區(qū)鎮(zhèn)合一背景下權(quán)力運(yùn)行法制化研究

陳海燕

摘 要：實(shí)行區(qū)鎮(zhèn)合一，能夠加快資源合理配置、農(nóng)民“市民化”、耕地集中，推動(dòng)工業(yè)化進(jìn)程，是新型城鎮(zhèn)化的有效探索。區(qū)鎮(zhèn)合一積極效應(yīng)逐步顯現(xiàn)的同時(shí)，如何完善法制體系和進(jìn)一步規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，是我們必須面臨的新課題。該文以江蘇呂四港鎮(zhèn)為研究對(duì)象，從區(qū)鎮(zhèn)合一推進(jìn)過程中存在的法律問題出發(fā)，思考了權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范問題。

關(guān)鍵詞：區(qū)鎮(zhèn)合一；權(quán)力運(yùn)行；法制；困境

中圖分類號(hào) D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2014）10-01-03

黨的十八大報(bào)告提出堅(jiān)持走“中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”。其中，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)被認(rèn)為是極大程度拉動(dòng)內(nèi)需、促進(jìn)“新四化”發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。而新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)系統(tǒng)工程，既需要中央做好頂層設(shè)計(jì)，更需要地方因地制宜實(shí)實(shí)在在的實(shí)踐。江蘇省啟東市通過對(duì)呂四港鎮(zhèn)等幾個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)與臨近開發(fā)區(qū)合一的試點(diǎn)，對(duì)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)行了有效嘗試。

1 規(guī)范區(qū)鎮(zhèn)合一體制下權(quán)力運(yùn)行的原因

推行“區(qū)鎮(zhèn)合一”新型管理體制，能夠合理配置行政和公共服務(wù)資源，加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，改善群眾生活，助推新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。呂四港鎮(zhèn)“區(qū)鎮(zhèn)合一”管理體制的改革，最大的亮點(diǎn)在于整合行政資源，實(shí)行“兩塊牌子、一套班子”的合一體制，同時(shí)鎮(zhèn)級(jí)政府獲得部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。

在實(shí)際操作中，呂四港鎮(zhèn)政府和呂四海洋經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)合署辦公，一套行政領(lǐng)導(dǎo)班子統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)工作。在擴(kuò)大管理權(quán)限方面，啟東市政府通過對(duì)下放事權(quán)的梳理，于2012年專門出臺(tái)指導(dǎo)性文件，將25個(gè)部門的518項(xiàng)事權(quán)賦予呂四港鎮(zhèn)，明確其在項(xiàng)目、城建、環(huán)保、治安、民生等涉及城市建設(shè)和管理方面的行政管理權(quán)限，依法賦予其縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，有效解決呂四港鎮(zhèn)責(zé)任大、權(quán)力小、權(quán)責(zé)不對(duì)等的問題。

呂四港鎮(zhèn)通過近2a的實(shí)踐，在區(qū)鎮(zhèn)合一進(jìn)程中積累了一些有益經(jīng)驗(yàn)，但同時(shí)也存在一些現(xiàn)實(shí)問題，其中就包括如何規(guī)范呂四港等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的權(quán)力運(yùn)作，保證公共權(quán)力運(yùn)行的公共利益方向等。應(yīng)當(dāng)繼續(xù)理順其中的法律關(guān)系，加大力度，依法有效地推進(jìn)區(qū)鎮(zhèn)合一，更好的發(fā)揮經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的輻射帶動(dòng)作用，努力探索出一條適合啟東的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展之路。

2 呂四港鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)行的具體實(shí)踐

2.1 鎮(zhèn)級(jí)政府搭建3大平臺(tái)規(guī)范權(quán)力運(yùn)行 在規(guī)范政府行政權(quán)力運(yùn)行方面，呂四港鎮(zhèn)主要通過搭建“便民服務(wù)中心”、“綜合執(zhí)法局”、“社會(huì)管理服務(wù)中心”3大平臺(tái)，承接政府管理和服務(wù)的主要職能和內(nèi)容。

