基于適應(yīng)性環(huán)境管理模式的政府績效評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建

葉志敏

(深圳市環(huán)境工程科學(xué)技術(shù)中心有限公司，廣東 深圳 518057)

1 引言

適應(yīng)性環(huán)境管理是將適應(yīng)性管理的理論和方法應(yīng)用于環(huán)境保護(hù)行政管理中，強(qiáng)化政府在管理中的學(xué)習(xí)和自適應(yīng)過程，通過對(duì)任務(wù)實(shí)施過程進(jìn)行跟蹤管理和評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)環(huán)境管理工作外部條件和內(nèi)部因素的變化，對(duì)工作方案和階段性目標(biāo)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整［1］，以降低環(huán)境管理的不確定性，確保生態(tài)環(huán)境保護(hù)總目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。

在適應(yīng)性環(huán)境管理中，建立完善的績效評(píng)估體系，對(duì)政府工作成效進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，是提高政府效能的必要環(huán)節(jié)?？冃гu(píng)估有助于發(fā)現(xiàn)管理中的漏洞和缺陷，及時(shí)預(yù)測(cè)后果［2］，采取相應(yīng)措施，有利于制定下一階段行政工作目標(biāo)和計(jì)劃;同時(shí)，績效評(píng)估能激勵(lì)行政部門提高行政效率，合理的配置公共資源。

2 指標(biāo)體系構(gòu)建

本研究利用層次分析法構(gòu)建適應(yīng)性環(huán)境管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。結(jié)合集中討論和專家打分確定各指標(biāo)權(quán)重，采用關(guān)鍵成功因素法識(shí)別影響工作進(jìn)展的關(guān)鍵因素，為適應(yīng)性管理提供定性和定量相結(jié)合的績效評(píng)估。

2.1 層次分析模型

指標(biāo)體系的建立遵循客觀性、全面性、層次性、適應(yīng)性、系統(tǒng)性、可操作性原則和定量定性相結(jié)合原則，包括一個(gè)目標(biāo)層和若干指標(biāo)層。根據(jù)問題的性質(zhì)和要達(dá)到的目標(biāo)，將問題分解為不同的組成因素，并按其相互關(guān)系按不同層次組合，形成多層次分析模型，并求得最低層次相對(duì)于目標(biāo)層的相對(duì)重要性權(quán)值。結(jié)合構(gòu)建的適應(yīng)性管理指標(biāo)體系，該研究建立的層次分析模型如下:①目標(biāo)層:表示解決問題的目的，即要達(dá)到的適應(yīng)性管理目標(biāo);②一級(jí)指標(biāo)層:是實(shí)現(xiàn)預(yù)定最高層目標(biāo)所涉及的中間環(huán)節(jié);③二級(jí)及二級(jí)以上指標(biāo)層:是對(duì)上級(jí)指標(biāo)層的細(xì)化，具體操作層面的指標(biāo)。

指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)如圖1 所示。

圖1 適應(yīng)性管理指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)示例

2.2 二級(jí)指標(biāo)組合權(quán)重計(jì)算

對(duì)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)造判斷矩陣，其具體操作過程是采取集中討論的形式對(duì)矩陣中每一個(gè)因素打分］，比較n 個(gè)元素對(duì)一級(jí)指標(biāo)的影響，以確定它們?cè)谝患?jí)指標(biāo)中所占的比重。每次取兩個(gè)元素Xi與Xj，用aij表示Xi與Xj關(guān)于一級(jí)指標(biāo)的相對(duì)重要程度之比，其全部比較結(jié)果可用矩陣:

表示，其中A 稱為比較判斷矩陣，簡稱判斷矩陣。并且判斷矩陣中的元素滿足如下性質(zhì):aii=1。

判斷矩陣中的賦值aij表示元素Xi關(guān)于元素Xj的相對(duì)重要程度判斷(具體含義見表1)。這些賦值的根據(jù)或來源可以由決策者直接提供，或通過決策者與分析者對(duì)話來確定，或是由分析者通過某種技術(shù)咨詢而獲得，或是通過其他合適的途徑來確定。

