改善學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)管理的財(cái)政思考與建議

陳其盛

改善學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)管理的財(cái)政思考與建議

陳其盛

教育是國家的底色，學(xué)前教育是實(shí)施素質(zhì)教育的開端，是國民教育體系的重要組成部分；教育公平是最大的公平，教育公平的關(guān)鍵是機(jī)會(huì)公平，其主要責(zé)任在政府，用好、管好學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)是實(shí)現(xiàn)基本普及學(xué)前教育目標(biāo)、破除“入園難”、“入園貴”的關(guān)鍵。

一、尤溪縣學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)管理的基本情況分析

（一）財(cái)政支持學(xué)前教育的基本原則

堅(jiān)持縣級(jí)政府主導(dǎo)，按照“廣覆蓋、?；?、有質(zhì)量”的要求，逐步建立政府投入、集體經(jīng)濟(jì)支持、社會(huì)力量參與、家長交費(fèi)，合理分擔(dān)教育成本的原則，多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)的機(jī)制，整體推進(jìn)學(xué)前教育在經(jīng)費(fèi)投入、收費(fèi)、財(cái)務(wù)管理、用人、經(jīng)費(fèi)使用績效考核改革，支持普惠性、低收費(fèi)幼兒園建設(shè)，共同發(fā)展公辦教育和民辦教育。

（二）財(cái)政支持學(xué)前教育的主要政策

1.新（改）建園舍補(bǔ)助。一是新建幼兒園。縣級(jí)財(cái)政比照校安工程“八個(gè)統(tǒng)一”的管理方式，全額承擔(dān)新改建公辦園舍主體工程。二是利用農(nóng)村閑置校舍改建幼兒園。選擇農(nóng)村閑置校舍和其他富余公共資源改建成幼兒園，按照擬改建的閑置校舍面積和每平方米500元的測算標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)助。三是農(nóng)村小學(xué)增設(shè)附屬幼兒園。依托當(dāng)?shù)剞r(nóng)村小學(xué)或教學(xué)點(diǎn)現(xiàn)有富余校舍資源增設(shè)附屬幼兒園，按照每班5萬元的標(biāo)準(zhǔn)予以一次性補(bǔ)助。

2.普惠性、低收費(fèi)民辦幼兒園獎(jiǎng)補(bǔ)。對入園幼兒人均月收費(fèi)在150元（不含伙食費(fèi)）以下的低收費(fèi)的普惠性民辦幼兒園，按上學(xué)年末在園幼兒數(shù)予以100元/年·人補(bǔ)貼。

3.困難幼兒就園資助。對家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童、孤兒和殘疾兒童入園給予資助。資助標(biāo)準(zhǔn)在500元/人*學(xué)期以上。

4.運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障制度。公辦幼兒園入編教師工資由國庫統(tǒng)一發(fā)放；制定公辦幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對生均公用經(jīng)費(fèi)低于限定標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)政給于全額補(bǔ)足。

（三）學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)管理情況

1.收費(fèi)管理制度。幼兒保育教育費(fèi)屬行政事業(yè)性收費(fèi)，全額繳入財(cái)政專戶實(shí)行“收支兩條線”并納入預(yù)算管理，年內(nèi)全額返還幼兒園。公辦幼兒園收費(fèi)實(shí)行政府核定制，民辦幼兒園采取備案公示制、開具經(jīng)營服務(wù)性稅票。代辦費(fèi)（僅限于伙食費(fèi)、學(xué)具費(fèi)、幼兒園保健費(fèi)、被褥餐具費(fèi)）按學(xué)期結(jié)算、多退少補(bǔ)。

2.財(cái)務(wù)管理制度。各園依照《中小學(xué)校會(huì)計(jì)制度》，專賬專戶獨(dú)立核算。

3.監(jiān)督考核機(jī)制。經(jīng)費(fèi)投入納入“縣（區(qū)）級(jí)政府教育工作督導(dǎo)評(píng)估”、“縣（市、區(qū)）黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部抓教育工作督導(dǎo)考核”和“教育強(qiáng)縣”督導(dǎo)評(píng)估等綜合督政指標(biāo)體系。

（四）取得的主要成效

1.學(xué)前教育“三年行動(dòng)計(jì)劃”成效明顯。尤溪縣自從2011年實(shí)施學(xué)前教育“三年行動(dòng)計(jì)劃”以來，新建公辦幼兒園7所，改擴(kuò)建幼兒園5所，支持54所農(nóng)村小學(xué)（教學(xué)點(diǎn)）增設(shè)附屬幼兒班62個(gè)，基本實(shí)現(xiàn)每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道辦事處均有一所公辦幼兒園的目標(biāo)。

2.學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。一是辦學(xué)規(guī)模合理。據(jù)統(tǒng)計(jì)，尤溪縣2013年共設(shè)有幼兒園39所，入園幼兒9353人，每所幼兒園人數(shù)240人，低于省級(jí)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)360人。二是入園率高。全縣3-6歲幼兒共9764人，學(xué)前三年毛入園率達(dá)95.8%，提前實(shí)現(xiàn)福建省2020年發(fā)展目標(biāo)。

