2]文炳勛.行政控制、政治控制與公共預(yù)算——三論我國(guó)公共預(yù)算改革[J].湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2010(03).

（作者單位：江蘇省張家港市審計(jì)局）