表1 重要性標(biāo)度含義

對(duì)于元素X1，X2，…，Xn，通過兩兩比較判斷得到判斷矩陣A。

當(dāng)判斷矩陣A 具有滿意的一致性時(shí)，它的最大特征根稍大于矩陣階數(shù)n。且其余特征根接近于零。因此，引入判斷矩陣的最大特征根以外的特征根的平均值，作為度量判斷矩陣偏離一致性指標(biāo)［3］。即:

為了度量不同階判斷矩陣是否具有滿意的一致性，我們?cè)僖肱袛嗑仃嚨钠骄S機(jī)一致性指標(biāo)RI 值。對(duì)1－9階判斷矩陣，RI 值分別為:

表2 矩陣階數(shù)與RI 值

判斷矩陣的一致性指標(biāo)CI 與同階平均隨機(jī)指標(biāo)RI之比稱為隨機(jī)一致性比率。當(dāng)為時(shí)，即認(rèn)為判斷矩陣具有滿意的一致性，否則需要調(diào)整判斷矩陣，并使之具有滿意的一致性。

若A 是一致陣，則解特征值問題:

并記A 的最大特征根為λmax，與λmax對(duì)應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)化之后特征向量為w=(w1，w2，…，wn)T，則w1，w2，…，wn給出了元素X1，X2，…，Xn相對(duì)于一級(jí)指標(biāo)的重要性權(quán)值。

同理，設(shè)當(dāng)前層次上的因素為X1，X2，…，Xn，相關(guān)的上一級(jí)指標(biāo)為Y1，Y2，…，Ym，則對(duì)于每一個(gè)Yi，可求得一個(gè)權(quán)向量wi=(wi1，wi2，…，win)。假設(shè)計(jì)算出的一級(jí)指標(biāo)相對(duì)于最高層的權(quán)重分別為a1，a2，…，am，則二級(jí)指標(biāo)相對(duì)于目標(biāo)層的組合權(quán)重依次為:

其中:

ai表示一級(jí)指標(biāo)層第i 個(gè)指標(biāo)相對(duì)于最高層的權(quán)重值;

w1'、w2'……wn'表示二級(jí)指標(biāo)層各指標(biāo)的權(quán)重值。

2.3 工作績效評(píng)價(jià)

對(duì)適應(yīng)性環(huán)境管理總體工作績效評(píng)價(jià)如下:

(1)對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)分別打分，得到Si:

其中:

Si—第i 項(xiàng)指標(biāo)得分;

Yi—在管理任務(wù)中，完成預(yù)期目標(biāo)的項(xiàng)目數(shù)量;

Ti—管理任務(wù)總數(shù)。

(2)按照各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重計(jì)算本月績效得分(滿分5分):

其中:

TSj—第j 個(gè)月績效得分;

Wi—第i 個(gè)指標(biāo)權(quán)重值。

(3)計(jì)算績效總分［5］(滿分5 分):

其中:

TS—績效總分;

m—月度數(shù)。

根據(jù)績效得分和績效總分對(duì)各月工作績效作出“優(yōu)秀”、“良好”、“合格”、“不合格”的評(píng)定。評(píng)定依據(jù)如下:

TSj≥4:優(yōu)秀;

3TSj＜4:良好;

2TSj＜3:合格;

TSj＜2:不合格。

3 在適應(yīng)性環(huán)境管理中的應(yīng)用

3.1 指標(biāo)建立

將本研究構(gòu)建的政府績效評(píng)估指標(biāo)體系運(yùn)用于某環(huán)境保護(hù)行政主管部門的工作中，根據(jù)該部門工作內(nèi)容和特點(diǎn)，綜合運(yùn)用集中討論法和系統(tǒng)分析法設(shè)計(jì)了如下的指標(biāo)體系，并通過專家打分法對(duì)指標(biāo)重要性進(jìn)行判斷(判斷過程及一致性檢驗(yàn)過程略)［6］，各層指標(biāo)及其權(quán)重值如表3 所示。

