青少年體質(zhì)健康政策的有效執(zhí)行路徑研究
——基于米特-霍恩政策執(zhí)行系統(tǒng)模型的視角

楊成偉,唐 炎,張 赫,張 鴻

青少年體質(zhì)健康政策的有效執(zhí)行路徑研究
——基于米特-霍恩政策執(zhí)行系統(tǒng)模型的視角

楊成偉1,唐 炎2,張 赫2,張 鴻1

采用文獻(xiàn)資料研究、邏輯分析等方法，結(jié)合我國(guó)政治和社會(huì)背景，運(yùn)用米特-霍恩政策執(zhí)行系統(tǒng)模型對(duì)青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行的各因素進(jìn)行分析。研究發(fā)現(xiàn)，政策目標(biāo)層次偏低、功利性太強(qiáng)、政策法律效力低下，政策執(zhí)行資源不足，政策執(zhí)行手段單一、執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)控機(jī)制不健全，政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)互動(dòng)不足，執(zhí)行者政策認(rèn)同度不高、執(zhí)行動(dòng)力不足和政策環(huán)境不利等因素，加上各因素之間相互作用使政策執(zhí)行陷入困境。提出政策有效執(zhí)行的優(yōu)化路徑：在提升政策目標(biāo)層次、完善政策體系和拓寬政策資源的前提下，整合政策執(zhí)行組織機(jī)構(gòu)，豐富政策執(zhí)行手段、完善執(zhí)行機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制和優(yōu)化政策環(huán)境，以提升執(zhí)行主客體的政策認(rèn)同。

公共政策；執(zhí)行；米特-霍恩模型；青少年；體質(zhì)健康

1 引言

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)青少年體質(zhì)健康狀況與經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展形成強(qiáng)烈的反差，已成為困擾我國(guó)教育與社會(huì)發(fā)展的重大問(wèn)題之一。國(guó)家歷來(lái)高度重視這一問(wèn)題，出臺(tái)了一系列促進(jìn)青少年體質(zhì)健康的相關(guān)政策。這些政策中既有中央級(jí)別的行政法規(guī)，也有部門(mén)層面的指導(dǎo)文件，既有針對(duì)青少年體質(zhì)健康支持系統(tǒng)各環(huán)節(jié)的具體要求，也有專(zhuān)門(mén)性的活動(dòng)方案。應(yīng)該說(shuō)，不論是從政策文本的層級(jí)和類(lèi)型來(lái)看，還是從政策文本的數(shù)量和頻度來(lái)看，青少年體質(zhì)健康領(lǐng)域都屬于“政策高密集區(qū)”。然而，令人遺憾的是，高密集的政策并沒(méi)有產(chǎn)生應(yīng)有的效果。有文獻(xiàn)顯示，2010年以前的20年中，我國(guó)青少年體質(zhì)呈持續(xù)下降趨勢(shì)；近年雖有數(shù)據(jù)(2010年)顯示部分年齡段體質(zhì)指標(biāo)有所“止跌”，但問(wèn)題依然嚴(yán)峻，至少目前為止沒(méi)有明顯的證據(jù)表明2010年的“止跌”會(huì)是青少年體質(zhì)健康下滑的“拐點(diǎn)”。那么，這種尷尬現(xiàn)象的出現(xiàn)到底是政策文本本身的偏差引起，還是對(duì)政策的執(zhí)行出現(xiàn)問(wèn)題所致？本研究認(rèn)為，盡管這個(gè)選擇性問(wèn)題不可能只有唯一答案，但“政策執(zhí)行出現(xiàn)問(wèn)題”很可能是最主要的答案。政策執(zhí)行是將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的唯一途徑，美國(guó)政策學(xué)者艾利森認(rèn)為，在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過(guò)程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效執(zhí)行[2]。因此，研究青少年體質(zhì)健康相關(guān)政策的執(zhí)行，有利于解決青少年體質(zhì)健康問(wèn)題。由于我國(guó)政治體制的原因，公共政策執(zhí)行一般采用“以政策為中心”的自上而下的途徑，而米特-霍恩政策執(zhí)行系統(tǒng)模型是最經(jīng)典的“自上而下”的政策執(zhí)行模式之一。因此，本研究選取該模型對(duì)青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行狀況進(jìn)行分析，以期揭示影響政策執(zhí)行效果的原因，尋求政策有效執(zhí)行的優(yōu)化路徑。

2 米特-霍恩政策執(zhí)行系統(tǒng)模型的分析與應(yīng)用

美國(guó)政策學(xué)家范·米特和范·霍恩[27]指出，在政策決定與政策效果這一轉(zhuǎn)變過(guò)程之間存在許多影響二者的變量，既有系統(tǒng)本身的因素，也有系統(tǒng)環(huán)境的因素，進(jìn)而提出米特-霍恩政策執(zhí)行系統(tǒng)模型(圖1)。模型假設(shè)了6個(gè)被認(rèn)為決定著政策決定和政策績(jī)效之間聯(lián)系的變量，包括：1)政策標(biāo)準(zhǔn)與目標(biāo)；2)政策資源；3)組織間溝通與執(zhí)行活動(dòng)；4)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特性；5)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境；6)執(zhí)行人員的價(jià)值取向。模型把政策目標(biāo)或標(biāo)準(zhǔn)以及政策資源作為最重要的變量，在于它們是政策有效執(zhí)行的前提，組織間溝通和執(zhí)行活動(dòng)可以深刻影響政策執(zhí)行者的意向，而政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)面臨的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與政治環(huán)境對(duì)實(shí)施過(guò)程亦有著很強(qiáng)的影響。該模型的優(yōu)點(diǎn)在于找出了影響政策執(zhí)行的重要因素，建立了政策與執(zhí)行之間的聯(lián)系，說(shuō)明了各個(gè)變量之間的關(guān)系，為處理常見(jiàn)的政策執(zhí)行問(wèn)題，尋求到一個(gè)可以有效解決的途徑。

圖 1 米特與霍恩的政策執(zhí)行系統(tǒng)模型示意圖Figure 1. The Policy ImplementationProcess:A Conceptual Framework

米特-霍恩政策執(zhí)行系統(tǒng)模型是“自上而下”政策執(zhí)行模式的典型代表，其結(jié)合了傳統(tǒng)政治科學(xué)與公共行政理論，以行政組織的層級(jí)原則和由上而下的指揮控制為核心，特別強(qiáng)調(diào)代議政治的有效性與行政裁量權(quán)的運(yùn)用[23]，適合政策形態(tài)所涉及的公共事務(wù)具有全國(guó)一致性特征[9]，該模型提出后得到各國(guó)研究者的運(yùn)用和修正，在各領(lǐng)域的政策執(zhí)行分析中不斷被檢驗(yàn)，對(duì)政策執(zhí)行的成敗做解釋有較強(qiáng)的普適性[26]。在我國(guó)的政治體制和行政管理模式下，青少年體質(zhì)健康政策具有典型的全國(guó)一致性政策形態(tài)特征，米特-霍恩政策執(zhí)行系統(tǒng)模型正好契合了我國(guó)社會(huì)的政治和社會(huì)環(huán)境，現(xiàn)將其應(yīng)用于青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行的分析中，期望能更好地透視政策執(zhí)行中可能存在的盲點(diǎn)，為政策的有效執(zhí)行尋求可行性路徑。

3 青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行路徑評(píng)估

3.1 青少年體質(zhì)健康政策目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)情況分析

范·米特和范·霍恩認(rèn)為，政策文本本身合理以及具有清晰的目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)是政策有效執(zhí)行的前提。通過(guò)分析青少年體質(zhì)健康政策本體發(fā)，現(xiàn)存在較多值得商榷的地方。

