國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金分配機(jī)制研究

李國(guó)平　李瀟

摘要：國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付具有實(shí)施保護(hù)生態(tài)環(huán)境和改善民生的政策目標(biāo)。由于財(cái)力較弱的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)既缺乏改善民生的資金，又缺乏生態(tài)環(huán)境保護(hù)的資金；生態(tài)環(huán)境質(zhì)量較差的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)因保護(hù)生態(tài)環(huán)境成本較大需要更多的生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金。因此，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金的分配，須通過(guò)平衡不同區(qū)域之間的差異以提高所有國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量與民生水平。為了驗(yàn)證國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金分配機(jī)制是否具有向財(cái)力較弱與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量較差地區(qū)傾斜的特性，本文對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金分配公式進(jìn)行了推導(dǎo)，并以陜西省為例對(duì)資金的分配進(jìn)行了實(shí)證分析，研究結(jié)果顯示：①國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付公式中的“標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口”項(xiàng)含有基本公共服務(wù)均等化屬性，剩余各項(xiàng)含有生態(tài)環(huán)境保護(hù)屬性，公式包含向財(cái)力較弱和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量較差的地區(qū)傾斜的政策目標(biāo)；②與其政策目標(biāo)相違背，實(shí)踐中的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金并沒(méi)有向財(cái)力較弱和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量較差的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)傾斜，反而與國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的財(cái)力水平、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量呈正相關(guān)。究其原因，以“標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口”為核心的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金分配公式是導(dǎo)致違背“兩個(gè)傾斜”的癥結(jié)所在。要扭轉(zhuǎn)實(shí)際分配中的“兩個(gè)傾斜”偏差，促使國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必須改變公式計(jì)算要件“標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口”，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下改善民生。

關(guān)鍵詞：國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)；轉(zhuǎn)移支付；政策目標(biāo)；資金分配機(jī)制

中圖分類號(hào) F812.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2014）05-0124-07

2009-2012年，財(cái)政部連續(xù)頒布了《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付（試點(diǎn)）辦法》[1] 、《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》[2]、《2012年中央對(duì)地方國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》[3]，在均衡性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)下設(shè)立國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，制定“加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，提高國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所在地政府基本公共服務(wù)保障能力”的目標(biāo)。而根據(jù)財(cái)力較弱的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)既缺乏改善民生的資金又缺乏生態(tài)環(huán)境保護(hù)的資金，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量較差的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)因保護(hù)生態(tài)環(huán)境成本較大需要更多的生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金的現(xiàn)狀，要實(shí)現(xiàn)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的政策目標(biāo)，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金應(yīng)向財(cái)力較弱、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量較差的地區(qū)傾斜?；趪?guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)關(guān)系到國(guó)家生態(tài)安全、未來(lái)國(guó)土開(kāi)發(fā)格局穩(wěn)定性的功能設(shè)置，分析國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付是否實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)尤為重要。本文將通過(guò)對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金分配公式的推導(dǎo)及實(shí)證分析，驗(yàn)證其實(shí)踐中是否具有“兩個(gè)傾斜”，并對(duì)其原因進(jìn)行分析，以期為國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策的實(shí)施提供建議。

1 國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金的分配方式

關(guān)于國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，財(cái)政部共頒布了三次轉(zhuǎn)移支付辦法，對(duì)轉(zhuǎn)移支付的范圍、分配公式、監(jiān)督考核、激勵(lì)約束等進(jìn)行了調(diào)整與完善。其中，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法的分配公式見(jiàn)表1。

觀察三個(gè)轉(zhuǎn)移支付公式，首先，計(jì)算要素中唯一保持不變的是“該省限制開(kāi)發(fā)等國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所屬縣標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口”，它不僅是分配公式的核心，也是實(shí)際補(bǔ)助中的風(fēng)向標(biāo)。中央財(cái)政通過(guò)調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口的“補(bǔ)助系數(shù)”針對(duì)不同的區(qū)域?qū)嵭醒a(bǔ)助，如針對(duì)三江源地區(qū)、南水北調(diào)中線水源區(qū)等對(duì)其標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口按照