便民服務(wù)中心統(tǒng)一受理、集中辦理包括派駐機(jī)構(gòu)在內(nèi)的行政許可、非行政許可審批及公共服務(wù)事項(xiàng)。便民服務(wù)中心把受理權(quán)與審批權(quán)結(jié)合，實(shí)行一個(gè)“窗口”受理、“一條龍”服務(wù)，深化行政審批制度改革和行政服務(wù)創(chuàng)新，減少審批事項(xiàng)，簡(jiǎn)化辦事流程，壓縮時(shí)限，提高效能。呂四港試行派駐式運(yùn)行模式，中心提供服務(wù)平臺(tái)，主要行使督辦協(xié)調(diào)職能，服務(wù)人員由鎮(zhèn)各職能機(jī)構(gòu)派駐。

綜合執(zhí)法局代表鎮(zhèn)政府統(tǒng)一行使行政處罰權(quán)（限制人身自由除外）和與行政處罰權(quán)相關(guān)的行政強(qiáng)制措施權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)，在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)組織開展綜合執(zhí)法活動(dòng)。

社會(huì)管理服務(wù)中心統(tǒng)一整合社會(huì)管理資源，實(shí)行集中辦公，統(tǒng)一調(diào)度各個(gè)方面社會(huì)管理資源，通過政府主導(dǎo)、多方參與，有效化解社會(huì)矛盾，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)公平公正。

2.2 縣級(jí)政府加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)管 根據(jù)指導(dǎo)性文件的規(guī)定，呂四港鎮(zhèn)的權(quán)力得到極大的擴(kuò)充，使得鎮(zhèn)政府擁有了更大的自主決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)。為保證下放的權(quán)力能夠得到有效運(yùn)行，啟東市政府及時(shí)出臺(tái)制約機(jī)制：一是要求呂四港鎮(zhèn)注重法制監(jiān)督。在鎮(zhèn)政府設(shè)立法制辦，具有較強(qiáng)法律專業(yè)的人士負(fù)責(zé)日常工作，充分發(fā)揮法制辦在鎮(zhèn)政府依法行政方面的積極作用，為呂四港鎮(zhèn)建立法治型政府當(dāng)好助手，把好關(guān)。加強(qiáng)對(duì)鎮(zhèn)政府在作出行政決策、行政審批、行政許可等具體行政行為的合法性審查；二是要求權(quán)力運(yùn)行公開透明。要求呂四港鎮(zhèn)將所有的權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)入啟東市公共權(quán)力網(wǎng)上公開透明運(yùn)行系統(tǒng)，明確執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和流程，便于法制監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督；三是要求呂四港鎮(zhèn)注重執(zhí)法程序。對(duì)公民、法人或其他組織作出對(duì)其不利的具體行政行為時(shí)，必須以書面形式告知具有陳述申辯權(quán)和復(fù)議訴訟等行政救濟(jì)權(quán)利。

3 破解區(qū)鎮(zhèn)合一體制下權(quán)力運(yùn)行的困境

區(qū)鎮(zhèn)合一是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制的一項(xiàng)改革，在權(quán)力資源配置方面，放權(quán)是重點(diǎn)，有效突破了改革瓶頸和障礙，增強(qiáng)了基層政府能力，有利于充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的輻射帶動(dòng)作用。為了能使區(qū)鎮(zhèn)合一管理體制成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中可復(fù)制、可推廣的典范，亟待解決權(quán)力運(yùn)行方面存在的一些問題。

3.1 破解區(qū)鎮(zhèn)合一的法律缺失困境 在區(qū)鎮(zhèn)合一體制改革中，涉及到權(quán)力下放，但是放權(quán)的內(nèi)容、程序、方式和方法等存在法律授權(quán)不明或者缺乏法律依據(jù)的情況。法律缺失的困境嚴(yán)重制約了區(qū)鎮(zhèn)合一改革的深化。為提高區(qū)鎮(zhèn)合一體制下的權(quán)力運(yùn)行法制化程度，筆者認(rèn)為：