3.1.1 政策問(wèn)題認(rèn)識(shí)偏差，政策目標(biāo)層次較低

政策問(wèn)題的認(rèn)定是政策過(guò)程的邏輯起點(diǎn)。人的體質(zhì)健康水平主要取決于生活方式和社會(huì)環(huán)境[13]，青少年體質(zhì)下滑問(wèn)題是教育乃至社會(huì)層面的問(wèn)題。我國(guó)青少年體質(zhì)健康政策制定主體對(duì)產(chǎn)生問(wèn)題根源的認(rèn)識(shí)存在一定偏差，致使政策導(dǎo)向有誤，表現(xiàn)為將促進(jìn)學(xué)生體質(zhì)健康的責(zé)任歸于學(xué)校體育。殊不知，學(xué)生體質(zhì)健康水平的提升是個(gè)系統(tǒng)工程，體育雖有責(zé)任為學(xué)生體質(zhì)健康的提升服務(wù)，但僅憑體育一己之力根本扛不起“增強(qiáng)學(xué)生體質(zhì)之大旗”[13]。正是因?yàn)闆](méi)找到問(wèn)題根源，加上作為政策制定主體的職能所限，導(dǎo)致基本政策目標(biāo)處于“就事論事”的較低層次上(表1)。層次偏低的政策目標(biāo)致使體質(zhì)健康政策執(zhí)行主體的廣度不足，政策資源投入受限。同時(shí)，也導(dǎo)致了政策執(zhí)行工具單一、實(shí)施方案的研究不夠深入、具體執(zhí)行目標(biāo)和政策標(biāo)準(zhǔn)模糊，所以造成執(zhí)行難。美國(guó)、日本等政府把體育政策提升到健康醫(yī)療和社會(huì)保障的高度，政策目標(biāo)層次較高，同時(shí)，多部門(mén)聯(lián)合制定了詳實(shí)的方案和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)以及具體的措施和要求[8，18，25]，政策認(rèn)同度較高，執(zhí)行效果自然較好。

3.1.2 政策目標(biāo)功利性強(qiáng)、標(biāo)準(zhǔn)低

國(guó)內(nèi)政策一般側(cè)重于問(wèn)題的解決，政策目標(biāo)前瞻性不夠。青少年體質(zhì)健康相關(guān)政策同樣如此，如《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)青少年體育增強(qiáng)青少年體質(zhì)的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)中央7號(hào)文件)提出，通過(guò)5年左右的時(shí)間，使我國(guó)青少年普遍達(dá)到國(guó)家體質(zhì)健康的基本要求，耐力、力量、速度等體能素質(zhì)明顯提高，營(yíng)養(yǎng)不良、肥胖和近視的發(fā)生率明顯下降。為了衡量政策目標(biāo)完成程度，不同時(shí)期制定了《國(guó)家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)》、《學(xué)生體質(zhì)健康測(cè)試標(biāo)準(zhǔn)》，2007年又推出了《國(guó)家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)》，然而對(duì)比發(fā)現(xiàn)各項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)一直呈下降趨勢(shì)。2011年12月，對(duì)4個(gè)省上報(bào)的數(shù)據(jù)進(jìn)行抽測(cè)，發(fā)現(xiàn)上報(bào)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性存在很大問(wèn)題，需要進(jìn)一步核實(shí)[16]。體育終極目標(biāo)是為了培養(yǎng)全面發(fā)展的人，增強(qiáng)青少年體質(zhì)只是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的一種手段。過(guò)分強(qiáng)調(diào)青少年體質(zhì)，會(huì)誤導(dǎo)大家將多功能的體育狹隘成簡(jiǎn)單的體質(zhì)健康教育，造成的結(jié)果會(huì)讓政策執(zhí)行主體過(guò)度關(guān)注于反映體質(zhì)健康水平的部分指標(biāo)，而忽略學(xué)生的全面發(fā)展。

表 1 中、外部分青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行情況一覽表Table 1 The List of Sino-foreign Adolescent Health Policy Implementation

3.1.3 政策法律效力不足，具體政策標(biāo)準(zhǔn)不明確

我國(guó)青少年體質(zhì)健康政策主要以行政法規(guī)發(fā)布，大多是國(guó)務(wù)院、教育部、國(guó)家體育總局以及地方相關(guān)部門(mén)頒發(fā)，除《中華人民共和國(guó)體育法》(以下簡(jiǎn)《體育法》)等個(gè)別的政策表現(xiàn)為專(zhuān)門(mén)的國(guó)家立法外，大部分政策采取行政法規(guī)，甚至更低層次的文件、通知等形式存在，實(shí)施中其法律效力明顯不足，不能完全約束基層履行政策，如國(guó)務(wù)院辦公廳2012年53號(hào)文件明文要求：“各地人民政府要認(rèn)真履行發(fā)展學(xué)校體育的職責(zé)，將學(xué)校體育發(fā)展納入本級(jí)政府年度工作報(bào)告”。然而，2013年政府工作報(bào)告中，除北京外的多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市政府均未提及青少年體育發(fā)展問(wèn)題[15]。同時(shí)，具體政策標(biāo)準(zhǔn)不明確導(dǎo)致了可操作性差，如關(guān)于政策資源供給問(wèn)題，《學(xué)校體育工作條例》第20條規(guī)定：“學(xué)校的上級(jí)主管部門(mén)和學(xué)校應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家或者地方制定的各類(lèi)學(xué)校體育場(chǎng)地、器材、設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)，有計(jì)劃地逐步配齊”，第22條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府在安排年度學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)時(shí)，應(yīng)當(dāng)安排一定數(shù)額的體育經(jīng)費(fèi)，以保障學(xué)校體育工作的開(kāi)展，國(guó)家和地方各級(jí)體育行政部門(mén)在經(jīng)費(fèi)上應(yīng)當(dāng)盡可能對(duì)學(xué)校體育工作給予支持”?？煽闯霾糠终邨l款在表述上用了“應(yīng)當(dāng)、逐步、一定數(shù)額、盡可能”等模糊詞匯，使部分地方政府以此為由敷衍或拖延政策執(zhí)行。3.2 青少年體質(zhì)健康政策資源情況分析

政策執(zhí)行資源是指政策執(zhí)行主體在執(zhí)行政策的過(guò)程中所需要的各種資源，包括經(jīng)費(fèi)資源、物質(zhì)資源、信息資源、人力資源和權(quán)威資源等[4]。政策資源直接影響著執(zhí)行主體執(zhí)行方式的選擇和執(zhí)行人員的價(jià)值取向及行為能力。

3.2.1 政策執(zhí)行經(jīng)費(fèi)資源有限

我國(guó)青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行經(jīng)費(fèi)資源有限，在國(guó)家財(cái)政性體育投入上，學(xué)校體育難以獲得體育事業(yè)的專(zhuān)項(xiàng)投入，在官方統(tǒng)計(jì)資料中，通常只能看到“從教育經(jīng)費(fèi)中統(tǒng)籌安排解決”的模糊指標(biāo)。在國(guó)家財(cái)政性教育投入上，我國(guó)2012年突破2萬(wàn)億，達(dá)到GDP的4%，但這也遠(yuǎn)低于7%的世界平均水平，對(duì)教育投入有限直接導(dǎo)致了學(xué)校體育政策執(zhí)行的資金不足。同時(shí)，國(guó)家出臺(tái)政策一般只強(qiáng)調(diào)地方落實(shí)，而并不為政策實(shí)施提供財(cái)政配套資源，政策執(zhí)行所需經(jīng)費(fèi)大部分由地方財(cái)政承擔(dān)，由于利益關(guān)系，各地方政府必然選擇最有利或成本最低的方式實(shí)施，從而造成財(cái)政執(zhí)行難的問(wèn)題[19]。據(jù)調(diào)查顯示，西部某省中、小學(xué)學(xué)生人均體育經(jīng)費(fèi)僅1～3元；北部某省15個(gè)貧困縣的401所初中，平均年體育經(jīng)費(fèi)為5 109元[11]。經(jīng)費(fèi)資源不足直接導(dǎo)致在學(xué)校體育場(chǎng)地設(shè)施嚴(yán)重不足。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2010年小學(xué)體育運(yùn)動(dòng)場(chǎng) (館)面積達(dá)標(biāo)學(xué)校的比例為55.48%，體育器械配備達(dá)標(biāo)學(xué)校的比例為52.19%；普通初中體育運(yùn)動(dòng)場(chǎng)(館)面積達(dá)標(biāo)學(xué)校的比例為69.53%，體育器械配備達(dá)標(biāo)學(xué)校的比例為68%[1]。在中、西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，有些學(xué)校甚至沒(méi)有運(yùn)動(dòng)場(chǎng)，學(xué)生只能在街道和馬路上進(jìn)行體育活動(dòng)。反觀日本，國(guó)家對(duì)學(xué)校體育的投入比例在上世紀(jì)90年代以前都高于競(jìng)技體育和社會(huì)體育，直到近來(lái)政策問(wèn)題得以解決，投入比重才有所下降。國(guó)家強(qiáng)制要求所有學(xué)校硬件建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化，國(guó)家財(cái)政投入保證了體育場(chǎng)(館)、運(yùn)動(dòng)設(shè)施達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，滿(mǎn)足政策執(zhí)行的需求。同時(shí)，為有效解決因?qū)W校運(yùn)動(dòng)部活動(dòng)資金不足所導(dǎo)致的發(fā)展掣肘，文部科學(xué)省在財(cái)政緊張的境況下，撥出了148 373千日元用于推進(jìn)運(yùn)動(dòng)部活動(dòng)的可持續(xù)發(fā)展[29]，保證了政策的執(zhí)行資源。