100%給予補(bǔ)足，而全國(guó)層面接受轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)只補(bǔ)到70%[4]。可見(jiàn)，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付主要通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口的動(dòng)態(tài)變化[5]，對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行補(bǔ)助，這種以均衡性轉(zhuǎn)移支付式安排的資金補(bǔ)助具有“以標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口為基礎(chǔ)”的基本導(dǎo)向。其次，公式中發(fā)生變化的是將“市縣政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)特殊支出”改為“生態(tài)文明示范工程試點(diǎn)工作經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助”，新增“禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域補(bǔ)助”和“引導(dǎo)性補(bǔ)助”。其中，“市縣政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)特殊支出”、“生態(tài)文明示范工程試點(diǎn)工作經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助”雖然確定方法不同，但均是對(duì)進(jìn)行重大環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)工程的補(bǔ)助；“禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域補(bǔ)助”、“引導(dǎo)性補(bǔ)助”是針對(duì)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域和生態(tài)功能較為重要的區(qū)域設(shè)定的，在概念上具有生態(tài)補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)。公式中變化的計(jì)算要素增強(qiáng)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的屬性。

通過(guò)對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付分配公式的拆分，分為與改善民生相關(guān)的“標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口”和與保護(hù)生態(tài)環(huán)境相關(guān)的“禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域補(bǔ)助+引導(dǎo)性補(bǔ)助+生態(tài)文明示范工程試點(diǎn)工作經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助”兩個(gè)部分，考察其在國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付中的政策目標(biāo)。

1.2 生態(tài)環(huán)境保護(hù)屬性

除標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口以外的計(jì)算要素，可合并考慮，歸為生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)。其中，“禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域補(bǔ)助” 根據(jù)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的面積確定，針對(duì)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域?yàn)榱吮Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境而禁止工業(yè)化城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)所造成的損失進(jìn)行補(bǔ)助，與生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有直接因果關(guān)系；“引導(dǎo)性補(bǔ)助”根據(jù)縣級(jí)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口確定，針對(duì)不在國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付分配范圍內(nèi)的其他重要生態(tài)功能區(qū)域所屬縣給予補(bǔ)助，與重要生態(tài)功能相聯(lián)系；“生態(tài)文明示范工程試點(diǎn)工作經(jīng)費(fèi)”針對(duì)開(kāi)展生態(tài)文明示范工程試點(diǎn)的縣給予補(bǔ)助，而生態(tài)文明示范工程的主要任務(wù)是“加快生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)”[8]，與生態(tài)建設(shè)密切相關(guān)。因此，基于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的角度確定的計(jì)算要素，使得國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付分配公式具有明確的生態(tài)環(huán)境保護(hù)的屬性，意味著國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金包含提高所有國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)。

然而，在其他條件相同的情況下，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量較差的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)其生態(tài)環(huán)境保護(hù)成本較大，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付只有向該區(qū)域傾斜，才能避免國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)之間縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的兩極化，不同生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)都可能達(dá)到改善民生和提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)。

那么，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付分配機(jī)制是否向財(cái)力較弱和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量較差的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)傾斜？

2 國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金分配的實(shí)證分析

為了考察國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付是否向財(cái)力較弱和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量較差的地區(qū)傾斜，或者說(shuō)，與其所屬各縣的財(cái)力狀況之間是否存在負(fù)相關(guān)，與其生態(tài)環(huán)境質(zhì)量之間是否也存在負(fù)相關(guān)，本文利用陜西省國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。

表3分別給出了未控制“標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口”與控制“標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口”的固定效應(yīng)分析結(jié)果?？梢钥闯觯簾o(wú)論控制“標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口”與否，前期EI的估計(jì)系數(shù)均為正，且都達(dá)到了統(tǒng)計(jì)上的顯著水平。散點(diǎn)圖與回歸分析的相同結(jié)論說(shuō)明：轉(zhuǎn)移支付資金與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量之間呈現(xiàn)明顯的正相關(guān)，即生態(tài)環(huán)境質(zhì)量越好的縣得到的轉(zhuǎn)移支付資金人均值越多，資金分配向生態(tài)環(huán)境質(zhì)量較好的地區(qū)傾斜。

3 “兩個(gè)傾斜”偏差的原因分析

國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金的實(shí)際效果與國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法的政策目標(biāo)相反，不僅沒(méi)有向財(cái)力較弱、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量較差的地區(qū)傾斜，反而是財(cái)力越強(qiáng)的地區(qū)得到的轉(zhuǎn)移支付資金越多，生態(tài)環(huán)境較好的地區(qū)得到的轉(zhuǎn)移支付資金也較多。造成“兩個(gè)傾斜”偏差的原因需要進(jìn)一步的分析。