首先，加強(qiáng)立法明確區(qū)鎮(zhèn)合一體制的法律地位。根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)的《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》、中央編辦等6部委印發(fā)的《關(guān)于開展經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)工作的通知》等規(guī)定，區(qū)鎮(zhèn)合一在政策層面上符合中央的部署和要求，享有部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，在鎮(zhèn)區(qū)范圍內(nèi)履行法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的縣級(jí)政府及其部門的行政執(zhí)法職責(zé)。但是，管理權(quán)限的下放，改變了原本《行政許可法》等對(duì)縣級(jí)政府部門管理權(quán)限的規(guī)定，打破了現(xiàn)有的行政法對(duì)權(quán)力的限定，這在法律層面上，缺少相應(yīng)的授權(quán)。對(duì)此，省級(jí)立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)《立法法》的規(guī)定，制定規(guī)范或作出一個(gè)相應(yīng)的授權(quán)決定，規(guī)范區(qū)鎮(zhèn)合一行政體制改革的程序、內(nèi)容，建議江蘇省在全國率先制定出臺(tái)相關(guān)的地方性法規(guī)，明確權(quán)力下放的法律依據(jù)和內(nèi)容，一方面可以提高權(quán)力下放的法制化，另一方面也可以確保權(quán)力運(yùn)作的法制化，為全面推進(jìn)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)提供法律保障。

其次，權(quán)力下放采用交辦方式有法可依。權(quán)力的內(nèi)容解決了，關(guān)鍵如何下放。在實(shí)踐過程中，呂四港鎮(zhèn)采用了“直接授權(quán)”或“依法委托”的方式，這在現(xiàn)行的法律框架下存在著合法性不足的問題。例如，涉及行政許可和行政處罰的權(quán)限，啟東市政府通過委托形式下放給呂四港鎮(zhèn)行使的，但法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)只能在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，方可委托其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可和行政處罰，而區(qū)鎮(zhèn)合一的權(quán)力下放屬于新事務(wù)，法律法規(guī)尚未有明確規(guī)定，顯然這些行政許可和行政處罰權(quán)的下放的法律依據(jù)不是很充分。為了走出這一尷尬境地，筆者認(rèn)為方法有2個(gè)：一是通過省級(jí)地方政府立法，為授權(quán)方式提供法律依據(jù)，從而掃除法律上的障礙。二是在權(quán)力下放方式上，采用“交辦”的方式?！皩?duì)于由鎮(zhèn)政府履行的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的縣級(jí)政府及其部門的行政管理職權(quán)，由縣（市）政府組織清理確認(rèn)后向社會(huì)發(fā)布權(quán)力目錄；對(duì)于由鎮(zhèn)政府履行的非法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的縣級(jí)政府及其部門的行政管理權(quán)，依據(jù)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第61條第7項(xiàng)的規(guī)定，由縣（市）政府采用交辦的方式直接交給鎮(zhèn)政府行使，并向社會(huì)公布”，既滿足了現(xiàn)實(shí)需要，又規(guī)避了法律風(fēng)險(xiǎn)，值得重視。“交辦”，在人們的心目中，多是一件或某幾件事情，不涉及行政執(zhí)法權(quán)，但現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)交辦事項(xiàng)并沒有做出限制性規(guī)定，法無禁止即合法，當(dāng)用授權(quán)、委托不能滿足現(xiàn)實(shí)需要時(shí)，放權(quán)方式采用“交辦”，符合《地方組織法》的規(guī)定，于法有據(jù)。筆者認(rèn)為在目前情況下，采用第二種方法，即交辦的方式比較妥當(dāng)。

3.2 破除區(qū)鎮(zhèn)合一的權(quán)力運(yùn)行低效困境 由于鎮(zhèn)級(jí)政府存在工作人員配備較少、年齡斷層、能力經(jīng)驗(yàn)不足、專業(yè)知識(shí)匱乏等問題，縣級(jí)政府下放給鎮(zhèn)政府的權(quán)力容易出現(xiàn)無人對(duì)接、不愿對(duì)接、無能力對(duì)接，以及權(quán)力運(yùn)行低效的現(xiàn)實(shí)困境。