3.2.2 政策執(zhí)行人力資源不足

體育師資是青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行中的主要人力資源因素，對(duì)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)起著決定性作用，政策人力資源不足表現(xiàn)為體育師資力量短缺和素質(zhì)不高。2008年出臺(tái)的《國(guó)家學(xué)校體育衛(wèi)生條件試行基本標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定：學(xué)校應(yīng)當(dāng)按照教學(xué)計(jì)劃中體育課授課時(shí)數(shù)和開(kāi)展課外體育活動(dòng)的需要配備體育教師，即小學(xué)1～2年級(jí)每5～6個(gè)班、3～9年級(jí)每6～7個(gè)班、高中(含中職)每8～9個(gè)班的比例配備1名體育教師。調(diào)查表明，能達(dá)到此標(biāo)準(zhǔn)的并不多，以小學(xué)體育教師每周18課時(shí)、初中每周12課時(shí)的工作量計(jì)算，全國(guó)義務(wù)教育學(xué)校共需體育教師72.91萬(wàn)人，目前，我國(guó)中、小學(xué)尚缺體育教師32.17萬(wàn)人[1]。由于我國(guó)體育教師的培養(yǎng)模式和體育的專(zhuān)業(yè)特性，體育教師的文化素質(zhì)總體上“欠賬”較多，主動(dòng)學(xué)習(xí)和再學(xué)習(xí)能力相對(duì)有限，導(dǎo)致課程改革不能很好落實(shí)。此外，體育教師職業(yè)成長(zhǎng)性較差，中小學(xué)體育教師參加職后培訓(xùn)的比例很低，有的省僅為1.29%，已經(jīng)嚴(yán)重影響體育教學(xué)和課外體育活動(dòng)的開(kāi)展[7]。

3.3 青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行組織間溝通和執(zhí)行活動(dòng)分析

3.3.1 政策執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)控機(jī)制不健全

政策的有效執(zhí)行需要執(zhí)行組織間通過(guò)各種方式，明確政策目標(biāo)、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行技術(shù)與程序，包括制度化程序、規(guī)范、激勵(lì)和懲罰機(jī)制。雖然各級(jí)政策執(zhí)行主體制定了相關(guān)規(guī)章制度、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)以及激勵(lì)懲罰措施的制度，保障青少年體質(zhì)健康政策的執(zhí)行，但由于政策執(zhí)行機(jī)制不健全和監(jiān)控機(jī)制缺乏，在實(shí)踐中可操作性較差，造成政策在執(zhí)行中失效。教育部和國(guó)家體育總局2007年推出了《國(guó)家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)》，建立了國(guó)家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫(kù)，要求每年各級(jí)各類(lèi)學(xué)校上報(bào)體質(zhì)測(cè)試結(jié)果。然而，多年來(lái)體質(zhì)測(cè)試數(shù)據(jù)總體上報(bào)率不足50%，要求2012年底上報(bào)數(shù)據(jù)達(dá)到100%，但到現(xiàn)在最好的達(dá)80%，最差的還不到10%[16]。政策執(zhí)行機(jī)制不健全表現(xiàn)在評(píng)價(jià)體制不完善和激勵(lì)、懲罰機(jī)制公正、公平性的欠缺。評(píng)價(jià)機(jī)制不完善表現(xiàn)在對(duì)學(xué)生、學(xué)校和基層政府的評(píng)價(jià)體系中沒(méi)有或少有學(xué)生體質(zhì)健康指標(biāo)，學(xué)生體質(zhì)好壞對(duì)學(xué)生本人、學(xué)校和基層政府的評(píng)價(jià)影響不大。激勵(lì)和懲罰機(jī)制是政策執(zhí)行的動(dòng)力機(jī)制，是執(zhí)行主體有效執(zhí)行政策動(dòng)力來(lái)源的制度保障。目前，雖然部分省、市開(kāi)始將學(xué)生體質(zhì)納入績(jī)效考核指標(biāo)，但多數(shù)是采用簡(jiǎn)單的懲罰機(jī)制，如四川、云南省等政府出臺(tái)文件稱(chēng)對(duì)學(xué)校體育工作狀況差，學(xué)生體質(zhì)健康水平持續(xù)3年下降的地區(qū)和學(xué)校，在教育工作評(píng)估和評(píng)優(yōu)評(píng)先中對(duì)其實(shí)行“一票否決”，同時(shí)教育部門(mén)主要負(fù)責(zé)人和校長(zhǎng)將被問(wèn)責(zé)[12]。為具體落實(shí)政策，執(zhí)行主體逐層制定到對(duì)體育教師的問(wèn)責(zé)制度。然而，這項(xiàng)措施沒(méi)有顧忌執(zhí)行主體的具體情況，問(wèn)責(zé)制只有嚴(yán)厲的懲罰性，缺乏獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，權(quán)責(zé)利不對(duì)等，加上監(jiān)控不力，導(dǎo)致部分基層執(zhí)行人員出現(xiàn)謊報(bào)或不報(bào)數(shù)據(jù)等虛假執(zhí)行行為，政策目標(biāo)也無(wú)法達(dá)成。

政策執(zhí)行監(jiān)控機(jī)制不健全表現(xiàn)為多數(shù)青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行、監(jiān)測(cè)主要由教育系統(tǒng)來(lái)完成，缺乏多層次監(jiān)控機(jī)制。由于我國(guó)政策執(zhí)行采用“自上而下”途徑，上級(jí)監(jiān)控部門(mén)獲取政策執(zhí)行信息渠道過(guò)分依賴(lài)于學(xué)校的單方面匯報(bào)，加劇了政策執(zhí)行信息不對(duì)稱(chēng)，增加了監(jiān)控的難度。

3.3.2 政策執(zhí)行手段單一，執(zhí)行行為對(duì)青少年關(guān)注不夠

政策執(zhí)行手段是執(zhí)行機(jī)構(gòu)溝通方式之一，是政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其執(zhí)行者為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)所采用的政策工具、中介途徑與措施方法，主要有行政、法律、經(jīng)濟(jì)、說(shuō)服和技術(shù)手段等。我國(guó)青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行手段單一，政策落實(shí)主要通過(guò)行政手段，以意見(jiàn)、通知、指示等形式層層發(fā)布。如國(guó)務(wù)院、教育部和國(guó)家體育總局等出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校體育工作，切實(shí)提高學(xué)生健康水平的意見(jiàn)》和《關(guān)于開(kāi)展全國(guó)億萬(wàn)學(xué)生陽(yáng)光體育運(yùn)動(dòng)的通知》等政策文件，而地方部門(mén)往往將政策文本標(biāo)題前簡(jiǎn)單地加上省、市、縣的名稱(chēng)就轉(zhuǎn)發(fā)下去，缺乏具體實(shí)施規(guī)范和技術(shù)手段。法律手段不足，政策執(zhí)行的強(qiáng)制性太弱，導(dǎo)致拒不執(zhí)行或扭曲執(zhí)行政策現(xiàn)象較多。

青少年體質(zhì)健康政策能否達(dá)到預(yù)期目的關(guān)鍵取決于作為行動(dòng)主體的青少年態(tài)度。由于政策執(zhí)行技術(shù)手段不足、傳播機(jī)制不健全，相關(guān)政策和體育知識(shí)宣傳不到位，導(dǎo)致青少年對(duì)體育認(rèn)知有限、體育意識(shí)薄弱。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前僅有19.43%的中學(xué)生和3.26%的大學(xué)生擁有良好的體育鍛煉習(xí)慣[14]，同時(shí)，作為政策執(zhí)行行為的學(xué)校體育不能滿(mǎn)足學(xué)生體育需求，影響了學(xué)生對(duì)政策的支持度。調(diào)查顯示，只有36.3%的學(xué)生認(rèn)為目前我國(guó)體育課中教師傳授的理論與方法“很有用”，說(shuō)明體育課教學(xué)存有較為嚴(yán)重的“適應(yīng)性”問(wèn)題[22]。此外，青少年處于特殊的年齡階段，無(wú)法深刻意識(shí)到體質(zhì)健康對(duì)于個(gè)體和社會(huì)的重要意義，雖然知道經(jīng)常參加體育鍛煉具有健身、健心、健美、健腦、促進(jìn)生長(zhǎng)發(fā)育、防治疾病等功效，但這些效益往往具有滯后性、潛在性、隱蔽性，不可能“立竿見(jiàn)影”[14]，這些都導(dǎo)致了青少年體育鍛煉的驅(qū)動(dòng)力不足，政策認(rèn)同度不高。