二、學(xué)前教育存在的主要問題和原因分析

第一，城區(qū)“入園難”“大班額”問題普遍存在。城區(qū)入園難體現(xiàn)為入公辦園難和非戶籍人口入園難。近年來，由于城區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展迅猛，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村人口大量涌入，幼兒由農(nóng)村向縣城和城鄉(xiāng)結(jié)合部單向不均衡流動(dòng)，導(dǎo)致公辦幼兒園建設(shè)很難跟上城區(qū)人口對學(xué)前教育的需求，幼兒園大班額現(xiàn)象難以消除，給辦學(xué)帶來了很大壓力。

第二，民辦園發(fā)展緩慢，支持政策較少。公辦園在財(cái)政投入、場地使用、教師聘用等方面相對民辦園都具有明顯優(yōu)勢，而目前我省、我縣對民辦園的支持政策較少，缺乏對民辦園經(jīng)費(fèi)投入、師資隊(duì)伍建設(shè)、辦學(xué)條件改善的系統(tǒng)支持，使民辦園發(fā)展負(fù)擔(dān)相對較重，不利于形成公辦民辦并舉的格局。

第三，保障機(jī)制不健全，優(yōu)惠政策難落實(shí)。在學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)保障長效機(jī)制未建立和投入以縣為主、教育成本多元承擔(dān)的情況下，學(xué)前教育發(fā)展受幼兒招生數(shù)和收費(fèi)水平、縣級(jí)財(cái)力、優(yōu)惠政策落實(shí)情況的制約，必然影響民辦園的長遠(yuǎn)發(fā)展和持續(xù)投入的積極性。最直接的影響是幼兒園收費(fèi)難以平衡辦園成本時(shí)，必然會(huì)通過降低教師待遇、師資培訓(xùn)機(jī)會(huì)等來降低辦園成本，最終受害的還是學(xué)前教育。

第四，辦學(xué)體制多元，管理未形成合力。主要體現(xiàn)在城區(qū)。教育部門辦園主要面向公眾；其他部門辦園和集體辦園，主要面向單位內(nèi)部職工子女，適當(dāng)接收部分社會(huì)子女入園，具有較強(qiáng)的內(nèi)部福利色彩。由于辦學(xué)體制復(fù)雜多樣，在管理上，各類學(xué)前教育機(jī)構(gòu)歸屬不同部門單位，資源條塊分割，管理政出多門，質(zhì)量參差不齊，“有利大家搶，責(zé)任無人擔(dān)”，沒有形成管理合力，從而影響各類幼兒園協(xié)調(diào)健康發(fā)展。

第五，用人機(jī)制不活，師資緊缺且整體素質(zhì)不高。一是教師待遇差距大。同一幼兒園內(nèi)公辦教師與自聘教師、同一縣城內(nèi)公辦園與民辦園教師待遇不同且差距大，損害工作積極性；二是學(xué)前教育專業(yè)師資緊缺，接受再教育機(jī)會(huì)少，整體素質(zhì)偏低，男性教師比較缺乏，使學(xué)前教育教師隊(duì)伍建設(shè)一直偏弱，阻礙了學(xué)前教育質(zhì)量提升。

三、當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育值得注意的幾種傾向

1.政府大包大攬還是公辦民辦并舉

教育主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村對解決入園難問題，大有借助貫徹落實(shí)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》契機(jī)，普遍存在“公辦為主體、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、大干快上”運(yùn)動(dòng)式發(fā)展學(xué)前教育的想法和傾向。如果不明確公辦民辦并舉的戰(zhàn)略，考慮到地方財(cái)力情況以及配套措施的缺乏，可能會(huì)引起以下后果：一是重復(fù)建設(shè)和浪費(fèi)嚴(yán)重。從農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，隨著農(nóng)村生源的急劇減少，將產(chǎn)生大量閑置校舍。如果缺乏規(guī)劃、大規(guī)模新建幼兒園，勢必造成更多公共資源閑置浪費(fèi)。二是可能會(huì)形成新的債務(wù)。在財(cái)力相對薄弱、財(cái)力未出現(xiàn)好轉(zhuǎn)的情況下，大規(guī)模新建校舍，很可能會(huì)形成新一輪的教育債務(wù)。三是民辦園被擠垮，從業(yè)人員無法安置。在民辦園占主導(dǎo)地位的地區(qū)，如果再由政府大包大攬舉辦公辦園，不僅與《民辦教育促進(jìn)法》和《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》中鼓勵(lì)民間資本參與發(fā)展教育事業(yè)的政策相悖，而且會(huì)導(dǎo)致大量民辦園由于招不到生源而倒閉。

2.創(chuàng)建示范園還是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展

教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)和上級(jí)教育主管部門強(qiáng)調(diào)“公辦幼兒園為骨干和示范”、“創(chuàng)建示范園”的工作思路，雖然示范園建設(shè)有利于提高地方辦園積極性，提高辦學(xué)水平，但是很容易鼓勵(lì)地方將有限的學(xué)前教育資源集中投放到少數(shù)示范園中，從而引發(fā)學(xué)前教育階段新的擇園問題，進(jìn)而造成“入園難”、“入園貴”問題。農(nóng)村和弱勢群體幼兒通常僅能就讀于非示范園，示范園建設(shè)對這類群體顯然有失公平。