首先，作為下放權(quán)力的縣一級(jí)政府應(yīng)當(dāng)樹立“整體批復(fù)、分步實(shí)施”的工作理念。根據(jù)承接權(quán)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的承接能力，成熟一個(gè)、下放一個(gè)，在鎮(zhèn)政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以及人員調(diào)整到位，并且業(yè)務(wù)工作較為熟悉的基礎(chǔ)上，由權(quán)力所在部門逐步下放。其次，作為權(quán)力下放部門要開展相應(yīng)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和技術(shù)支持，保證執(zhí)法信息共享，確保下放權(quán)力得到規(guī)范運(yùn)行。對(duì)于已經(jīng)下放的權(quán)力，不得由該部門在承接權(quán)力的鎮(zhèn)區(qū)繼續(xù)行使，一旦發(fā)現(xiàn)，必須認(rèn)定該項(xiàng)具體行政行為屬無效，堅(jiān)決杜絕“明放暗不放”的現(xiàn)象。第三，承接權(quán)力的鎮(zhèn)政府必須要配備合格的執(zhí)法人員，落實(shí)執(zhí)法辦公場(chǎng)所，加強(qiáng)執(zhí)法人員的監(jiān)督考核，規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)行。作為放權(quán)、接權(quán)的縣級(jí)政府、主管部門、鎮(zhèn)級(jí)政府應(yīng)該明確各自的權(quán)限，作出正確的具體行政行為，確保事權(quán)的下放后有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

3.3 破除區(qū)鎮(zhèn)合一的權(quán)力異化困境 區(qū)鎮(zhèn)合一后的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)從上級(jí)政府承接了各項(xiàng)財(cái)權(quán)、事權(quán)、裁量權(quán)和處置權(quán)，如果缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，很可能會(huì)導(dǎo)致被下放權(quán)力的濫用、私用，滋生腐敗行為。首先，要使權(quán)力公開。公開是最好的防腐劑，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)所享有的權(quán)力清單及權(quán)力流程向社會(huì)公開，陽光運(yùn)行，行政審批要做到適時(shí)登記、運(yùn)行跟蹤、結(jié)果反饋。行政處罰要依據(jù)公開和結(jié)果公開，權(quán)力運(yùn)行的每個(gè)環(huán)節(jié)都有全面真實(shí)的記錄，接受社會(huì)公眾的全程監(jiān)督。呂四港鎮(zhèn)通過使用啟東市公共權(quán)力網(wǎng)上公開透明運(yùn)行系統(tǒng)，所有行政權(quán)力事項(xiàng)全程納入全市法制監(jiān)督和電子監(jiān)察。其次，通過建立評(píng)估體系、實(shí)行量化測(cè)評(píng)、強(qiáng)化問責(zé)追究等方式明確了鎮(zhèn)政府的責(zé)任范圍。根據(jù)《啟東市行政問責(zé)暫行辦法》和鎮(zhèn)政府的有關(guān)規(guī)定確定行政問責(zé)的主體、行政問責(zé)的程序和行政問責(zé)的對(duì)象。明確了呂四港鎮(zhèn)政府工作人員的權(quán)力和責(zé)任。第三，通過加強(qiáng)反腐倡廉教育、提升行政人員內(nèi)在素質(zhì)、提高規(guī)范用權(quán)的能力來確保權(quán)力規(guī)范運(yùn)行。除了行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督，同時(shí)還應(yīng)加強(qiáng)國家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)輿論等外部監(jiān)督。在呂四港鎮(zhèn)地區(qū)應(yīng)積極探索建立公民有序參與的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，確保區(qū)鎮(zhèn)合一體制下的權(quán)力依法行使，合理運(yùn)行，有效防止了權(quán)力異化問題。

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（責(zé)編：徐煥斗）