表3 某環(huán)境保護(hù)行政主管部門工作績效評(píng)估指標(biāo)體系

二級(jí)指標(biāo)說明:

X1工作效率:責(zé)任部門是否盡可能提高工作效率，包括改進(jìn)人員安排、合理利用儀器設(shè)備、提高配合度等。

X2問題應(yīng)對(duì):責(zé)任部門對(duì)任務(wù)開展過程中遇到的困難和問題，是否及時(shí)有效的采取應(yīng)對(duì)措施，盡量保證工作任務(wù)按原定計(jì)劃目標(biāo)執(zhí)行。

X3內(nèi)部合作:責(zé)任部門與其他部門就本部門或他部門任務(wù)開展合作的情況，以及各專項(xiàng)組對(duì)本專項(xiàng)涉及的其他部門和各區(qū)工作的督導(dǎo)。評(píng)判指標(biāo)包括溝通及時(shí)性、配合響應(yīng)度、合作效果、督導(dǎo)效果等。

X4監(jiān)督指導(dǎo):是否按照工作要求，督促下屬各單位按工作任務(wù)分解表的進(jìn)度要求推進(jìn)落實(shí)各項(xiàng)工作，是否指派專人將工作進(jìn)展情況定期報(bào)送責(zé)任部門。

X5計(jì)劃保障:責(zé)任部門根據(jù)本部門各項(xiàng)任務(wù)分別制定相應(yīng)的工作計(jì)劃，對(duì)人員安排、工作步驟、時(shí)間進(jìn)度、工作條件等進(jìn)行詳細(xì)布置，以保障任務(wù)按時(shí)保質(zhì)完成。

X6外部協(xié)調(diào):責(zé)任部門與外部其他部門溝通協(xié)調(diào)情況，由于協(xié)調(diào)結(jié)果受諸多客觀因素影響，因此此處僅考查責(zé)任部門就本部門任務(wù)需與外部部門協(xié)調(diào)時(shí)的溝通及時(shí)性，以及協(xié)調(diào)效果不佳時(shí)是否積極制定解決方案或及時(shí)向委大運(yùn)辦反映。

X7完成程度:在任務(wù)分解表的計(jì)劃時(shí)間內(nèi)，某項(xiàng)任務(wù)的完成情況，包括全部完成、部分完成(未完成)、超額完成等。

X8工作質(zhì)量:除在計(jì)劃時(shí)間內(nèi)完成既定工作任務(wù)之外，還應(yīng)考查該工作開展的效果是否達(dá)到理想的狀態(tài)，是否對(duì)生態(tài)環(huán)境起到了切實(shí)的保障作用。

X9總結(jié)報(bào)告:責(zé)任部門對(duì)已完成的或本月已進(jìn)展的任務(wù)，是否及時(shí)進(jìn)行總結(jié)記錄，分析不能按既定目標(biāo)完成任務(wù)的原因。

X10目標(biāo)修正:對(duì)由于客觀原因不能按任務(wù)分解表的時(shí)間或工作量要求完成的任務(wù)，是否及時(shí)反饋，對(duì)任務(wù)管理目標(biāo)加以修正，以保證保障工作體系符合實(shí)際工作情況。

X11工作方案調(diào)整:對(duì)下一階段工作任務(wù)，尤其是本階段遇到困難未按原定計(jì)劃完成的任務(wù)，是否制定切實(shí)可行的工作計(jì)劃，以保證下一步工作順利進(jìn)行。

3.2 月度工作評(píng)價(jià)

本研究構(gòu)建的基于適應(yīng)性環(huán)境管理模式的政府績效評(píng)估體系在某環(huán)境保護(hù)行政主管部門的實(shí)際工作中連續(xù)應(yīng)用了六個(gè)月，對(duì)每月該部門工作任務(wù)目標(biāo)完成情況、工作效率及工作質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)，分析影響工作進(jìn)展的關(guān)鍵因素并加以改進(jìn)。以第一個(gè)月為例，績效評(píng)價(jià)如下:

(1)首月目標(biāo)完成情況

根據(jù)設(shè)定的指標(biāo)體系對(duì)某月度工作75 項(xiàng)任務(wù)(任務(wù)內(nèi)容略)進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，結(jié)果見表4。

表4 本月適應(yīng)性環(huán)境管理評(píng)價(jià)

根據(jù)前述討論確定的計(jì)算方法和指標(biāo)權(quán)重，得到本月總體工作績效得分［7，8］:，總評(píng)良好

(2)關(guān)鍵因素分析

從總體評(píng)價(jià)結(jié)果來看，本月管理效果不理想的關(guān)鍵問題有:①工作體系建立之初，相關(guān)人員對(duì)本次工作的管理方法理解不深、適應(yīng)不夠，配合尚不默契，出現(xiàn)了問題發(fā)生后溝通不及時(shí)的現(xiàn)象，影響了個(gè)別任務(wù)的工作進(jìn)度。②在污染源排查清理任務(wù)中，污染隱患排查數(shù)量不足，各下屬部門報(bào)送數(shù)據(jù)來源不一、數(shù)據(jù)形式不規(guī)范;此外，數(shù)據(jù)多頭報(bào)送也增加了各部門的工作負(fù)擔(dān)，降低了工作效率;③責(zé)任部門對(duì)下屬部門工作的現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)不夠，聯(lián)動(dòng)機(jī)制有待建立。

針對(duì)本月出現(xiàn)的關(guān)鍵問題，建議加強(qiáng)以下幾方面工作:①各責(zé)任部門及相關(guān)人員應(yīng)加強(qiáng)溝通，熟知本次保障工作適應(yīng)性管理的工作機(jī)制，強(qiáng)化管理程序，并依此形成工作習(xí)慣，強(qiáng)化程序意識(shí)，增加工作緊迫感。責(zé)任部門應(yīng)及時(shí)對(duì)下屬部門的工作進(jìn)行督促落實(shí)，積極解決遇到的問題。②建議建立污染源排查清理數(shù)據(jù)庫，規(guī)范數(shù)據(jù)填報(bào)格式，明確各污染源排查整改的責(zé)任單位，并利用監(jiān)管平臺(tái)對(duì)各污染源排查整改情況進(jìn)行及時(shí)監(jiān)管考核，確保各項(xiàng)污染治理工作取得實(shí)效。③加強(qiáng)對(duì)下屬部門的督導(dǎo)，必要時(shí)開展稽查，以加強(qiáng)監(jiān)管工作成效。

4 工作成效及展望

在歷時(shí)六個(gè)月的績效評(píng)估實(shí)踐中，對(duì)被評(píng)估部門月度工作績效指標(biāo)進(jìn)行打分，識(shí)別關(guān)鍵因素重點(diǎn)改進(jìn)，同時(shí)針對(duì)環(huán)境管理工作的復(fù)雜性、不確定性特點(diǎn)，及時(shí)修正階段性目標(biāo)任務(wù)，對(duì)被評(píng)估部門的各項(xiàng)工作實(shí)施動(dòng)態(tài)管理［9］。這一方法使得被評(píng)估部門的各項(xiàng)工作得以及時(shí)調(diào)整和順利實(shí)施。實(shí)踐表明，基于適應(yīng)性環(huán)境管理模式的政府績效評(píng)估指標(biāo)體系可以用于評(píng)價(jià)和指導(dǎo)環(huán)境保護(hù)行政主管部門的日常工作。

由于不同層級(jí)、不同部門的環(huán)境管理工作各有側(cè)重，工作方式和影響因素亦不相同，下一步應(yīng)探討建立適應(yīng)各部門專項(xiàng)工作的管理模式及績效評(píng)估指標(biāo)體系，在統(tǒng)籌、監(jiān)督、專項(xiàng)等不同層面上將本研究成果進(jìn)一步深化運(yùn)用。

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