3.4 政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)特性因素分析

政策執(zhí)行的組織理論學(xué)派認(rèn)為，組織是政策執(zhí)行的主體，任何政策都要通過(guò)一定的組織得以執(zhí)行。青少年體質(zhì)健康促進(jìn)是一項(xiàng)關(guān)涉整個(gè)國(guó)家和社會(huì)的浩大工程，政策涉及的場(chǎng)地設(shè)施、資金來(lái)源和組織機(jī)構(gòu)具有涵蓋多部門(mén)和多領(lǐng)域特征。然而，我國(guó)青少年體質(zhì)健康政策的具體執(zhí)行卻主要由教育系統(tǒng)完成，由于其職能所限，政策權(quán)威性相對(duì)較弱，極大地影響了執(zhí)行效果。在美國(guó)聯(lián)邦政府中，青少年和學(xué)校健康部是負(fù)責(zé)青少年體質(zhì)健康的主要部門(mén)，職責(zé)在于通過(guò)學(xué)校體育加強(qiáng)青少年體育活動(dòng)和倡導(dǎo)終生體育活動(dòng)。此外，青少年體質(zhì)健康還涉及到疾病防控中心、體育健身與運(yùn)動(dòng)總統(tǒng)理事會(huì)、教育部等部門(mén)。青少年和學(xué)校健康部與這些部門(mén)緊密合作，共同解決體育活動(dòng)和體育教育的相關(guān)問(wèn)題,促進(jìn)美國(guó)學(xué)校體育的改革與青少年體質(zhì)健康的提升[18]。

我國(guó)青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行的機(jī)構(gòu)主要包括教育部、國(guó)家體育總局以及地方教育、體育等平行部門(mén)和具體執(zhí)行學(xué)校。目前，雖然成立了各級(jí)體質(zhì)健康檢測(cè)和陽(yáng)光體育運(yùn)動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，也成立了諸如“新時(shí)代青少年體質(zhì)健康促進(jìn)中心”等專(zhuān)門(mén)性、全國(guó)性公益組織，但整個(gè)執(zhí)行組織機(jī)構(gòu)互動(dòng)不足，缺乏將這些環(huán)節(jié)進(jìn)行有機(jī)聯(lián)系和有效整合的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。公共政策執(zhí)行的理論指出，多機(jī)構(gòu)共同作用于一個(gè)公共政策并不是完善的設(shè)置，因?yàn)檫@樣會(huì)增加績(jī)效考核的難度和政策的執(zhí)行成本，以及可能產(chǎn)生各自為政的問(wèn)題。當(dāng)然，如果有良好的多方聯(lián)動(dòng)機(jī)制出臺(tái)，并且使得各方的資源得到更合理的配置，這些問(wèn)題或許能得以妥善解決。雖然目前已經(jīng)看到教育、體育等部門(mén)之間進(jìn)行聯(lián)動(dòng)合作，并在陽(yáng)光體育活動(dòng)以及校園足球等領(lǐng)域取得一定的成果，但由于體育、教育分屬不同部門(mén)，作為共同執(zhí)行主體也存在爭(zhēng)取各自不同利益的情況。政策執(zhí)行理論認(rèn)為，政策執(zhí)行過(guò)程是各個(gè)執(zhí)行主體為實(shí)現(xiàn)自身利益，進(jìn)行各種策略較量的利益博弈過(guò)程。因此，經(jīng)常出現(xiàn)教育部門(mén)和體育部門(mén)在為提升學(xué)生素質(zhì)而舉辦的部分體育賽事中不協(xié)調(diào)。出現(xiàn)諸如教育部門(mén)不認(rèn)可體育部門(mén)為升學(xué)加分而舉辦的比賽結(jié)果，而體育部門(mén)也不承認(rèn)教育部門(mén)主辦的比賽成績(jī)，不予發(fā)放運(yùn)動(dòng)員等級(jí)證等情況。

3.5 政策執(zhí)行人員價(jià)值取向分析

公共政策執(zhí)行人員的價(jià)值取向即對(duì)政策的認(rèn)知、認(rèn)同程度將嚴(yán)重影響政策執(zhí)行的成敗。學(xué)校是青少年體質(zhì)健康政策的基層執(zhí)行組織，具體執(zhí)行人員應(yīng)包括校長(zhǎng)、班主任和體育教師等。校長(zhǎng)是影響政策執(zhí)行的第一人，政策的有效執(zhí)行關(guān)鍵在于校長(zhǎng)。目前，在“分?jǐn)?shù)第一”的教育評(píng)價(jià)體制下，因害怕體育鍛煉影響升學(xué)率，學(xué)校校長(zhǎng)自然不會(huì)特別認(rèn)同青少年體質(zhì)健康政策。調(diào)查顯示，只有36.3%的被調(diào)查者認(rèn)為校長(zhǎng)對(duì)學(xué)校體育政策精神和內(nèi)容的把握程度好,而能重視政策執(zhí)行的占被調(diào)查者的51.6%[17]。校長(zhǎng)對(duì)政策認(rèn)知和認(rèn)同的欠缺，影響了學(xué)校執(zhí)行政策的決心。其次，作為具體執(zhí)行人的班主任也對(duì)政策的落實(shí)起著至關(guān)重要的作用。班主任的態(tài)度將直接影響學(xué)生對(duì)體育鍛煉的興趣及學(xué)生終身體育鍛煉習(xí)慣的養(yǎng)成。目前，大部分班主任老師自身體育意識(shí)淡薄，對(duì)體育的理解有限。同時(shí)，大部分班主任不關(guān)心、也不了解青少年體質(zhì)健康相關(guān)政策情況，調(diào)查顯示僅35.8%的學(xué)生認(rèn)為班主任對(duì)他們課外體育鍛煉“很關(guān)心”[22]。此外，學(xué)校通常也不會(huì)把學(xué)生的體質(zhì)納入班級(jí)工作評(píng)價(jià)體系，致使班主任難以主動(dòng)、積極地執(zhí)行政策。作為體育教師而言，盡管對(duì)體質(zhì)健康政策的認(rèn)同度高，但因普遍相對(duì)缺乏再學(xué)習(xí)能力和創(chuàng)新能力，政策理解能力和主動(dòng)解決問(wèn)題的執(zhí)行能力有限，導(dǎo)致容易出現(xiàn)執(zhí)行偏差。體育教學(xué)工作和其他學(xué)科教學(xué)工作在學(xué)校相關(guān)待遇中得不到均等對(duì)待現(xiàn)象也較為普遍[21]，也影響了其政策執(zhí)行的積極性。此外，體育運(yùn)動(dòng)難免有傷害風(fēng)險(xiǎn)，由于我國(guó)學(xué)校體育傷害事故處理機(jī)制不完善、缺乏健全的傷害事故的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制和社會(huì)賠償?shù)谋Ｕ现贫?，學(xué)校執(zhí)行人員擔(dān)心承擔(dān)巨大賠償責(zé)任，也導(dǎo)致了執(zhí)行人員執(zhí)行動(dòng)力不足。

3.6 政策執(zhí)行的政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境因素分析

任何政策的執(zhí)行都要受所處社會(huì)環(huán)境的影響和制約。人的體質(zhì)健康水平主要還是取決于生活方式，這里的確包含了體育因素，但體育也僅僅是因素之一，除此之外還有營(yíng)養(yǎng)、衛(wèi)生、睡眠、環(huán)境等眾多因素[13]。因而，體育之外的社會(huì)環(huán)境也影響了青少年體質(zhì)健康政策的有效執(zhí)行。