3.1 國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付沒(méi)有傾向財(cái)力較弱地區(qū)的原因

比較均衡性轉(zhuǎn)移支付與國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的資金分配公式，它們都是以“標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口”為核心進(jìn)行計(jì)算的。因此，在影響轉(zhuǎn)移支付實(shí)施目標(biāo)的因素分析中，兩者具有共性。

對(duì)于均衡性轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)的偏離，賈曉俊、岳希明通過(guò)分析認(rèn)為，均衡性轉(zhuǎn)移支付向財(cái)力較強(qiáng)地區(qū)傾斜的主要原因是財(cái)政供養(yǎng)人口比重[7]。一方面，均衡性轉(zhuǎn)移支付資金的分配受到財(cái)政供養(yǎng)人口的影響，兩者呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系[13-14]；另一方面，財(cái)政供養(yǎng)人口比重又與人均財(cái)政收入呈現(xiàn)明顯的正相關(guān)[15-17]。依據(jù)財(cái)政供養(yǎng)人口的均衡性轉(zhuǎn)移支付，就會(huì)向財(cái)政供養(yǎng)人口比重較高的、財(cái)力較強(qiáng)的地區(qū)傾斜，導(dǎo)致均衡性轉(zhuǎn)移支付資金與人均財(cái)政收入之間產(chǎn)生正相關(guān)。

同樣，導(dǎo)致均衡性轉(zhuǎn)移支付偏差的主要因素，對(duì)以均衡性轉(zhuǎn)移支付為基礎(chǔ)的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付同樣適用，即造成國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付向財(cái)力較強(qiáng)地區(qū)傾斜的重要原因是以財(cái)政供養(yǎng)人口為主的資金分配方式，在國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付分配公式中體現(xiàn)為“標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口”項(xiàng)的運(yùn)用。

歸結(jié)造成“兩個(gè)傾斜”的原因，可以發(fā)現(xiàn)，其均與國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付計(jì)算公式中的“標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口”有關(guān)。換句話說(shuō)，“標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口”是導(dǎo)致“兩個(gè)傾斜”的癥結(jié)所在。

4 結(jié) 論

綜上所述，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金的分配機(jī)制，沒(méi)有體現(xiàn)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法的向財(cái)力較弱地區(qū)和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量較差地區(qū)傾斜的政策目標(biāo)，偏離了國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金分配機(jī)制提高所有國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的基本公共服務(wù)能力和生態(tài)環(huán)境保護(hù)水平的宗旨，反而向財(cái)力較強(qiáng)與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量較好的地區(qū)傾斜。這源于以“標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口”為核心的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的分配機(jī)制。

國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)中財(cái)力較弱的地區(qū)在保障當(dāng)?shù)鼗竟卜?wù)能力的同時(shí)，還要提供生態(tài)環(huán)境保護(hù)，使并不充裕的資金保障更顯得捉襟見(jiàn)肘；生態(tài)環(huán)境質(zhì)量較差地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)成本比其他地區(qū)高，當(dāng)?shù)卣c居民難以負(fù)擔(dān)；而國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付出現(xiàn)的“兩個(gè)偏離”，加劇了國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)之間生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)狀況的不平衡，使得財(cái)力較強(qiáng)、生態(tài)環(huán)境較好地區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到改善，財(cái)力較弱、生態(tài)環(huán)境較差地區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量越來(lái)越差，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付陷于目標(biāo)與實(shí)施相沖突的困境。

要扭轉(zhuǎn)實(shí)際分配中的“兩個(gè)偏離”，促使國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必須改變公式計(jì)算要件“標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口”。基于國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)維護(hù)國(guó)家與地方生態(tài)安全的功能定位，以及其限制開(kāi)發(fā)的政策規(guī)定，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)只能在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下改善民生，保護(hù)和擴(kuò)大自然界提供生態(tài)產(chǎn)品能力的過(guò)程也是創(chuàng)造價(jià)值的過(guò)程，更是當(dāng)?shù)鼐用窀＠岣叩闹匾緩健?/p>

（編輯：李 琪）

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