3.教師納入編制還是創(chuàng)新聘用機(jī)制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)、教育主管部門認(rèn)為，盡可能將公辦幼兒園教師納入財(cái)政保障范圍，保證幼兒教師的穩(wěn)定性。但是部分一線管理人員則認(rèn)為，教師編制雖然保證了教師的穩(wěn)定性，但不利于提高教師的工作積極性；外聘人員雖然流動(dòng)性大，但較易管理和調(diào)動(dòng)積極性。從支出結(jié)構(gòu)上看，人員經(jīng)費(fèi)占教育支出的大頭，教師入編將增加地方財(cái)政供養(yǎng)人員，加重地方負(fù)擔(dān)。從歷史經(jīng)驗(yàn)上看，如果全部納入教師編制，公辦教師往往只進(jìn)不出，一旦學(xué)前教育學(xué)齡人口減少，超編教師將占用大量經(jīng)費(fèi)，重復(fù)義務(wù)教育教師超編缺編并存、“養(yǎng)人、用人、養(yǎng)老”的老路。

四、加強(qiáng)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)管理的建議

一是明確投入重點(diǎn)，合理擴(kuò)大學(xué)前教育資源。目前學(xué)前教育還處于擴(kuò)張資源的發(fā)展階段，特別是城區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部，要加快構(gòu)建“廣覆蓋、?；尽⒂匈|(zhì)量”的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，盡快研究新一輪學(xué)前教育發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃（2014—2016年）具體方案，財(cái)政資金要重點(diǎn)投入以下兩個(gè)方面：一是在城市新區(qū)、舊城改造和城鄉(xiāng)結(jié)合部新建公辦幼兒園，或通過“回購”小區(qū)配套建設(shè)幼兒園用于舉辦公辦幼兒園，二是在建制村支持因地制宜改造或增設(shè)幼兒班，原則上村級(jí)不再新建幼兒園。

二是創(chuàng)新扶持思維，切實(shí)堅(jiān)持公辦民辦并舉。扶持公辦民辦教育要保持長期穩(wěn)定。一是政府購買服務(wù)。政府出臺(tái)扶持政策，民辦幼兒園每接收一個(gè)幼兒，政府明確補(bǔ)貼具體金額。二是委托或組織競標(biāo)由社會(huì)力量舉辦普惠性幼兒園。充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量辦園，實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育公辦民辦并舉。

三是落實(shí)財(cái)政政策，改進(jìn)扶持民辦教育發(fā)展。一是明確扶持重點(diǎn)。財(cái)政支持民辦園的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是普惠性、低收費(fèi)的幼兒園。不得用政府投入建設(shè)超標(biāo)準(zhǔn)、高收費(fèi)幼兒園。優(yōu)質(zhì)資源主要通過民辦幼兒園提供，采用市場定價(jià)的方式，利用價(jià)格杠桿調(diào)節(jié)過度需求。二是降低“低收費(fèi)普惠性民辦幼兒園的補(bǔ)貼”門檻或提高財(cái)政補(bǔ)貼水平，直至民辦園出現(xiàn)微利或收支平衡。一方面擴(kuò)大享受普惠性幼兒園補(bǔ)貼范圍，從月收費(fèi)低于150元/生擴(kuò)大到250元/生，另一方面加大補(bǔ)貼力度，從每生每年補(bǔ)貼100元逐步提高到200元。三是完善等級(jí)評(píng)定考核機(jī)制，予以適當(dāng)獎(jiǎng)補(bǔ)，促進(jìn)民辦幼兒園不斷提高辦學(xué)水平。

四是加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)管理，注重教師隊(duì)伍建設(shè)。一是加大師資培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)投入力度。劃出繼續(xù)教育經(jīng)費(fèi)用于幼兒教師培訓(xùn)的最低比例和限額，加大培訓(xùn)力度提高師資水平。二是創(chuàng)新教師長效補(bǔ)充機(jī)制。在農(nóng)村小學(xué)、初中教師超編特別嚴(yán)重的地區(qū)，建議凍結(jié)義務(wù)教育階段編制，加大轉(zhuǎn)崗到學(xué)前教育的力度和覆蓋面，年輕教師優(yōu)先轉(zhuǎn)崗；創(chuàng)新幼兒教師巡回支教、招聘志愿者等。三是合理控制教師編制。建議充分考慮地方實(shí)際，解決好教師用人機(jī)制問題，不宜由政府大包大攬，新進(jìn)教師應(yīng)盡量使用編外聘用教師。

五是完善扶助政策，完善學(xué)前教育資助體系。困難幼兒就園資助標(biāo)準(zhǔn)要與公辦幼兒園收費(fèi)水平保持動(dòng)態(tài)平衡，切實(shí)減輕農(nóng)村兒童入園負(fù)擔(dān)，擴(kuò)大學(xué)前教育資助范圍，提高資助標(biāo)準(zhǔn)，公辦民辦要一視同仁。

（作者單位：福建省三明市尤溪縣財(cái)政局)