3.6.1 應(yīng)試教育體制的影響

傳統(tǒng)的應(yīng)試教育體制使升學(xué)率成為評(píng)價(jià)各級(jí)教育主管部門(mén)政績(jī)及學(xué)校優(yōu)劣的主要標(biāo)準(zhǔn)。教育資源配置的地區(qū)和城鄉(xiāng)差異，使優(yōu)質(zhì)教育資源過(guò)度集中，造成了教育的眾多不公平。為了追求有限的優(yōu)質(zhì)教育資源，在“分?jǐn)?shù)第一”的指導(dǎo)思想下，家長(zhǎng)學(xué)生陷入了比拼考分和加分的“囚徒困境”，使學(xué)生疲于學(xué)習(xí)、培訓(xùn)，忽視了體育以及體質(zhì)健康。調(diào)查顯示，在升學(xué)和考試壓力下，我國(guó)近70%的畢業(yè)班學(xué)生在休息日和節(jié)假日參加課外輔導(dǎo)，平均每人要參加3個(gè)輔導(dǎo)班，最多的要參加6個(gè)；將近70%的學(xué)生在上課日每天的家庭作業(yè)時(shí)間超過(guò)2 h[3]，50.9%的學(xué)生課外活動(dòng)時(shí)間不足30 min[22]，學(xué)生大量精力耗費(fèi)在學(xué)習(xí)上，客觀上導(dǎo)致提升體質(zhì)健康的活動(dòng)時(shí)間減少，自然影響體質(zhì)健康水平。

3.6.2 獨(dú)生子女政策的影響

國(guó)家的獨(dú)生子女政策也影響到了青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行環(huán)境。計(jì)劃生育政策所帶來(lái)的家長(zhǎng)心態(tài)上的變化，突出表現(xiàn)在相互聯(lián)系的三個(gè)方面，即緊張心理、唯一心理和全部希望心理，其中的“唯一心理”又導(dǎo)致了過(guò)分寵愛(ài)、過(guò)度保護(hù)、過(guò)多照顧、過(guò)高期望以及怕孩子學(xué)壞、怕孩子不成材、怕孩子不孝順、怕孩子出意外[6]。這種“過(guò)高期望、怕孩子不成材”使很多家長(zhǎng)為了一個(gè)不切實(shí)際的目標(biāo),為學(xué)習(xí)不惜扼殺孩子的體育運(yùn)動(dòng)愛(ài)好。很多家長(zhǎng)對(duì)子女健康的關(guān)心遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上對(duì)學(xué)習(xí)成績(jī)的關(guān)心，甚至認(rèn)為體育鍛煉是不務(wù)正業(yè)。調(diào)查顯示，我國(guó)74%的家長(zhǎng)從來(lái)不帶孩子一起運(yùn)動(dòng)，近70%的學(xué)生放學(xué)回家后就不被允許出去運(yùn)動(dòng)；有12%的家長(zhǎng)明確表示每天參加體育鍛煉會(huì)影響學(xué)習(xí)。當(dāng)鍛煉時(shí)間和學(xué)習(xí)時(shí)間發(fā)生沖突時(shí)，65.5%的家長(zhǎng)仍希望孩子以學(xué)習(xí)優(yōu)先[3]?！斑^(guò)度保護(hù)、過(guò)度關(guān)心和怕孩子出意外”的心態(tài)，導(dǎo)致學(xué)生在學(xué)校一旦出現(xiàn)運(yùn)動(dòng)傷害事故，無(wú)論是意外還是疏忽，家長(zhǎng)大多會(huì)歸罪于學(xué)校和體育教師，使其在安排體育運(yùn)動(dòng)時(shí)盡量回避激烈和有風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，甚至放棄部分身體活動(dòng)。

3.6.3 現(xiàn)代生活方式的影響

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及現(xiàn)代科技的進(jìn)步，人們從事各種體力勞動(dòng)的機(jī)會(huì)和時(shí)間大大減少。人們?cè)谙硎芸萍及l(fā)展成果的同時(shí)也付出了身體機(jī)能退化的代價(jià),其中最明顯的是人體的運(yùn)動(dòng)能力,失去了協(xié)調(diào)、靈敏、力量、平衡等許多必備素質(zhì)以及許多對(duì)外界的適應(yīng)能力[10]。如出門(mén)以車(chē)代步、上樓乘電梯、不參與家務(wù)勞動(dòng)和體力活動(dòng)減少等“靜態(tài)化”的生活方式都使得青少年基本運(yùn)動(dòng)量較以前大為減少。我國(guó)高速發(fā)展過(guò)程中物質(zhì)條件的改善致使青少年的飲食結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，攝入過(guò)多的不健康食品以及激素食品造成了青少年虛胖和營(yíng)養(yǎng)過(guò)剩。同時(shí)，因城市化的發(fā)展，我國(guó)60%以上學(xué)生的居住環(huán)境已不具備進(jìn)行體育運(yùn)動(dòng)的條件。在休息和節(jié)假日的空閑時(shí)間，學(xué)生最喜歡做的3件事是上網(wǎng)聊天和游戲、聽(tīng)音樂(lè)學(xué)唱歌和看電視，出去運(yùn)動(dòng)的不足35%[3]，生活方式的變化客觀上造成了不利的政策執(zhí)行環(huán)境。

3.7 基于6要素的綜合分析

從米特-霍恩模型可以看到，政策目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)、政策資源、組織溝通與執(zhí)行活動(dòng)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特性、執(zhí)行人員的價(jià)值取向、政策環(huán)境等6個(gè)變量關(guān)涉到政策與實(shí)施之間的聯(lián)系。如果6個(gè)因素呈現(xiàn)優(yōu)化的狀態(tài)，則青少年體質(zhì)健康政策的執(zhí)行將非常順利，如果部分因素或6個(gè)因素都呈現(xiàn)出不良狀態(tài),則政策執(zhí)行將障礙重重。以上分析已經(jīng)表明，在青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行過(guò)程中，這幾個(gè)因素各自都存在的一定問(wèn)題，而它們之間的互動(dòng)進(jìn)一步阻礙了政策的有效執(zhí)行。

米特-霍恩模型把政策目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)以及政策資源作為各要素的首要聯(lián)系部分，因其直接影響了組織溝通與執(zhí)行方式和執(zhí)行者偏好。雖然我國(guó)青少年體質(zhì)健康政策目標(biāo)比較清晰，但其政策本身存在著目標(biāo)層級(jí)偏低、目標(biāo)功利性強(qiáng)以及法律效力不足的問(wèn)題，使其操作性不強(qiáng)，加上執(zhí)行經(jīng)費(fèi)和人力資源等政策資源不足，導(dǎo)致政策組織機(jī)構(gòu)的溝通不暢、執(zhí)行方式手段單一和政策執(zhí)行機(jī)制不完善。青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)組織主體互動(dòng)不足，影響了政策在執(zhí)行組織之間的溝通和傳播，導(dǎo)致了政策執(zhí)行評(píng)價(jià)機(jī)制不完善以及激勵(lì)、懲罰機(jī)制不對(duì)等和監(jiān)控機(jī)制的缺失。同時(shí)，二者的局限性也直接影響了青少年和學(xué)校執(zhí)行者對(duì)政策的價(jià)值判斷，使他們?cè)趫?zhí)行中無(wú)所適從，加上自身利益的影響，導(dǎo)致敷衍、消極執(zhí)行政策。此外，執(zhí)行機(jī)構(gòu)、具體執(zhí)行者和政策本體也都深受政策環(huán)境的影響，正是有應(yīng)試教育體制、獨(dú)生子女政策和現(xiàn)代生活方式等社會(huì)環(huán)境因素，進(jìn)一步促成了青少年體質(zhì)健康問(wèn)題的產(chǎn)生，才會(huì)出臺(tái)相關(guān)政策。同時(shí)，又是這些環(huán)境因素影響了執(zhí)行組織機(jī)構(gòu)建立，加上政策資源投入不足，進(jìn)一步影響了作為基層執(zhí)行者的校長(zhǎng)、班主任和體育教師的價(jià)值取向和執(zhí)行動(dòng)力，進(jìn)而導(dǎo)致政策執(zhí)行效果不佳。

青少年體質(zhì)健康問(wèn)題不僅是學(xué)校體育問(wèn)題，是教育問(wèn)題，更是社會(huì)問(wèn)題。因此，更應(yīng)該把它放在整個(gè)社會(huì)的范疇考慮。當(dāng)然，我國(guó)教育制度和社會(huì)環(huán)境因素一時(shí)難以改變，就試著接受米特-霍恩模型的重要啟示，在政策目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)較為清晰，政策本體不斷完善以及政策資源充足的情況下，政策實(shí)施的成功主要取決于實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)政策目標(biāo)的理解和有效溝通、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的行政能力以及執(zhí)行人員行政能力和政策認(rèn)同度。因此，應(yīng)從這幾項(xiàng)要素著手，提升政策執(zhí)行力，促進(jìn)青少年體質(zhì)健康政策有效執(zhí)行。

4 促進(jìn)青少年體質(zhì)健康政策有效執(zhí)行的優(yōu)化路徑

4.1 提升政策目標(biāo)，健全政策體系

公共政策的制定與執(zhí)行是為促進(jìn)社會(huì)發(fā)展服務(wù)的，我國(guó)的體育公共政策是為了促進(jìn)國(guó)民健康水平和全面發(fā)展服務(wù)。因此，應(yīng)充分分析我國(guó)青少年體質(zhì)健康問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因，調(diào)整政策目標(biāo)。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，把體育提升到健康醫(yī)療、社會(huì)保障和強(qiáng)國(guó)夢(mèng)的高度，以國(guó)務(wù)院為主導(dǎo)，多部門(mén)、多領(lǐng)域聯(lián)合制定、執(zhí)行青少年健康政策，提升政策目標(biāo)和政策認(rèn)同度。把培養(yǎng)“工具人”的教育目標(biāo)提升為“全面發(fā)展人”的目標(biāo)，以終身體育意識(shí)的樹(shù)立和終身體育能力的培養(yǎng)為抓手,全面達(dá)成終極體育目標(biāo)。由于我國(guó)地區(qū)和城鄉(xiāng)的自然與社會(huì)條件差異巨大，在制定具體的政策目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)時(shí)還應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大地方?jīng)Q策權(quán)，根據(jù)實(shí)際情況由地方制定具體的實(shí)施方案和標(biāo)準(zhǔn)。此外，還應(yīng)將青少年體育工作上升到法律層面，以法律形式增強(qiáng)其強(qiáng)制執(zhí)行的效力。修訂《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》、《體育法》和《學(xué)校體育工作條例》等，指導(dǎo)和保障青少年體育工作的依法、有效開(kāi)展。

完善青少年體質(zhì)健康政策體系，加強(qiáng)相關(guān)政策配套。理性選擇制度主義認(rèn)為，博弈的回報(bào)是由外部制度規(guī)則所決定的，外部制度改變必然會(huì)引起人們選擇的改變。因此，修改部分影響本政策執(zhí)行的其他政策，如調(diào)整高考加分政策，減少或終止部分中高考加分項(xiàng)目，為政策執(zhí)行創(chuàng)造條件。改革升學(xué)考試制度，制定綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)辦法、注重過(guò)程性評(píng)價(jià)。出臺(tái)并落實(shí)減負(fù)政策，執(zhí)行時(shí)要顧及學(xué)生家長(zhǎng)情況，不能簡(jiǎn)單地把提前放學(xué)當(dāng)成減負(fù)，而應(yīng)在放學(xué)后由學(xué)校組織學(xué)生參與體育活動(dòng)或其他課外活動(dòng)，保證活動(dòng)的時(shí)間和質(zhì)量。調(diào)整學(xué)校意外傷害的處理辦法，可參照國(guó)外，學(xué)?？梢哉庳?zé)權(quán)、共同過(guò)失和免責(zé)協(xié)議等抗辯理由免除自身及教師的民事責(zé)任，并根據(jù)甘冒風(fēng)險(xiǎn)理論[28]，強(qiáng)化個(gè)人責(zé)任意識(shí)，由學(xué)生自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，再通過(guò)保險(xiǎn)獲得救助，將個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)由社會(huì)分擔(dān)，從而減輕了學(xué)生和學(xué)校的壓力，使執(zhí)行者可以順利開(kāi)展工作。

4.2 多渠道拓寬政策執(zhí)行資源

從宏觀上來(lái)說(shuō)，正是由于資源不足才會(huì)引發(fā)政策問(wèn)題，而資源不足又導(dǎo)致政策問(wèn)題解決滯后。應(yīng)盡早設(shè)立青少年體育的專(zhuān)項(xiàng)基金，加大政府學(xué)校體育經(jīng)費(fèi)投入力度,開(kāi)辟學(xué)校體育經(jīng)費(fèi)的多元投入途徑。突破政府單一投入形式的制約,將學(xué)校體育設(shè)施納入體育公共服務(wù)體系，整合群眾體育事業(yè)經(jīng)費(fèi)和學(xué)校體育經(jīng)費(fèi)等各方資源，建設(shè)圍繞以學(xué)校體育設(shè)施為主體的社區(qū)體育中心，建立社區(qū)全民健身服務(wù)體系，這也為最終的公共財(cái)政進(jìn)入包括學(xué)校體育設(shè)施在內(nèi)的公共體育服務(wù)體系鋪平道路[19]，同時(shí)鼓勵(lì)公共體育資源、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人為學(xué)校體育活動(dòng)服務(wù)。學(xué)校也可利用自身優(yōu)勢(shì)發(fā)動(dòng)學(xué)生和家長(zhǎng)、社會(huì)和學(xué)校群策群力協(xié)同合作，逐步改善體育場(chǎng)地、器材條件。有條件的學(xué)校也可通過(guò)學(xué)校體育場(chǎng)(館)設(shè)施對(duì)外開(kāi)放來(lái)增資開(kāi)源，彌補(bǔ)學(xué)校體育經(jīng)費(fèi)的不足。

加強(qiáng)體育師資隊(duì)伍建設(shè)，大幅度增加體育師資，保證政策執(zhí)行人力資源的數(shù)量與質(zhì)量。其一，對(duì)體育師資進(jìn)行多元化的培訓(xùn)，保證體育教師的職后培訓(xùn)，加強(qiáng)體育兼職教師的培養(yǎng)，以提高執(zhí)行業(yè)務(wù)能力。其二，對(duì)其他執(zhí)行人員的執(zhí)行能力培養(yǎng)。在短期內(nèi)，在校長(zhǎng)和班主任的培訓(xùn)活動(dòng)上一定要加入體育方面的知識(shí)，提高對(duì)體育的認(rèn)識(shí)，改變對(duì)體育的觀念。長(zhǎng)遠(yuǎn)的看來(lái)，要在師范類(lèi)院(校)對(duì)各專(zhuān)業(yè)的師范生進(jìn)行有別于其他專(zhuān)業(yè)的體育教育，以提高其對(duì)體育的認(rèn)識(shí)，事半功倍地?cái)U(kuò)大體育的影響。同時(shí)，為彌補(bǔ)政策執(zhí)行的人力資源不足的問(wèn)題，可以借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，日本也曾出現(xiàn)體育教師不足的問(wèn)題，為此，日本文部省實(shí)施《運(yùn)動(dòng)部活動(dòng)社區(qū)合作促進(jìn)事業(yè)》計(jì)劃，引入外部指導(dǎo)者成為的重要舉措，《體育立國(guó)戰(zhàn)略》提出了日本體育協(xié)會(huì)、JOC、日本休閑協(xié)會(huì)、NF與都道府縣、市鎮(zhèn)村體育團(tuán)體等共同研究具體的合作與支援方案的要求[8]。我國(guó)雖然也推行了社會(huì)體育指導(dǎo)員制度，但對(duì)學(xué)校體育支援有限，應(yīng)大力引入社會(huì)體育指導(dǎo)員制度，采用“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”和“送出去”的方式緩解體育師資和學(xué)校體育服務(wù)供給不足。

4.3 整合政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)組織體系

政策執(zhí)行的組織理論認(rèn)為，政策的執(zhí)行是一種典型的組織行為，需要依托堅(jiān)強(qiáng)有力、行動(dòng)高效的組織體系。青少年體質(zhì)健康促進(jìn)工程量巨大，需要投入大量資源，這些投入需要整個(gè)政策層面進(jìn)行規(guī)劃。日本青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行以日本文部科學(xué)省、學(xué)校運(yùn)動(dòng)部、體育少年團(tuán)、綜合型地域體育俱樂(lè)部等組織為核心[8]，形成各都道府縣、日本體育協(xié)會(huì)，日本休閑協(xié)會(huì)和日本體育振興中心等層次分明的執(zhí)行體系開(kāi)展工作，實(shí)現(xiàn)了組織與制度建設(shè)的統(tǒng)一，為政策執(zhí)行奠定了強(qiáng)有力的、層次分明的組織基礎(chǔ)[30]。因而，我國(guó)也應(yīng)以多部門(mén)、跨領(lǐng)域和多層次的理念進(jìn)行政策規(guī)劃和執(zhí)行，成立以國(guó)務(wù)院為領(lǐng)導(dǎo)的教育部、國(guó)家體育總局、衛(wèi)計(jì)委、人力資源與社會(huì)保障部以及共青團(tuán)中央等部門(mén)聯(lián)合的政策制定主體，制定切實(shí)可行的政策規(guī)劃方案。成立地方政府領(lǐng)導(dǎo)下的教育、體育、財(cái)政、規(guī)劃以及民政等多部門(mén)聯(lián)合的第二層級(jí)政策執(zhí)行主體，以確保具有足夠的決策權(quán)力來(lái)調(diào)動(dòng)大量的政策資源保障政策的順利實(shí)施。成立以校長(zhǎng)為領(lǐng)導(dǎo)、教務(wù)、班主任和體育教師為執(zhí)行者的基層學(xué)校以及社區(qū)聯(lián)合的具體執(zhí)行體系。還應(yīng)成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)、專(zhuān)人負(fù)責(zé)管理協(xié)調(diào)此項(xiàng)工作。開(kāi)放社會(huì)機(jī)構(gòu)進(jìn)入本領(lǐng)域，加強(qiáng)青少年體質(zhì)健康方面的科學(xué)研究、制定合理有效的實(shí)施方案，為政策執(zhí)行提供理論依據(jù)。加強(qiáng)青少年體育俱樂(lè)部或體育組織建設(shè)，為青少年參與體育活動(dòng)創(chuàng)造條件。

4.4 豐富政策執(zhí)行手段、激發(fā)青少年響應(yīng)政策的動(dòng)力

在青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行手段上，美國(guó)政府通過(guò)法律化，保證了政策的權(quán)威性和執(zhí)行保障。通過(guò)具體有效的技術(shù)手段來(lái)積極倡導(dǎo)青少年參與體育活動(dòng)，如及時(shí)在官方網(wǎng)站上公布指導(dǎo)性政策的使用手冊(cè)、演示文稿模板、宣傳視頻、光盤(pán)、宣傳展板等具體可操作性的內(nèi)容，免費(fèi)供個(gè)人和相關(guān)機(jī)構(gòu)使用所有的宣傳資料。這些技術(shù)手段兼顧了青少年學(xué)校體育參與和社區(qū)體育參與，從分析、指導(dǎo)、合作到評(píng)估，建立起一套完善的管理方式，形成了鮮明、有的放矢的指導(dǎo)性建議[18]。因此，我國(guó)青少年體質(zhì)健康政策應(yīng)豐富執(zhí)行手段。通過(guò)立法，加大對(duì)違反青少年體育政策進(jìn)行懲處的法律手段，保證青少年體育權(quán)益。通過(guò)媒體以及互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段，加強(qiáng)政策執(zhí)行信息傳播力度，提高青少年對(duì)體育的認(rèn)知，增強(qiáng)體育意識(shí)。通過(guò)提升學(xué)校體育教學(xué)水平，培養(yǎng)青少年運(yùn)動(dòng)技能，養(yǎng)成終身體育習(xí)慣，讓青少年領(lǐng)會(huì)體育鍛煉的長(zhǎng)期效益。將學(xué)生體質(zhì)納入個(gè)人綜合考核的評(píng)價(jià)體系內(nèi)，并要注重過(guò)程性評(píng)價(jià)，與學(xué)生升學(xué)、評(píng)優(yōu)、加分、獎(jiǎng)學(xué)金等進(jìn)行掛鉤，對(duì)體質(zhì)測(cè)試達(dá)到優(yōu)秀的學(xué)生進(jìn)行適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)，提升體育鍛煉的短期效益，以激發(fā)青少年參與體育運(yùn)動(dòng)的驅(qū)動(dòng)力。

4.5 加強(qiáng)政策執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)控機(jī)制建設(shè)，提升執(zhí)行主體對(duì)政策的認(rèn)同

公共政策的政治學(xué)解釋是為解決沖突性要求并為合作提供激勵(lì)的一種行動(dòng)模式。因此，應(yīng)加強(qiáng)政策執(zhí)行機(jī)制建設(shè)，建立更為有效的評(píng)價(jià)體系和激勵(lì)機(jī)制，獎(jiǎng)罰分明、責(zé)權(quán)對(duì)等。將青少年體質(zhì)健康指標(biāo)納入各級(jí)政府考核和各類(lèi)學(xué)校的評(píng)價(jià)體系，對(duì)各級(jí)政府以及學(xué)校按地區(qū)進(jìn)行評(píng)比和排名，排名靠前的可給予辦學(xué)評(píng)估、資金或者政策上的獎(jiǎng)勵(lì)，如北京市排在前6名的區(qū)、縣，可獲得500萬(wàn)的資金獎(jiǎng)勵(lì)[16]，并對(duì)青少年體質(zhì)持續(xù)下降地區(qū)給予通報(bào)批評(píng)和實(shí)行行政問(wèn)責(zé)。同時(shí)，建立學(xué)校內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制，對(duì)體育工作開(kāi)展得好的班主任和體育教師進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，提高其執(zhí)行待遇，以增加執(zhí)行積極性和對(duì)政策的認(rèn)同。建立政策執(zhí)行監(jiān)控保障體系、完善政策執(zhí)行監(jiān)控機(jī)制，成立以政策制定主體、政策執(zhí)行主體和青少年群體結(jié)合的多層次政策監(jiān)控主體，擴(kuò)寬上級(jí)政策主體部門(mén)獲取政策信息的渠道，建立青少年體質(zhì)健康檔案，教育、體育行政主管部門(mén)定期督導(dǎo)稽查并及時(shí)發(fā)布監(jiān)控報(bào)告、加強(qiáng)制度管理，對(duì)政策執(zhí)行情況進(jìn)行切實(shí)有效的監(jiān)控。

4.6 優(yōu)化政策執(zhí)行環(huán)境

生活方式和社會(huì)環(huán)境很大程度決定了人的體質(zhì)健康水平，應(yīng)該在整個(gè)社會(huì)、各個(gè)相關(guān)領(lǐng)域都要為青少年體育鍛煉創(chuàng)造一個(gè)良好的條件。首先，媒體要多對(duì)體育進(jìn)行正面宣傳，樹(shù)立健康人的“行為榜樣”。大眾傳媒對(duì)人們的價(jià)值觀念具有導(dǎo)向作用，對(duì)人們的行為活動(dòng)具有暗示作用[20]，因此，要多報(bào)道青少年喜聞樂(lè)見(jiàn)的體育項(xiàng)目，宣傳全民健身運(yùn)動(dòng)以及體育運(yùn)動(dòng)對(duì)促進(jìn)健康的作用，提高整個(gè)社會(huì)對(duì)體育的認(rèn)識(shí)。其次，要完善體育公共服務(wù)，為青少年創(chuàng)造一個(gè)體育鍛煉的條件。特別是，要完善社區(qū)青少年體育服務(wù)平臺(tái)，發(fā)揮社會(huì)在青少年體質(zhì)健康中的應(yīng)有作用。最后，加強(qiáng)家庭教育，養(yǎng)成家長(zhǎng)與孩子一起鍛煉的習(xí)慣。家庭的體育態(tài)度和家長(zhǎng)參與體育鍛煉的頻度與時(shí)間對(duì)青少年體育鍛煉認(rèn)知度、喜歡度和參與度影響具有顯著性意義[6]，家長(zhǎng)不僅要在態(tài)度上支持青少年參加體育鍛煉，促使其體育鍛煉意識(shí)與行為的形成，還要在行動(dòng)上做青少年的榜樣。如此，形成學(xué)校、社區(qū)、家庭三位一體的青少年體質(zhì)健康促進(jìn)體系[21]，進(jìn)而使青少年體質(zhì)健康政策的執(zhí)行有一個(gè)多方協(xié)調(diào)互動(dòng)的良好環(huán)境。

5 結(jié)語(yǔ)

在我國(guó)的政治制度和行政管理模式下，米特-霍恩政策執(zhí)行系統(tǒng)模型契合我國(guó)政治、社會(huì)場(chǎng)域，能較好地分析我國(guó)青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行的現(xiàn)狀及問(wèn)題。以上對(duì)于青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行中存在的，涉及政策目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)、政策執(zhí)行資源、組織溝通與執(zhí)行活動(dòng)、政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)特性、執(zhí)行者價(jià)值取向和政策執(zhí)行環(huán)境等方面的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題及相應(yīng)原因的分析，使得我們可以更加全面看待青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行問(wèn)題，以及更透徹的明晰影響執(zhí)行效果的原因。我國(guó)體育公共政策是為了促進(jìn)國(guó)民健康水平與構(gòu)建和諧社會(huì)服務(wù)。因而，國(guó)家在政策制定導(dǎo)向上,要將青少年體質(zhì)健康以及體育公共服務(wù)納入社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生，提升到踐行“偉大中國(guó)夢(mèng)”的高度上，加強(qiáng)政策執(zhí)行方案的規(guī)劃和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的研究，提升政策目標(biāo)、完善政策體系；多渠道拓寬政策執(zhí)行資源，充分調(diào)動(dòng)經(jīng)費(fèi)和人力等政策資源；整合政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)組織體系；豐富政策執(zhí)行手段、激發(fā)青少年響應(yīng)政策的動(dòng)力，加強(qiáng)政策執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)控機(jī)制建設(shè)，優(yōu)化政策執(zhí)行環(huán)境，以提升執(zhí)行主客體對(duì)政策的認(rèn)同。

[1]2010年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL].http://www.jyb.cn/info/jytjk/tjgb/201107/t20110706_441003.html.2011-07-06.

[2]陳振民.政策科學(xué)——公共政策分析導(dǎo)論[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2004.160-244.

[3]慈鑫.拯救政策為何止不住青少年體質(zhì)的下滑[N].中國(guó)青年報(bào),2010-03-21(05).

[4]段長(zhǎng)波,鐘小燕.我國(guó)群眾體育公共政策的執(zhí)行阻礙及對(duì)策分析[J].體育與科學(xué),2011,32(3):73-75.

[5]董宏偉,家庭社會(huì)資本對(duì)青少年體育鍛煉意識(shí)與行為的影響及反思[J].沈陽(yáng)體育學(xué)院學(xué)報(bào),2010,29(2):33-37.

[6]風(fēng)笑天.獨(dú)生子女政策對(duì)青少年教育的影響[J].探索與爭(zhēng)鳴,2003,(3):38，39，41.

[7]關(guān)于加強(qiáng)我國(guó)青少年和學(xué)校體育工作的建議[R].政協(xié)全國(guó)委員會(huì)辦公廳文件,2009-12-05.

[8]李冰,周愛(ài)光.二戰(zhàn)后日本青少年課外體育活動(dòng)的政策及啟示[J].體育與科學(xué),2012,33(6):106-112.

[9]李允杰,丘昌泰.政策執(zhí)行與評(píng)估[M].北京:北京大學(xué)出版社,2008:81.

[10]盧元鎮(zhèn).體育社會(huì)學(xué)[M].北京:高等教育出版社,2001.260，261.

[11]青少年體質(zhì)持續(xù)下降的原因及抑制措施[EB/OL]http://www.voc.com.cn/Topic/article/201107/2011072510075611 31.html.2011-07-25.

[12]四川:學(xué)生體質(zhì)健康水平持續(xù)3年下降校長(zhǎng)將被問(wèn)責(zé)[EB/OL].http://www.sc.xinhuanet.com/content/2013-01/24/c_114483562.htm.2013-01-24.

[13]唐炎.體育入高考:“熱議”背后的“冷思考”[J].體育學(xué)刊,2013,28(2):1-7.

[14]喬玉成.青少年鍛煉習(xí)慣的養(yǎng)成機(jī)制及影響因素[J].體育學(xué)刊,2011,18(3):88-94.

[15]邱晨輝.學(xué)校體育難入地方政府法眼[N].中國(guó)青年報(bào),2013-05-06(03).

[16]王登峰.學(xué)校體育的困局與破局——在天津市學(xué)校體育工作會(huì)議上的報(bào)告[J].天津體育學(xué)院學(xué)報(bào),2013,28(1):1-7.

[17]王書(shū)彥,孫曉婷.普通中學(xué)體育政策執(zhí)行力影響因素探析[J].北京體育大學(xué)學(xué)報(bào),2009,32(2):104-107.

[18]謝晨.美國(guó)青少年體育參與的組織支撐研究[D].北京:北京體育大學(xué)博士學(xué)位論文,2013.73-74.

[19]楊成偉,唐炎.學(xué)校體育設(shè)施服務(wù)社會(huì)政策的執(zhí)行困境與路徑優(yōu)化[J].體育學(xué)刊,2013,28(6):55-59.

[20]鄭杭生.社會(huì)學(xué)概論新修[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2009.115.

[21]章建成,平杰,任杰,等.中、小學(xué)生體質(zhì)健康教育模式的構(gòu)建及干預(yù)策略分析[J].體育科學(xué),2012,32(12):15-23.

[22]章建成,張紹禮,羅炯,等.中國(guó)青少年課外體育鍛煉現(xiàn)狀及影響因素研究報(bào)告[J].體育科學(xué),2012,32(11):3-18.

[23]FOX C J.Bias in public policy implementation evaluation[J].Policy Studies Rev,1987,7(1):128-141.

[24]JOLLIFFE C J,JANSSEN I.Vascular risks and management of obesity in children and adolescents[J].Vascular Health Risk Manag,2006,2(2):171-187.

[25]MARILU D M,GREGORY J W.Fitnessgram/Activitygram:Test Administration Manual[M].Champaign:Human Kinetics Publishers,2005.

[26]VAN H C E.Applied Implementation Research[R].The Meeting of American Political Association,Chicago,Illinois,1987.

[27]VAN M D S,VAN HORN C E.The policy implementation process:a conceptual framework[J].Administration Society,1975,(6):445-488.

[28]WEILER P C,ROBERTERTS G R.Sports and the Law——Text,Cases,Problems[M].Eagan:Thomson West Press,2004.

[29]渡遷彰.平成19年度予算(案)-運(yùn)動(dòng)部活動(dòng)関係-について[J].體育科教育,2007,(3):76-77.

[30]中澤篤史.學(xué)校運(yùn)動(dòng)部活動(dòng)の戦後史(上)——実態(tài)と政策の変遷[J].一橋社會(huì)科學(xué),2011,(3):25-46.

StudyonEffectiveExecutionPathofAdolescentPhysicalHealthPolicy—FromthePerspectiveofPerformSystemModelofMeter-HornPolicy

YANG Cheng-wei1,TANG Yan2,ZHANG He2,ZHANG Hong1

Conducted a comprehensive analysis from various factors of adolescent physical health policy by adopting the methods of literature review and logical analysis,combining with China's political and social background,using the perform system model of Meter-Horn policy implementation system.And then we found out that the low policy goal level,strong utilitarian,depressed policy and law,shortage policy execution resources,single policy execution means,unsound enforcement mechanism and monitoring mechanism,insufficient interaction of policy enforcement agencies,less identity of executive policy,execute esteemed underpowered and unfavorable factors such as policy environment,inadequate executive power and various disadvantage factors along with the interaction between them make the policy implementation in trouble.So optimization path of policy effective execution is proposed.In the premise of promoting policy goal level,perfecting the policy system,and broadening the policy resources,we should integrate the policy execution organization,enrich policy implementation means,improve the execution mechanism and supervision mechanism and optimize the policy environment,to enhance the execution policy identity of the subject and object.

publicpolicy;execution;meter-hornmodel;adolescent;physicalHealth

1000-677X(2014)08-0056-08

2013-11-04；

：2014-03-19

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目(11&ZD060)；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目(14YJC890031)；四川省教育廳人文社科重點(diǎn)項(xiàng)目(14SA0015)。

楊成偉(1976-)，男，重慶合川人，副教授，碩士研究生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)轶w育公共政策和體育教學(xué)訓(xùn)練，Tel：(028)84481118，E-mail:530458906@qq.com。

1.四川師范大學(xué) 體育學(xué)院,四川 成都 610101;2.上海體育學(xué)院 體育教育訓(xùn)練學(xué)院，上海 200438 1.Sichuan Normal University,Chengdu 610101,China； 2.Shanghai University of Sport,Shanghai 200438,China.

G80-05

：A